Необходимость использования программно-целевого подхода в управлении социально-экономическими процессами.

Лаан Жанна Олеговна,

аспирант Всероссийского Заочного Финансово-Экономического Института,

 г. Москва,

главный специалист Финансово-экономического департамента

Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Нескончаемый спор ученых о применении программно-целевого подхода в планировании и управлении самыми разнообразными социально-экономическими объектами и процессами по сути своей беспредметен. Хотя бы потому, что в любой экономике, как в централизованно управляемой, так и в рыночной, программирование позволяет воплощать плановое начало, укреплять государственное воздействие на социально-экономические процессы, направлять их в нужное русло, противодействовать рыночной стихии.

Программы  никоим образом не препятствуют рыночным отношениям, их реализация опирается на использование таких экономических рычагов, как государственные заказы на конкурсной основе, контракты и договоры о поставках.

По мере формирования рыночных отношений и уяснения того несомненного факта, что в условиях перехода к рынку государству необходимо использовать программно-целевой подход в управлении, начался возврат к разработке и реализации целевых программ решения насущных проблем российской экономики, которых накопилось более чем достаточно. При этом возникла необходимость в приспособлении методики и организации  разработки   целевых   программ   к  сложившимся   в   России рыночным формам и методам хозяйствования при одновременном использовании накопленного в советский период опыта программно-целевого планирования и управления.

Роль, которую призваны играть целевые программы в государственном регулировании, заключается, во-первых, в возможности для управляющего органа добиться значительной концентрации ресурсов именно в рамках программного решения отдельной проблемы. Острота проблемы предопределяет повышенное общественное внимание к ее решению и позволяет управляющему органу, а иногда и просто вынуждает его направить большее количество ресурсов на данную цель. Традиционные методы государственного регулирования оказываются менее эффективными, поскольку именно программирование предусматривает наличие жесткой триады «цель – ресурсы (мероприятия) – результат».

Аренда кресла парикмахера

Москва. Аренда, продажа недвижимости

solosalon.ru

Наличие опыта практического применения программно-целевого планирования, разработки и реализации целевых программ в течение многих десятилетий в разных странах мира не привело к созданию единой методологии формирования программ. Основная причина отсутствия целостной методологии и общепринятой типовой методики разработки и реализации целевых программ заключается в индивидуальности и специфике каждой из них. Конечно, формируя новую программу, разработчик использует опыт разработки аналогичных программ, применяет методические рекомендации, выработанные теорией программно-целевого планирования и управления. Но обладание этой информацией недостаточно для полноценной разработки целевой программы. Характер программно-решаемой проблемы, временные и ресурсные ограничения, намечаемые сроки и область действия программы, состав исполнителей, специфика действия рыночных механизмов и отношений накладывают отпечаток на применяемую методику разработки, порядок выполнения расчетно-аналитических процедур.

Оживление программно-целевого планирования в России, начавшееся в 1993—1994 годах, привело к последующему бурному росту количества утвержденных Правительством Российской Федерации целевых программ. Начался своеобразный программный бум, названный отдельными авторами «вторым пришествием» программ в российскую экономику.

В 2002-2005 годах проводилась работа с федеральными целевыми программами, направленная на закрепление позитивных тенденций, наметившихся в этой сфере в результате комплекса мер, определенных в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации и соответствующих решениях Правительства Российской Федерации в 2001-2005 годах.

Основной результат проделанной в 2001-2005 годах работы заключается в повышении эффективности реализации программ, обусловленной, в том числе, сокращением количества федеральных программ, финансируемых из федерального бюджета, обеспечившим концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, и значительном росте объемов финансирования программ из федерального бюджета, что позволило приблизить объемы бюджетных назначений к объемам финансирования, предусмотренным при утверждении программ.

В результате более последовательного использования одобренных Правительством Российской Федерации приоритетов и критериев отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ в 2005 году была направлена, прежде всего, на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.

Правительством Российской Федерации был принят ряд решений, направленных на совершенствование работы с федеральными целевыми программами. Были также даны конкретные поручения по повышению эффективности их реализации.

К числу важнейших относятся:

- внесение положения о том, что в случае, если государственный заказчик  не  принял  меры  по  обеспечению  полного  и  своевременного финансирования мероприятий программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации вправе вносить в Правительство Российской Федерации предложения о сокращении доли
финансирования указанных  мероприятий  за  счет  средств  федерального
бюджета, о корректировке их целей и срока реализации или о целесообразности дальнейшей реализации программы;

            - уточнение функций государственного заказчика - координатора; подробная регламентация    необходимых    сведений,    которые   должны включаться    в    состав    раздела    «Оценка    эффективности    социально-экономических и экологических последствий от реализации программы», включая  конкретные  показатели,   применяемые  для   оценки  ожидаемой социально-экономической эффективности программы;

- определение порядка представления статистической отчетности о реализации федеральных целевых программ за прошедший год и ответственности в случае непредставления информации в срок, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Однако, работа государственных заказчиков, несмотря на предпринимаемые меры по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами, имеет недостатки.

Проведенный анализ отчетных материалов государственных заказчиков по реализации федеральных целевых программ в 2005 году показал, что в ряде случаев они подготовлены без учета требований, изложенных в нормативных документах, определяющих работу с федеральными целевыми программами; отсутствуют объективные данные и конкретные полученные результаты, позволяющие  оценить  эффективность реализации программ; по-прежнему отсутствует информация об эффективности расходования средств федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ; не определена степень соответствия достигнутых результатов целям, поставленным при утверждении программ; имеет место недостаточная увязка по содержанию и срокам выполнения НИОКР и инвестиционных проектов федеральных целевых программ, что приводит к невостребованности результатов НИОКР.

Однако более детальный и обстоятельный анализ свидетельствует о серьезных недостатках организации программно-целевого процесса на федеральном и субфедеральном уровне.

Во-первых, тенденция к увеличению количества федеральных целевых программ ведет к включению в состав как действительно ориентированных на решение острых, неотложных проблем, для чего необходимо привлекать средства федерального бюджета, так и ряда других, менее значимых проблем, которые должны решаться на региональном, местном, отраслевом уровнях. В итоге федеральный бюджет нагружен таким количеством целевых программ, что бюджетные средства, выделяемые на отдельные программы, оказываются явно недостаточными даже с учетом финансирования из внебюджетных источников.

Во-вторых, финансирование федеральных целевых и федерально-региональных программ из средств федерального бюджета все еще рассматривается как финансирование в дополнение к основным статьям расходов. Поэтому целевые программы становятся первыми жертвами в случае выявления дефицитности бюджета, недостаточности располагаемых финансовых ресурсов для покрытия расходов.

В-третьих, наблюдается устойчивая тенденция к сокращению доли бюджетных ассигнований, выделяемых на финансирование целевых программ. При теоретически обосновываемом уровне финансирования программ в объемах, составляющих 15—20% общей - величины бюджетных расходов, выделяется доля, едва достигающая 10%, а реально на обеспечение нужд целевых программ расходуется 5—6% бюджета.

Необходимо иметь в виду, что целевая программа в силу своей комплексности, увязанности мероприятий по срокам, ресурсам, исполнителям чрезвычайно чувствительна к нарушению любого из ее элементов. Недофинансирование, срыв сроков, невыполнение предусмотренных программных действий ведет к трудно предотвратимой деструкции всей программы. В итоге не только не достигается главная цель программы, но и уже затраченные средства не дают нужной отдачи.

И, несмотря на то, что в рыночных условиях хозяйствования реализация целевых программ требует создания новых организационно-экономических и правовых механизмов, на сегодняшний день наиболее гибким и прозрачным инструментом проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета являются федеральные целевые программы.

Сегодня проблема не в том, нужно ли использовать программирование в управлении социально-экономическими процессами, а в механизме формирования целевых программ и в соответствии этого механизма объективным потребностям и возможностям каждого государства. Это особенно четко просматривается в странах переходного периода, где еще не сложились соответствующие организационно-экономические и правовые механизмы разработки программ.

В процессе формирования федеральных целевых программ должен быть продуман организационно-экономический механизм в виде предусмотренного программой способа организации и вида организационных структур, органов управления, их функций и полномочий, а также мер по созданию экономической заинтересованности участников и исполнителей в успешной реализации программы (см. рис. 1).

Рисунок 1.

Поступила в редакцию 2 ноября 2006 г.