Становление уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств.

Дробышева Лариса Васильевна,

аспирант Ростовского Юридического Института  МВД России.

Становление уголовной ответственности в России неразрывно связано со сложившимися историческими процессами развития страны как в политической, экономической, так и социальной сферах общественной жизни. Под уголовной ответственностью понимается юридическая обязанность лица, совершившего преступление, держать ответ за содеянное пред государством и претерпевать определенные лишения и ограничения прав, предусмотренные законом[1]. Ответственность наступает в связи с совершением преступления лицом, обладающим указанными законом признаками (вменяемость[2], достижение определенного возраста[3]) и выражается в применении принудительных мер к такому лицу. Вместе с тем, в литературе высказываются и иные взгляды[4].

При рассмотрении вопроса о становлении уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, по нашему мнению, нужно рассматривать законодательство, касающееся финансового контроля, постсоветского периода (1991-2000гг.)[5], который явился предпосылкой возникновения ответственности за данный вид преступления.

В этот период происходят радикальные изменения, происходящие во всех сферах общественно-политической, экономической и духовной жизни страны; самым непосредственным образом отражаются  и в традиционных юридических институтах, в подходах к правовым исследованиям. В развитии законодательства проявились последствия быстрого распада Союза ССР и создание на его бывшей территории суверенных государств, а также политические, социально-экономические, структурно-конституционные преобразования в России, что обостряет интерес к правовым переменам, происходящем на внутрифедеральном уровне[6].

Так, получили распространения преступные посягательства на бюджетные средства, из них и выделяемые Правительством на социальные программы и выдаваемые в виде льготных кредитов исполнителям программ, которые выражались в их расхищении, растрате, присвоении, небрежном обращении, использовании их не на цели кредитования. Это во многом объяснялось тем, что отсутствовал действенный контроль за прохождением таких средств и не принимались меры для своевременного их пресечения[7]

Вместе с тем, ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств наступала не в уголовно-правовом, а в административном или гражданско-правовом порядке[8].

Таким образом, критериями для разграничения ситуаций, влекущих административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность, как правило, могут служить характеристика мотивов использования бюджетных средств не по назначению, конкретных задач, решенных с помощью целевых бюджетных средств, наличие или отсутствие  личной заинтересованности, вид и размеры причиненного ущерба.

Происходящие в стране изменения затронули все сферы общественной жизни. В ходе реформы государственного аппарата практически была уничтожена существовавшая система финансового контроля. В результате сложилась крайне сложная ситуация по исполнению бюджетов различных уровней[9].

Толкование норм и разъяснения о порядке  применения бюджетных средств приводились в приказах и письмах Минфина РФ № 3-Е1-5 «О применении штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета» от 4 октября 1995 г.[10], № 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств выделенных из федерального бюджета» от 16 апреля 1996г.[11] и Государственной налоговой службы № ПВ-6-11/487 «Об ответственности организаций за нецелевое использование средств федерального бюджета, несвоевременный возврат этих средств, а также за просрочку уплаты процентов за их использование» от 17 июля 1996 г.[12]

Существовавшая система санкций за такие деяния была малоэффективна. Полномочиями применять финансовые санкции обладали органы федерального казначейства, взыскания производили только органы государственной налоговой службы. Однако отсутствие денежных средств на счету организации приводило к тому, что предписания органов федерального казначейства оставались без исполнения. Действенного механизма обращения взыскания на имущество юридических лиц не разрабатывалось.

К сожалению, законодатель в рамках УК РФ не уделил должного внимания вопросам ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. По субъекту эти деяния можно поделить на совершаемые должностными лицами и совершаемые лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях.[13]

Самостоятельной статьи, устанавливающей ответственность должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств, не существовало. Следовательно, привлечение к уголовной ответственности в данном случае возможно только на основании ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями».

Один из наиболее сложных вопросов при квалификации таких действий - определение преступных последствий. Закон определяет их как «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». Содержание указанных признаков в законе не раскрывается, что порождало проблемы толкования на практике.

Самыми распространенными видами нецелевого использования бюджетных средств являлись нецелевое использование государственных кредитов, которое подпадает под признаки преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 176 УК РЫ[14] и несвоевременное перечисление банками различных платежей в бюджет.[15]

Впервые свое закрепление понятие получило с принятием БК РФ в 1998 г. в ст. 289, где предусматривалась ответственность, а также были заложены, кроме финансовых санкций в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, отсылочные нормы о привлечении нарушителей к ответственности и административно-правовой, и уголовной. Однако на момент вступления БК РФ в силу специальной нормы, предусматривающей ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, ни в административном законодательстве, ни в УК РФ не существовало. Кроме того, Минфин издал приказ № 35н «Об утверждении инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации» от 26 апреля 2001г.[16], который дублировал указанное понятие и предусматривал санкции аналогичные БК РФ.

Однако существовавшие формы и методы государственного контроля за нецелевым использованием бюджетных средств не работали должным образом, а проходящие в связи с этим реформирования не приносили должных результатов.

Так, напр., по данным уголовной статистики, в 2001 г. в бюджетной сфере выявлено свыше 43 тыс. преступлений. Основное их количество в жилищно-коммунальной отрасли, здравоохранении, социальном обеспечении, в сфере общественных организаций и фондов[17] .

На наш взгляд, сложившаяся прореха в законодательстве по отсутствию действительной применяемой санкции за подобного рода нарушения по влекли аз собой внесение такой ответственности в КоАП РФ 2001 г.[18], который был введен в действие с 1 июля 2002 г.[19]. Понятие «нецелевое использование бюджетных средств» (ст. 15.14) было аналогично ст. 289 БК РФ[20].

Появление административной ответственности также не сыграло большую роль в устранении либо дисциплинировании должностных лиц в бюджетной системе. На наш взгляд, существенным недостатком статьи является то, что установлен штраф, от 40 до 50 МРОТ, независимо от суммы использования бюджетных средств, что влекло за собой халатное отношение распорядителей бюджетных средств. Напр., органами прокуратуры Амурской области в 2003 г. выявлено 226 нарушений бюджетного законодательства. Так, директор коммерческой организации был признан виновным и приговорен к 8 гг. лишения свободы с конфискацией имущества за хищение бюджетных средств путем мошенничества на сумму более 13 млн руб[21].

Существенные дополнения и изменения были внесены в УК РФ в связи с принятием Федерального закона № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» от 8 декабря 2003г[22]. Было включено много статей, в том числе и в гл. 30 - ст. 285.1. «Нецелевое расходование бюджетных средств».

Возможно, причиной появления уголовной ответственности, за данный вид преступления, явилась назревшая законодательная необходимость привлекать к уголовной ответственности именно должностных лиц и именно, за расходование бюджетных средств в крупном и особо крупном размерах[23].

Определение нецелевого использования бюджетных средств, содержащееся в БК РФ, легло в основу диспозиции ст. 285.1 УК РФ. Однако несколько иначе прописана формулировка преступления, а именно вместо слова «использование» бюджетных средств - «расходование». Возможно, это вызвано необходимостью указать на то, что преступление считается совершенным, только если бюджетные средства фактически израсходованы.

Кроме того, введение в УК РФ ст. 285.1 значительно упростило доказывание совершения преступления. В наступление уголовной ответственности для должностного лица в ст. 285.1 УК РФ достаточно формальных признаков направления бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств. Установлен конкретный размер нецелевого расходования бюджетных средств для классификации этого правонарушения как уголовно наказуемого деяния.

Закрепление в ст. 285.1 УК РФ данной нормы является прогрессивным, поскольку неопределенное понятие «существенный ущерб» по-разному понимается как правоведами, так и правоприменителями, что нарушает единообразие в применении норм права судами. И хотя установление законодателем размера именно в полтора млн руб. комментируется, тем не менее, установление порога наступления уголовной ответственности за рассматриваемые здесь действия имеет вполне логичное объяснение. Во-первых, в случае нецелевого использования бюджетных средств в меньшем размере должностное лицо привлекается к административной ответственности, а на юридическое лицо, кроме того, накладываются жесткие финансовые санкции. В случае хищения бюджетных средств (доказана корыстная или иная личная заинтересованность), независимо от размера ущерба, если суд признает таковой существенным, должностное лицо привлекается к уголовной ответственности по ст. 285 УК РФ.

В ст. 285.1 УК РФ новым критерием, отделяющим случаи наступления уголовной ответственности за рассматриваемое правонарушение от административной, является сумма нецелевого расходования бюджетных средств. Так, уголовная ответственность для должностного лица - получателя бюджетных средств наступает в случае расходования средств бюджетов на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенного в крупном размере, что составляет применительно для данного преступления сумму превышающую один млн пятьсот тыс. руб. Нецелевое расходование бюджетных средств в меньшем размере, при отсутствии в действиях должностного лица иного состава преступления, является основанием для привлечения получателя (юридического и должностного лица) к административной ответственности[24].

Вместе с тем, нарушения по использованию бюджетных средств не в соответствии с целями их выделения продолжают иметь место. Напр., по результатам контрольных мероприятий, проводимых Контрольно-счетной палатой Ростовской области в 2004 и 2005 гг. было выявлено большое количество фактов нецелевого использования бюджетных средств, по которым аудиторами было составлено 25 протоколов об административном правонарушении[25]. Кроме того, прокуратурой области по представленным материалам проверок были возбуждены уголовные дела: в 2003 г. – 2, в 2004г. – 3, в 2005 г. – 1.

Таким образом, можно сделать вывод, что уголовная ответственность в той интерпретации, которая существует, является не действенной, поскольку даже нет четкого понимания нецелевого использования бюджетных средств и ответственность соответственно может наступить лишь на сумму расходования выше 1,5 млн руб.

Поступила в редакцию 9 ноября 2006 г.