Местные референдумы в Северо-Западном федеральном округе (ретроспективный анализ и перспективы развития).
Каторгина Вероника Сергеевна,
соискатель
Северо-Западной Академии Государственной Службы,
факультет Государственного
и муниципального управления,
кафедра Политологии,
Научный
руководитель – доктор социологических наук, профессор
Семенов Владимир Анатольевич.
Дискуссия о
целесообразности использования такой формы непосредственной демократии как
референдум является одной из наиболее острой не только в кругах правоведов, но и политиков. Вопрос, нужна ли вообще
непосредственная демократия в таком виде, во многих странах мира решается
по-своему. В контексте мировой истории ценность данного института, просто не
подлежит сомнению. Подтверждение этому можно найти не только в период архаики
(Афинские плебисциты, новгородское вече) и средневековья (вольные
города-республики), но так же в новой истории (кантоны Швейцарии).
Значение
референдума в политической практике трудно переоценить. Общеизвестно, что
всенародное голосование не только является своеобразным предохранителем государства
и общества от перехода из политического
противостояния к вооруженному конфликту. Наряду с этим, референдум
служит инструментом политического образования граждан, преодолевает политическое
отчуждение граждан, обеспечивает прочную легитимацию власти, что повышает
стабильность всей политической системы государства. Кроме этого, референдум
является своеобразным общественным контролем за институтами политической
власти, должностными лицами, тем самым предотвращает злоупотребления властью,
сокращает дистанцию между правящей элитой любого уровня и народом, содействует
развитию местного самоуправления, стимулируя активность граждан в самостоятельном
решении вопросов местного значения, не входящих в компетенцию органов государственного управления на местном уровне.
В целях
упорядочения государственного управления в Российской Федерации Указом Президента РФ от 13.05.
Мною была собрана и проанализирована
имеющаяся информация о подготовке и проведении в Северо-Западном федеральном
округе местных референдумов за 10 лет[2], результаты
анализа представлены в таблице (приложение).
В целом, можно сказать, что в
последние годы граждане России все чаще обращаются к применению именно этого
механизма прямой демократии для защиты своих интересов. Однако далеко не всегда
это приводит к желаемым результатам.
Так, по данным информационной базы,
размещенной на официальных сайтах Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации и Центральной избирательной комиссии Ленинградской области,[3] в
период с 01.01.1997 года по 11.03.2007 года в Северо-Западном федеральном
округе было инициировано и проведено 13 местных референдумов.
По 2 местным референдумам данные об
итогах и предмете не занесены в информационный банк ЦИК РФ и ЦИК Ленинградской
области: местный референдум в республике Коми (проводился 02.03.2003 г.),
местный референдум на территории Кадуйского района Вологодской области
(проводился 07.03.2003 г.).
Известен предмет, но отсутствуют
результаты двух местных референдумов в Ленинградской области: на территории
муниципального образования «Приозерский район Ленинградской области» и МО
«Кузнечное» по вопросу объединения этих двух муниципальных единиц (проводились
10.12. 2000 года).
На мой взгляд, этот факт можно
расценить как недостаток в информационном обеспечении работы избирательных
комиссий, так как не достаточно полная
информация затрудняет анализ и выявление проблемных вопросов, которые «доходят»
до референдума.
Далее в Северо-Западном федеральном округе был
проведен местный референдум по вопросу установления организации местного
самоуправления в муниципальном образовании «Город Сосновый Бор» (26.03.2000
г.), три местных референдума в Архангельской области на территории МО «Вилегодский район» по вопросам
передачи полномочий по внесению изменений и дополнений в Устав МО «Вилегодский
район» представительному органу Собранию депутатов (18.06.2000 г.), принятия уставов МО «Вилегодский район»
(03.12.2000 г.) и МО «Мирный» (17.03.2002 г.) в новой редакции.
В двух
районах Ленинградской области в 2001 году параллельно с выборами депутатов
прошли референдумы о строительстве молельни «Свидетелей Иеговы» в Сосновом Бору
(местный референдум по вопросу размещения в зеленой зоне культового здания городской
общины «Свидетелей Иеговы» (16.12.2001 г.)) и алюминиевого завода под Всеволожском
(местный референдум во Всеволожском районе по вопросу: «Согласны ли Вы, что
производство алюминия во Всеволожском районе создаст угрозу Вашей жизни?»
(16.12.2001 г.)), однако результаты этих референдумом не были признаны, так как
по данным комиссий референдумов не был преодолен порог явки, при котором
референдум признается состоявшимся[4].
Через два
года был проведен повторный референдум по вопросу строительства молельни в
городе Сосновый Бор ( 14.03.2004 ). Результатом местного референдума стал отказ
религиозной организации «Свидетели Иеговы» в предоставлении земельного участка
для строительства их центра, так как 90 процентов сосновоборцев высказались
против строительства культового здания[5]. В
данном случае можно констатировать, что местный референдум способствовал
правовому разрешению длительного конфликта интересов между религиозной
организацией и общественностью города.
В октябре
2004 года в г. Светлом Калининградской области зарегистрировалась инициативная
группа местного референдума по вопросу строительства нефтеналивных терминалов[6]. По
данным региональных информационных агентств в сентябре 2004 года прошли
общественные слушания, в которых более 1,5 тыс. жителей г. Светлый, выразили
протест данному строительству в непосредственной близости от жилых кварталов. Ответной реакции со стороны органов местного
самоуправления на решение общественных слушаний не последовало.
Группой
«Экозащита» была инициирована процедура проведения местного референдума, однако
местные депутаты не сумели в установленные сроки принять решение о соответствии
вынесенных на референдум вопросов требованиям статьи 12 ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», ст. 5,
8 Закона Калининградской области «О местном референдуме в Калининградской
области» и Устава МО «Светловский городской округ»[7].
Дело было
передано в судебную инстанцию и только в 2005 году Калининградской областной
суд обязал депутатов выполнять предусмотренный законом порядок, и уже к концу
января 2005 года депутаты приняли решение «рекомендовать избирательной комиссии
зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума на
территории МО «Светловский городской округ» с выдачей регистрационного свидетельства».
22.05.2005 г.
состоялся местный референдум на территории муниципального образования
«Светловский городской округ» в Калининградской области по вопросу: «Согласны
ли Вы с реконструкцией и строительством бункеровочной базы под бункеровку судов
топливом и перевалку нефти на танкеры по улице Рыбацкой, 1 – в черте города
Светлова?» - против проголосовало 97,4 %
принявших участие в голосовании, всего
приняло участие 10 627 человек.
В некоторых
случаях общественность начинала работу по созданию инициативных групп с целью
вынесения спорных вопросов на референдумы, но по ряду причин административного
и юридического характера были вынуждены прекратить такую подготовку.
Например, в
2002 году шесть депутатов муниципального совета муниципального образования № 21
города Санкт-Петербурга, объединенных в группу «Законность», и жители не могли
добиться от большинства депутатов муниципального совета снижения расходов на
содержание муниципальных органов власти, законности расходования бюджетных средств.
Депутаты и граждане, их поддержавшие ходатайствовали о регистрации инициативной
группы по проведению местного референдума в муниципальном образовании № 21
Санкт-Петербурга, однако они так и не смогли пройти всю процедуру от начала до
конца.[8]
Приход к
власти очередного мэра города Сортавала послужил причиной конфликта между
органами местного самоуправления и «патриотически-настроенными по отношению к
городу» гражданами. которые создали инициативную группу по проведению местного
референдума о досрочном прекращении полномочий главы города.[9] Окружная избирательная комиссия, поддерживая
позицию органов местной власти, отказалась регистрировать данную группу. За
этим отказом в регистрации последовала череда судебных исков и жалоб в органы
прокурорского надзора, в результате которой инициаторы референдума отказалась
от дальнейшей борьбы.
26 февраля
2002 в Апатитскую территориальную избирательную комиссию в Мурманской области
поступило ходатайство о регистрации инициативной группы в составе 31 человека
для сбора подписей в поддержку проведения местного референдума. На референдум
предлагалось вынести два вопроса: о проведении досрочных выборов главы Апатитов
в 2003 году и существование уличной мелкорозничной торговли продовольственными
товарами с соблюдением санитарных норм и правил на территориях, прилегающих к
магазинам «Арктика» и «Вита». Ходатайство и прилагающиеся к нему документы были
переданы на рассмотрение в Городской совет. В ходе проверки вопросов выяснилось
существенное несоответствие первого из них федеральному законодательству.
Апатитский горсовет подготовил решение по ходатайству, однако 4 марта от
инициативной группы поступило заявление с просьбой об отзыве и отказе в
регистрации поданных ранее документов[10].
Вызывает
большой интерес практика использования референдума в деятельности политических
партий. В июле 2005 года бюро Ленинградского областного комитета КПРФ утвердило
план и постановление о форме проведения акции «Народный референдум». Было
образовано 20 районных избирательных комиссий,
определено минимальное и максимальное количество участников голосования.
В Северо-Западном федеральном округе акция «Народный референдум» в основном
проводился на территории Вологодской, Ленинградской областей и в
Санкт-Петербурге.
Основной
формой «Народного референдума»
проведенного КПРФ в Вологодской области стало голосование по месту жительства и
работы населения. Были созданы 110 передвижных, 8 стационарных пунктов голосования.
На 30 сентября 2005 года участие в голосовании приняли 15 550 человек, из них
15 197 проголосовали по месту работы или учебы. Они поддержали все 8 вопросов,
включенных в бюллетень[11].
Положительно на них ответили свыше 91 процента граждан. Наибольшую поддержку
получили вопросы социальной политики: о минимальных пенсии и зарплате не ниже
прожиточного уровня, об оплате услуг ЖКХ не выше 10 процентов совокупного
дохода семьи, о бесплатном образовании и здравоохранении[12].
Но самого
серьезного внимания, на мой взгляд, заслуживают местные референдумы,
проведенные в 2006 году в Новгородской и Псковской областях[13]. И
это, по моему мнению, не может быть простым совпадением или случайностью. То,
что на референдум были вынесены самые острые вопросы формирования органов
местной власти, то, что для голосования предлагалось выбрать 3 (три!) варианта
структуры органов местной власти, свидетельствует о серьезной правовой
подготовке, разъяснительной работе среди населения, то есть о совершенно ином
уровне владения этими институтами прямой демократии.
Надо отметить, что информационный ресурс избирательных
комиссий достаточно полно отображает информацию о референдумах как местных, так
и регионального уровня (два региональных референдума в Северо-Западном округе
проводились 26.03.2000 г в республике Карелия). Единственным референдумом,
состоявшимся в 1997 году, в Ленинградской области, о проведении которого у меня имеется самая
достоверная информация, и информация о
котором отсутствует и в ЦИКе Российской Федерации, и в ЦИКе Ленинградской
области, оказался местный референдум в Тихвинском районе 27 апреля. Учитывая,
что в базе имеются данные и за 1995, и за 1994 гг., такой пропуск трудно
объяснить объективными причинами. Что препятствовало провести необходимую
сверку, или это один из возможных минусов в работе электронной демократии (ведь
если нет информации в базе данных, то, что же было на самом деле)?
Кроме этого
досадного пропуска, в базе данных о местных референдумах обнаружился еще один
пробел: отсутствует информация о проведении 7 декабря 2003 года в городе
Сосновый Бор Ленинградской области местного референдума по вопросу строительства
производства для получения первичного алюминия на южном берегу Балтики. Он был
инициирован местным общественным движением «Родной Берег».
Обеспокоенность
жителей была вызвана местом размещения
данного потенциально опасного объекта – в непосредственной близости от района
водосбора единственного источника питьевого водоснабжения 65-тысячного города
Сосновый Бор.
Попытки
органов местного самоуправления и общественности города решить вопросы путем
согласительных процедур не удались: в обсуждении предполагаемого строительства
органами государственной власти Ленинградской области отказано, результаты
рассмотрения контролирующими и надзорными органами проектных материалов общественности
не предоставлялись.
На местном
референдуме 7 декабря жители города высказались за направление материалов
референдума Президенту РФ, как гаранту Конституции, в целях обеспечения соблюдения
своих прав на благоприятную окружающую среду и информацию о ней.
В
соответствии с итогами местного референдума от 7 декабря 2003 года и решением
Собрания представителей муниципального образования «Город Сосновый Бор» от
16.12.2003г. N152 «О направлении обращения к Президенту Российской Федерации Путину
В.В.», решение местного референдума N6 и протоколы муниципальной комиссии
референдума с итогами голосования по трем вопросам местного референдума
направлены Президенту РФ[14].
Такая
ситуация вызывает определенные опасения о неслучайной выборке данных в
информационных банках ЦИК Российской Федерации и соответствующих субъектов РФ.
Но, так или
иначе, даже на имеющихся неполных сведениях, можно сделать предварительный
вывод о том, что в целом граждане пытаются использовать институт местного
референдума достаточно активно.
Основным
негативным моментом, препятствующим использованию данного института прямой
демократии наиболее результативно можно
назвать несогласованность действий уполномоченных органов местных администраций,
избирательных комиссий, судебных
инстанций, а также отсутствие правовых гарантий реализации принятых решений.
Как правило,
самая серьезная проблема, которую обязательно должны разрешить инициаторы
референдума – это четкая, совершенно однозначная и в тоже время соответствующая
именно местному уровню полномочий, формулировка вопроса. Очень часто это
препятствие останавливает работу или навсегда, или надолго. И даже с трудом
найденная формулировка еще не гарантирует, что ее нельзя будет обойти с помощью
юридических ухищрений.
Недостаточность, а порой и
недоступность информации по вопросам реализации права местного населения на
самостоятельное решение вопросов местного значения, является серьезным
негативным фактором, снижающим активность граждан.
В этой связи необходимо упомянуть об одном из
интересных для российских исследователей трудов по вопросам анализа институтов
прямой демократии в переходных обществах, принадлежащих исследовательской
группе c2d, образованной в Женевском
университете в 1993 году[15]. В
нем очень подробно исследовано развитие механизмов прямой демократии на
примерах многих стран Восточной Европы, однако практически не затронуты
аналогичные проблемы в Российской Федерации, что, разумеется, снижает прикладную
ценность данной работы.
В этой
ситуации определенную помощь могло бы оказать создание в Северо-Западном
федеральном округе информационного ресурса по проблемам прямой демократии
местного и регионального уровня, а в перспективе - и общероссийского. Для этого, в первую
очередь, считаю необходимым создать группу по изучению российского опыта
проведения местных референдумов. В подобную группу целесообразно привлечь практикующих
правоведов, политологов, конфликтологов и социологов для выработки обоснованных
предложений и рекомендаций по дальнейшему развитию данного института прямой
демократии на местном уровне и начать исследовательскую работу с анализа ситуации
в Северо-Западном федеральном округе.
Проведение подобного исследования может изменить устоявшуюся точку зрения на местный референдум как на факультативный механизм осуществления прямой демократии, которая «применяется только в небольших поселках»[16]. Однако один аспект местного референдума, на мой взгляд, надолго останется неизменным – данная форма прямого участия, как правило, связана с конфликтной ситуацией, которую не смогли разрешить иными способами. Именно эта неразрывная связь с конфликтом интересов на местном уровне заставляет сегодня обратить на референдум самое серьезное внимание, так как от того, каким способом будут разрешаться эти конфликты, будет зависеть дальнейшее развитие местной демократии и гражданского участия.
Список использованных
нормативных актов:
1.
Конституция Российской Федерации. Принята референдумом
12 декабря 1993 года // «Российская газета», 1993, 25 декабря.
2.
Федеральный конституционный закон от 28 июня
3.
Федеральный закон от 12 июня
4.
Федеральный
закон от 06 октября
5.
Указ Президента РФ от 13 мая
6.
Закон
Ленинградской области от 17. 02.
Ленинградской области», N 7, 25 февраля, 2005.
Международные правовые акты, конституции,
законы и иные правовые акты иностранных
госудрств:
7.
Модельный закон о местном референдуме // Информационный
бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества
Независимых Государств. 2000. № 23. С. 193-290.
Литература:
8.
Аристотель. Политика / Сочинения: в 4 т. Т. 4 /Пер. с
др.-греч.; Общ. ред. А.И. Доватура. М.: Мысль.-1984.-С. 375-644.
9.
Платон. Диалоги / Пер. с древнегреч.; Сост., ред. и
авт. вступит. статьи А.Ф. Лосев. – М.: Мысль.-2000. – 607 с. - (Классическая
философская мысль).
10.
Макьявелли Н. История Флоренции / Общ. ред., предисл. и
коммент. В.И. Рутенберга; Пер. Рыковой. Л.: Наука, Ленингр.
Отделение.-1973.-439 с.
11.
Гоббс Т. Левиафан, или Материя форма и власть
государства церковного и гражданского /Гоббс Т. Сочинения. – Т. 2. - М.: 1991.-
342 с.
12.
Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре: Трактаты. М: Канон-пресс-ц, Кучково
поле.-1998.-416 с.
13.
Альпы и свобода: Швейцарские писатели о своей стране.
(1291/1991): Переводы, Сост. авт. предисл. Н.С. Павлова; коммент. В.Д..
Седельникова. М.: Прогрессю- 1992.-488 с.
14.
Глухова А.В.
Политический конфликт: основания, типология, динамика/ М.: Эдиториал, УРСС.-
2000.- 280 с.
15.
Грибанова Г.И.
Роль местного самоуправления в формировании гражданского общества в современной
России / Г.И. Грибанова, Н.В. Шубина. – Сыктывкар: КРАГСиУ.- 2005.-197 с.
16.
Конституция Российской Федерации: Научно-практический
комментарий/ Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ.- 1997.- 716 с.
17.
Политология: Хрестоматия / Сост. Б.А. Исаев, А.С.
Тургаев, А.Е. Хренов. – СП б.: Питер.-2006.-464 с.
18.
Российское
народовластие: современные тенденции и противоречия / 2-е изд., доп.; под общ.
ред. А.В. Иванченко. – М.: Новое издательство.- 2005. – 368 с.
19.
Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления,
конституционно-правовые институты. - Екатеринбург, УрО РАН.- 2003.- 476 с.
20.
Фроянов И.Я, Дворниченко А.Ю. Города-государства
Древней Руси//ЛГУ им. А.А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. Ун-та.- 1988. -269 с.
21.
Auer,
Andreas, and Butzer, Michael (eds). Direct Democracy: The Eastern and Central
European Experience/
Ссылки на электронные документы:
22.
Глухова А.В. Компромисс и консенсус как методы
регулирования и разрешения политических конфликтов // Web: http://www.rciabc.vsu.ru/irex/pubs/glukhova4.htm
23.
Соснов А. Мир и мы / «Литературная
газета», № 2 (5863),23-29 января
24.
Сортавала. Референдум по отзыву мэра. Web: http://sortavalapolitika.ru/referendum_1.html
25.
Христианство - Форум Русских Католиков. Web:
http://forum.christianity.org.ru/forums.cgi?forum=5
26.
ЦК КПРФ /
Вестник организационно-партийной и кадровой работы / Web:
http://www.kprf-org.ru/archiv/vestnik26/vestnik26.html
27.
Шатерина Евгения:
местное самоуправление/ Web:
http://shaterina.spb.ru/cgi-bin/all.pl?map=mestnoe
28.
Direct
Democracy: Research Centre on Direct Democracy: Web:
29.
Kaliningrad.ru | Впервые состоится экологический
референдум, инициированный
общественностью. Web: http: //www. kaliningrad. ru/news/
community / k 34526.html
30.
REGNUM-Балтика
- Мурманская область. Инициативная группа отозвала ходатайство о проведении
местного референдума в Апатитах. Web http ://www.newspb.ru
/news/.
Приложение.
Таблица.
Сводная таблица данных проведения
местных референдумов в северо-западном федеральном округе с 1997 по 2007 гг.
предмет |
дата |
МО |
Всего |
|
Организация
МСУ |
10.12.2000 |
МО
«Приозерский район» Ленинградской
области |
8 |
|
10.12.2000 |
МО
«Кузнечное» Ленинградской
области |
|
||
26.03.2000 |
«Город
Сосновый Бор» Ленинградской
области |
|
||
18.06.2000 |
МО
«Вилегодский район» Архангельской
области |
|
||
03.12.2000 |
МО
«Вилегодский район» Архангельской
области |
|
||
17.03.2002 |
МО
«Мирный» Архангельской
области |
|
||
02.07.2006 |
МО
«Великий Новгород» Новгородской
области |
|
||
16.07.2006 |
МО
«Город Псков» Псковской
области |
|||
Экология |
27.04.1997 |
МО
«Тихвинский район» Ленинградская
область |
4 |
|
16.12.2001 |
МО
«Всеволожский район» Ленинградской
области |
|
||
07.12.2003 |
МО
«Город Сосновый Бор» Ленинградской
области |
|
||
22.05.2005 |
МО
«Светловский городской округ» Калининградской области |
|||
Градостроительство |
16.12.2001 |
«Город
Сосновый Бор» Ленинградской
области |
2 |
|
14.03.2004 |
«Город
Сосновый Бор» Ленинградской
области |
|
Поступила
в редакцию 13 сентября
[1] Указ
Президента РФ от 13 мая
[2] См.
подробнее: http://www.cikrf.ru; www.leningrad-reg.vybory.izbirkom.ru.
[3] Там
же.
[4] См.
подробнее: Соснов А. Мир и мы/ «Литературная
газета», №2 (5863),23-29 января
[5] См. подробнее: Христианство - Форум
Русских Католиков. Web:
[6] См.
подробнее сайт: Kaliningrad.ru | Впервые состоится экологический референдум,
инициированный общественностью. Web:
http: //www. kaliningrad. ru/news/
community / k 34526.html.
[7] Там же.
[8] См. подробнее: сайт: Евгения Шатерина: местное самоуправление. Web:
[9] См. подробнее сайт: Сортавала. Политика. Референдум
по отзыву мэра. Web:
[10] См.
подробнее: REGNUM-Балтика - Мурманская
область. Инициативная группа отозвала ходатайство о проведении местного
референдума в Апатитах. Web:
http ://www.newspb .ru /news/.
[11] См.
подробнее сайт: ЦК КПРФ \ Вестник организационо-партийной и кадровой работы/ Web: http://www.kprf-org.ru/archiv/vestnik26/vestnik26.html.
[12] Там
же.
[13] См.
подробнее: http://www.cikrf.ru; www.leningrad-reg.vybory.izbirkom.ru/ Местный референдум в Новгородской
области на территории Великого Новгорода
по вопросу: «Считаете ли Вы, что глава муниципального образования городского
округа «Великий Новгород» должен избираться на муниципальных выборах?»
(проведен 02.07.2006 г.); местный референдум в Псковской области по структуре
органов местного самоуправления муниципального образования «Город Псков» -
предлагалось выбрать один из трех вариантов (проводился 16.07.2006 г.).
[14] См.
подробнее сайты http://www.greenpeace.org/russia/ru/news/16152;
http://www.sbor.ru/show.shtml?103; http://www.lenizdat.ru/a0/ru/pm1/c-1015156-0.html.
http://www.leningrad-reg.vybory.izbirkom.ru/region/leningrad-reg.
[15] Auer, Andreas, and Butzer, Michael
(eds). Direct Democracy: The Eastern and Central European Experience/
[16]
Грибанова Н.И. Роль местного самоуправления в формировании гражданского
общества в современной России/ Н.И. Грибанова, Н.В. Шубина. – Сыктывкар:
КРАГСиУ, 2005. –С.108.