Деятельность прокуратуры РФ по урегулированию государственно-правовых конфликтов в современной России.

Дьячков Дмитрий Анатольевич,

аспирант Ярославского Государственного Университета им П.Г. Демидова.

Изучение конфликтологической составляющей в деятельности прокуратуры РФ как политико-правового органа государства, на настоящий момент является актуальным как для юридической, так и политической науки, так как данная проблематика не имеет комплексного, всестороннего изучения в указанных отраслях знаний. При проведении исследования данного аспекта деятельности прокуратуры автором впервые осуществлена попытка единого исследования следующих вопросов: определение места прокуратуры в системе органов государственной власти в виду неопределенности её конституционно-правового статуса, изучение потенциала прокуратуры по урегулированию государственно-правовых конфликтов, исследование разновидностей конфликтов, урегулирование которых возможно силами прокуратуры, определение средств урегулирования конфликтов органами прокуратуры, изучение современного состояния деятельности прокуратуры некоторых субъектов РФ по урегулированию конфликтов, выяснение тенденций и закономерностей в данных процессах.

Деятельность прокуратуры изначально несет на себе отпечаток конфликтности, которая пронизывает все виды прокурорского надзора. Нарушая закон, лицо его преступившее ставит себя в конфликтную ситуацию  с другим лицом, обществом, государством, права и интересы, которых данный закон защищает. При этом основное предназначение прокуратуры – это отстаивать интересы законности, защищать её и восстанавливать в случае нарушения. Строго в рамках полномочий и предоставленными им средствами в интересах правопорядка органы прокуратуры обязаны вмешаться в конфликт на стороне кого-либо или вступить в конфликт по собственной инициативе и разрешить (урегулировать) его, восстановив законность. Следует при этом четко представлять, что органы прокуратуры участвуют в урегулировании конфликтов, которые имеют юридическую природу, к которым, несомненно, относятся государственно-правовые конфликты: конфликты между институтами власти (например, законодательной и исполнительной), конфликты между государством и отдельным институтом (например, государством и политической партией), конфликты между государством и личностью, между отдельными индивидами и организациями в различных сочетаниях (нами взято за основу широкое понимание государственно-правовых конфликтов, как-то конфликты, в которых в качестве участника или третьего лица, разрешающего конфликт выступают органы государственной власти, в том числе и прокуратура). Внутриличностные конфликты, а также конфликты сугубо этического содержания не подлежат разрешению органами прокуратуры. Вышеуказанные критерии позволяют указать на недопустимость вмешательство сотрудников прокуратуры в происходящие конфликтные процессы, исходя из личных интересов, в том числе и корыстных.

Созданные ещё в петровские времена органы прокуратуры имели своим предназначением следить за законностью в стране, ограничивая всевластие бюрократии, последовательно пройдя путь царизма, советского строя они приобрели статус органа государственной власти, надзирающего в целом за законностью в стране. Органы прокуратуры в силу их исторического предназначения никогда не были аполитичны,  так как своей деятельностью утверждали нерушимость правовой системы, тем самым во все времена укрепляя политическую власть в стране. Учитывая современную неопределенность конституционно-правового статуса органов прокуратуры, мы являемся сторонниками тех авторов, которые относят прокуратуру к ветви президентской власти[1]. Таким образом,  «беспризорная» в настоящее время прокуратура становится истинным «оком государевым» - Президента РФ, являющимся в соответствии с ч.2 ст. 80 Конституции РФ её гарантом.  Данная позиция подтверждается как историческим предназначением органов прокуратуры, так и современной автономностью их правового статуса по отношению к другим ветвям власти.

 Процесс ужесточения вертикали федеральной государственной власти, начавшийся с введением федеральных округов, института полномочных представителей Президента РФ, закончившейся учреждением института назначения высших должностных лиц субъектов РФ, дошел до низшего конституционного предела – государственная власть в субъекте РФ, однако данный процесс не нашел своего логического окончания – формирования института назначения высших должностных лиц административных единиц субъекта РФ, так как соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3) в России государственная власть и власть местного самоуправления разделены, при этом властные органы местного самоуправления не подотчетны органам государственной власти субъекта РФ. Учитывая, что высшее должностное лицо государственной власти субъекта РФ через процедуру утверждения представительным органом субъекта РФ назначается Президентом РФ, а высшее должностное лицо органа местного самоуправления – избирается непосредственно населением, создается благодатная почва для конфликтных проявлений, злоупотреблений со стороны органов власти местного самоуправления, в результате чего на местном уровне управления совершаются многочисленные правонарушения. При данных обстоятельствах органы прокуратуры на уровне местного самоуправления выступают единственным действенным органом федеральной власти, фактически совмещая надзорные функции и функции политико-правового регулирования, укрепления государственной власти на местах. При этом прокуратура олицетворяет в своей надзорной функции, если такое сравнение корректно (однако при этом наиболее наглядно), ранее существовавшие партийные органы советской власти, которые могут и «пожурить» нерадивое чиновничество, а могут и покарать, в зависимости от тяжести совершенного деяния, таким образом, органы прокуратуры включаются в разрешение (урегулирование) разнообразных конфликтов между органами управления и населением, а также в конфликты отдельных граждан и хозяйствующих субъектов. В настоящее время приоритетными для органов прокуратуры являются следующие направления надзорной деятельности: надзор за соблюдением конституционных прав граждан, в том числе жилищных, трудовых, надзор за соблюдением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, при реализации полномочий в данных в сферах надзора прокурорами урегулируются конфликты, затрагивающие непосредственно жизнедеятельность  конкретных граждан, осуществляя надзор в области природоохранного законодательства прокуроры ориентируются на соблюдение интересов общества на благоприятную экологическую обстановку, надзирая за соблюдением налогового, бюджетного законодательства, законодательства о землепользовании, а также законодательства о противодействии экстремизму и терроризму прокурор принимает меры  к обеспечению государственной безопасности. Конфликты в указанных сферах должны быть оперативно урегулированы, а развитие конфликтогенных процессов пресечено, так как многочисленность правонарушений в данных сферах дестабилизирует обстановку в общественной жизни, ставит под угрозу существование действующей политической власти, ведет к разрушению государственного строя. Эффективный прокурорский надзор в данных сферах необходим.     

Учитывая, что уровень доверия населения к органам власти невысок, прокуратура становится единственным органом власти, где гражданам окажут необходимую юридическую помощь, гарантированную ст. 48 Конституции РФ: дадут разъяснение закона, помогут восстановить нарушенные права, наказать нарушителя. Имея в своем арсенале полномочия по принуждению нарушителей к восстановлению законности и привлечению последних к установленной ответственности, при установлении законности действий одной из сторон конфликта органы прокуратуры имеющими средствами – мерами прокурорского реагирования урегулируют конфликт и принимают меры к недопущению его в дальнейшем.  В то же время в силу приданного им статуса органы прокуратуры обязаны отстаивать и интересы государства, вступая в конфликты от его имени, защищать интересы общества, поддерживая так называемый, «негласный интерес», наказывая хозяйствующих субъектов за незаконные действия в экономической сфере, влекущие причинение вреда окружающей среде и другим объектам правоохраны. Пресекают органы надзорной власти и течение коррупционных процессов в органах власти, разрешая тем самым конфликт личных интересов должностных лиц и интересов государственной и муниципальной службы. В настоящее время имеется тенденция в деятельности прокуратуры, говорящая о проникновении прокурорского надзора во все большие и большие сферы общественной жизни с целью укрепления значимости и нужности прокурорского надзора, однако данная тенденция опасна бездеятельностью отраслевых контрольных органов, при этом прокурор будь он самым профессиональным юристом не сможет заменить «узконаправленных» специалистов. Решение данной проблемы видится через усиление координирующей роли прокурора по организации взаимодействия контролирующих органов, повышение персональной ответственности их руководителей за результаты работы.

Органы прокуратуры в силу предоставленных им полномочий обязаны не только урегулировать конфликты, но и принимать действия по упреждению и разрешению конфликтогенных процессов  - процессов, порождающих конфликт. В данной связи имеет особое значение деятельность прокуратуры по надзору за законностью правовых актов, в том числе органов государственной власти, местного самоуправления, деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступности. Оценивая широко надзорную деятельность прокуратуры по соблюдению федерального законодательства, мы можем утверждать, что вся общенадзорная деятельность прокуратуры помимо урегулирования конфликтов имеет и упредительное значение для пресечения конфликтогенных процессов.

В ходе изучения данной проблематики нами установлено, что органы прокуратуры РФ в современном их правовом статусе наиболее соответствуют реалиям функционирования и развития российской правовой системы, интересам наших граждан и общества, государства по установлению и укреплению законности и правопорядка. Средства урегулирования конфликтов, имеющиеся в распоряжении прокурора на настоящий момент сбалансированы, корректировка действенности которых, по-нашему мнению, должна происходить в сторону увеличения их эффективности. Оценивая роль прокуратуры в урегулировании конфликтов в современной России, мы пришли к выводу, что органы прокуратуры в соответствии с их полномочиями являются центральным органом правоохраны и правозащиты (в случае нарушения права) в РФ, учитывая простоту обращения в прокуратуру и отсутствие судебно-процессуального формализма в процедуре урегулирования конфликта, а также ведущую роль прокуратуры при урегулировании конфликта, когда стороны не обязаны, как в судебном разбирательстве, доказывать свою правоту, органы прокуратуры приобретают в своем лице роль основного, и что немало важно, действенного органа власти при урегулировании всего спектра государственно-правовых конфликтных проявлений.

Однако в силу различных причин в настоящее время идет процесс реформирования прокуратуры в связи с созданием Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ. Как нам представляется, принятые изменения в законодательстве поднимают актуальный вопрос о конституционности данных изменений, так как нарушается единая структура прокуратуры, предусмотренная ст. 129 Конституции РФ, однако проблема состоит не только и не столько в этом. Действия (в уголовно-процессуальном аспекте) следователей прокуратуры в сравнении с деятельностью следователей МВД РФ более отвечают интересам законности и правопорядка, в первую очередь это сказывается на законности и обоснованности принимаемых ими решений – это реалии практики.  При этом надзорный потенциал прокуратуры в силу соответствующих изменений в уголовно-процессуальное законодательство как в отношении следователей прокуратуры, так и следователей МВД РФ по непонятной мотивации законодателя снижается, что может повлечь многочисленные нарушения прав участников уголовного судопроизводства, на которые прокурор своевременно отреагировать не сможет, имея в своем распоряжении только полномочия по внесению представлений об устранении  нарушений закона.  Прокурор лишается права возбуждать уголовные дела – самого мощного и  действенного средства  по пресечению конфликтогенных процессов, урегулированию конфликта. Реформирование прокуратуры в аспекте ослабления её потенциала по разрешению конфликтов, учитывая современный статус прокуратуры и само функционирование российской правовой системы опасно, так как ведет к разрушению системы противодействия и урегулирования государственно-правовых конфликтов, в которой прокуратура занимает центральное место.  

Поднятые автором вопросы определяют новый подход к изучению деятельности прокуратуры с позиций конфликтологической науки (являющейся междисциплинарной для политической и юридической наук), позволили выявить конфликтологическую составляющую в деятельности прокуратуры. Дальнейшее изучения деятельности прокуратуры учеными-конфликтологами позволит не только углубить знания о средствах и методах урегулирования юридических конфликтов, но и наметить пути реформирования Российской прокуратуры в интересах российского общества и государства.  

Литература.

1.                  П. Кулагин. Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. 2001. № 1.

Поступила в редакцию 23 сентября 2007 г.