Современные теории международных отношений о проблемах Калининградской области.

 

Москаленко Константин Анатольевич,

Санкт-Петербургский Государственный Университет

Факультет Международных отношений.

 

Ситуацию вокруг Калининградской области можно рассматривать в качестве эмпирического материала для дальнейших концептуальных разработок со­временных теорий международных отношений. Кроме того, становится возможным определение значения калининградской про­блематики в общем контексте современных международных отношений.

Важным представляется и поиск наиболее адекватной теоретической модели, описывающей ситуацию вокруг Калининградской области как в 1990-е годы, так на современном этапе и имеющей прогностический потенциал. Сами теории международных отношений являются определенной системой координат и для действующих политиков.

В свою очередь, систематизация знания о Калининграде требует использования теоретических наработок. Даже наиболее развитые парадигмы теории международных отношений фокусируются не рассмотрении наиболее значимых с их точки зрения проблем. При этом, в качестве ключевых можно рассматривать проблемы суверенитета и территориальной целостнос­ти, федерализма и регионализма, границ, идентичности.

В начале 1990-х годов обсуждение темы Калининграда в основном сводилось к обсуждению сценариев его возможного будущего и суверенитета, а также связанных с этим военных аспектов, что является основной «повесткой дня» политического реализма[1], то к концу 1990-х гг. акценты начали смешаться в сторону либеральных подходов с их тезисом о возможности преобладания сотрудничества над соперничеством в отдельных регио­нальных и функциональных областях[2].

«Калининградский вопрос» и «Калининградская проблема» - термины начала 1990-х по мере постепенного накопления эмпирического материала и постепенного формирования нового постбиполярного характера междуна­родных отношений в Европе и в мире эволюционировали в «Калининградский вызов» и «Калининградскую головоломку». Социологические теории в международных отно­шениях позволяют более предметно взглянуть на проблему идентичности, которая во все большей степени привлекает внимание исследователей.

 

Центр лечения алкоголизма москва

лечение алкоголизма, наркомании и игромании! Звоните

наркологическая-помощь.site

Политический реализм: «Калининградский вопрос», «Калининградская проблема».

 

В первой половине 1990-х годов восприятие «калининградской проблемы» как в России, так и за рубежом происходило в основном в рамках традиционных теорий международных отношений, главным образом политического реализма и тесно связанного с ним направления теории международных отношений - геополитики.

Политический реализм и неореализм исходят из предположения о ведущей роли государственных акторов в международных отношениях и присущем им конкурентном поведении на международной арене[3]. Причем основным фактором, влияющим на поведение государств, является международная система с достаточно статичными характеристиками. Главным актором на международной арене, с точки зрения реализма, является государство, а основным средством обеспечения безо­пасности рассматривается военно-силовое регулирование. В качестве ответов на возникающие угрозы реализм рассматривал преимущественно военно-силовой ответ. Основными чертами реалистического подхода к по­ниманию калининградской проблематики являются: большое значение суверенитета и территориальной принадлежности, упор на исследовании факторов международной среды в ущерб внутриполитическим.

Для мышления в рамках реализма характерна оторванность от исследования внутриполитических условий формирования политики и учета региональных особенно­стей, а предлагаемые сценарии будущего Калининграда рассматривали Калининград ис­ключительно как объект отношений государств, в первую очередь имеющих исто­рические и международно-правовые «основания» претендовать на данную территорию. Такое понимание сути проблематики можно назвать «калининградский вопрос». Американский исследователь Р. Крицкус связывает «калининградский вопрос» с неопределенностью правового статуса и наличием существенного военного присутствия»[4].

По мере ослабевания дискуссии относительно международно-правового статуса Калининградской области, уменьшения опасений относительно намерений России использовать военную силу в регионе (к примеру, против стран Балтии), восприятие калининградской пробле­матики смещается в сторону возможной роли Калининградской области в региональ­ном контексте. «Калининградскую проблему» (как она представлялась представите­лями реализма в начале 1990-х гг.) можно сформулировать как проблему выбора буду­щего пути развития региона, причем с ограниченным числом вариантов.

С точки зрения реализма, исследование собственно перспектив экономического развития региона носило второстепенный характер и было подчинено военно-стратегической логике[5].  В рамках этой парадигмы не подвергался сомнению тезис о необходимости развития свободной (особой) экономической зоны в Калининградской области[6]. Идея СЭЗ находила всемерную политическую поддержку за рубежом без должной оценки ее экономического наполнения. Аналогичная ситуация имела место и в России.

Ценность территории Калининградской области определялась главным образом в терминах геополитики, как фактор обеспечения военно-стратегических интересов России. Расширение НАТО стимулировало интерес к исследованию его последствий для Калининграда, с одной стороны, а также дискуссию о роли Калининграда в контексте возможных ответных шагов России, с другой.

Как отмечал в 2001 г. А. Сергунин, в российской политике начала 2000-х гг. продолжало доминировать реалистическое военно-стратегическое понимание пробле­мы Калининграда. По мнению сторонников данной парадигмы, «Калининград (и регион Балтийского моря) является проявлением присущего геополитического соперничества между Россией и Западом»[7]. В России сохраняются опасения «регерманизации» Кали­нинградской области, а расширение присутствия Германии в регионе сдерживается ад­министративными методами (к примеру, вплоть до 2003 г. оставалось в силе решение Совета Безопасности России от 1994 г., не разрешающее открытие Генконсульства ФРГ в Калининграде).

Однако, в настоящее время к политическому реализму может быть предъявлена и критика. По мере развития на протяжении последних лет атмосферы сотрудничества в Европе, европейской интеграции, следует критично подойти к тезису о перманентной конкуренции в поведении государств, в частности в рамках разрешения калининградской проблематики.

В ряде случаев при анализе отношений мы видим примеры не конкуренции, а, скорее, межгосударственной кооперации, которая не всегда четко описывается терминами политического реализма.

Исходя из этого тезиса, логично обратиться к либеральному направлению теории международных отношений.

 

Либеральный институционализм и глобализм: «Калининградский вызов».

 

Либеральные институционалисты, исходя, как и реалисты, из рациональных основ поведения акторов, подвергают сомнению модель игры с нулевой суммой, характерную для реализма. Иными словами, государства (как основные акторы международных отношений), рассчитывают баланс издержек и преимуществ от той или иной политики не в относительных, а в абсолютных терминах. Таким образом, по крайней мере, в отдель­ных региональных и функциональных областях международной политики, сотрудничество государств является преобладающим модусом их поведения.

Либеральные подходы присутствуют как в европейской, так и российской политике и науке. Военные вопросы, по мнению либералов, перестают занимать ведущее место в иерар­хии вопросов безопасности, уже не определяя очередность решения других - экономи­ческих, политических или экологических задач.

Отвечая на российские озабоченности относительно территориальной целостности, представитель либерального направления X. Тиммерман указывает, что «кооперация, регионализация и включение в международное пространство могут предотвратить возможные сепаратистские тенденции с самою начала - регионализация служит эффек­тивным средством предотвращения конфликтов»[8].

Подход с точки зрения либерального институционализма характерен для некоторых официальных представителей ЕС. В частности, по мнению Г. Ферхойгена, занимавшего с 1999 по 2004 годы пост комиссара КЕС по вопросам расширения, «политическая стабильность и экономическое процветание вдоль границ могут и должны приносить пользу России... Географическая близость к КС открывает возможность для усиления приграничного сотрудничества, более легкого доступа на внутренний рынок ЕС, улучшенных условий привлечения инвестиций»[9].

Осторожно и медленно, либеральные подходы пробивают себе дорогу и в России. Наиболее очевидными сторонниками парадигмы сотрудничества являются представители Калининградской области, заинтересованные в сохранении максимальной откры­тости региона и возможном использовании преимуществ европейской интеграции. К примеру, представителями Калининградской областной думы выдвигалась «Балтий­ского Шенгена», который подразумевал безвизовый режим в регионе Балтийского моря[10]. Федеральные власти демонстрируют более осторожную позицию в отношении развития различных международных проектов, опасаясь возможных негативных пос­ледствий.

Сторонники глобалистского подхода в теории международных отношений еще в более категоричной форме обосновывают необходимость расширения участия Калининградской области в международном сотрудничестве[11]. С этой точки зрения, глобализация является объективным общемировым процессом, и Россия не может его игнори­ровать при формировании своей политики. Процесс глобализации ставит под сомнение суверенитет государств. Ресурсы транснациональных корпораций уже сейчас сравнимы с возможностями некоторых государств, а центры принятия экономических решений перемещаются из столиц суверенных государств в «мировые города», крупные международные финансовые центры.

Глобализация как объективный процесс имеет и негативные последствия. Границы становятся более прозрачными для международной преступности, контрабанды наркотиков, нелегальной миграции, распространения инфекционных заболеваний. Таким об­разом, трансграничные угрозы «мягкой безопасности», исходящие из Калининграда, перестают быть проблемой одной России и требуют совместного ответа. Причем, оче­видно, что необходим поиск адекватного ответа не только на саму угрозу, но и на ее причины.

Процесс глобализации, в целом, отвечает интересам развитых стран, и, в определенной степени, стал элементом политики этих стран. Тем не менее, европейская поли­тика, направленная на укрепление внешней границы ЕС при постепенном снятии внут­ренних барьеров, исходит из стремления отгородиться от негативных последствий гло­бализации и противоречит объективной логике процесса европейской интеграции.

Суммируя, можно отметить, что в политике России и ЕС присутствуют элементы как сотрудничества, так и конкуренции. В целом, применимость подходов с точки зрения традиционных - реалистических и либеральных парадигм - оправданна для анали­за внешней политики акторов.

 

Социологические подходы: идентичность и опыт взаимодействия.

 

Социологическое направление современной тео­рии международных отношений, разрабатываемое, в частности постмодернистами и социальными конструк­тивистами, приобретает все большую значимость. Они пытаются переосмыслить понятие суверенитета в современном мире, обращают внимание на возрастающее значение проблем «мягкой» безопасности и идентичности, решение которых приобретает приоритетное значение как для России, так и ее европейских партнеров. Социологическая революция в теории международных отношений стала реакцией на неспособность традиционных парадигм объяснить произошедшие на рубеже 80-х и 90-х годов тектонические сдвиги на мировой арене. Необходимость поиска удовлетворительного объяснения таким процессам как распад советского пространства или реги­онализация стали стимулом к появлению критических подходов, которые не модерни­зируют существующие, а кардинальным образом пересматривают сами основы теории международных отношений. Социологический подход исходит из предположения о том, что социальные отношения не являются продолжением природных процессов, изучаемых естественными науками. Это означает, что поведение акторов, в том числе государств, не является изначально предопределенным, конфронтациоиным или коопе­ративным, не детерминировано распределением материальных возможностей, а осно­вано на опыте социального взаимодействия и их идентичности[12].

Так, недостаток опыта повседневного взаимодействия между Россией и ЕС привел к сложностям в переговорном процессе по калининградской проблематике, попыткам России перевести проблему с уровня Россия - ЕС на уровень двусторонних отношений со странами- членами. Напротив, позитивный  наработанный опыт по разрешению транзитно-визового аспекта калининградской проблематики может быть использован при выработке новых форм сотрудничества за пределами калининградской повестки дня, в частности, при формировании общих российско-европейских пространств.

Проблемы идентичности имеют растущее значение в политике заинтересованных акторов. К. Браунинг, исследуя данную проблему на примере регионостроительного проекта в регионе Балтийского моря, приходит к выводу, что «хотя цель конструирования особых отношений с Россией для преодоления традицион­ного разделения по линии «свой-чужой» явно приветствуется. Россия на деле продол­жает занимать негативные позиции в регионостроительном дискурсе, в то время как Европа рассматривает регион ско­рее как зону своего влияния посредством распространения на него своих экономиче­ских, политических и культурных норм. Россия выступает в качестве объекта интегра­ционной политики ЕС»[13]. Как отмечает К. Браунинг, для того, чтобы «заслужить право стать субъектом, требуется конформизм и принятие принципов диктуемых Западом»[14].

Идентичность можно рассматривать и с точки зрения безопасности, в данном случае - общественной безопасности. В этом контексте, государство является инструмен­том защиты идентичности. До недавнего времени, жесткая ограничивающая роль гра­ниц способствовала консервации коллективной идентичности. Это особенно приме­нимо к Калининградской области, которая в послевоенный период была территорией, закрытой для посещения иностранными гражданами. Как отмечает В. Морозов, «....в новое время политическая жизнь была замкнута границами государства, что предпола­гало наличие лишь одного варианта первичной политической самоидентификации для каждого субъекта - национальной идентичности.  Логика новой Европы предполагает наличие у каждого субъекта нескольких вариантов политической самоидентификации, не отрицающих друг друга, при этом они не отрицают и идею суверенитета, в то же самое время, отказывая ей в доминировании»[15].

Несомненно, существует опасность того, что процесс формирования региональной идентичности   может  стать  инструментом   в   политике  заинтересованных  акторов. Иными словами, «идентичность может... выступать в роли оружия в политике безопасности других»[16]. В числе таковых в России (как в федеральном центре, так и в Кали­нинградской области) воспринимаются предложения по изменению географических на­званий, в том числе возвращения немецкого наименования Кенигсберг областному центру, активности по воссозданию прусского языка, окончательно исчезнувшего почти 500 лет назад, или идеи предоставления жителям региона привилегированных по сравнению с остальными гражданами РФ условий посещения иностранных государств[17].

Таким образом, в риторике России проблема суверенитета не утратила своей актуальности. Можно говорить об отсталости политической терминологии и доминировании в политическом мышлении российской элиты жесткой реалистической парадигмы. Как представляется, в действительности Россия воспринимает в качестве угрозы не потерю номинального суверенитета, а проблему идентичности жителей Калининградской области. В то время как открытость региона для внешних процессов существенно возросла, связи Калининградской области с основной территорией страны могут ослабеть в результате расширения ЕС. Соответственно, Россия может утратить рычаги влияния на формирование региональной идентичности. Это, в свою очередь, ставит под угрозу сохранение территориальной целостности страны в долгосрочной перспективе.

Россия уже начинает осознавать изменившийся характер угрозы своей территориальной целостности и реализовывать мероприятия по укреплению своего влияния на культурную и экономическую идентичность в Калининградской области. Реализация этой политики требует освоения новых  инструментов формирования и поддержания идентичности (в облас­ти создания единого информационного, экономического, политического пространства, поддержки мобильности населения между Калининградской областью и основной тер­риторией страны), что обусловлено как процессами внутренней трансформации и переходом от плановой к рыночной экономике, так и повышением открытости страны внешнему миру, когда границы уже не выполняют роль изолирующего буфера для сохранения идентичности.

Можно привести ряд примеров нарождающейся российской политики в области создания идентичности. Гак, на уровне Северо-Западного федерального округа реализуется программа «Диалог», призванная поощрять контакты граждан, в первую очередь молодежи, из различных регионов округа, в том числе, Калининградской области. Аналогичную по содержанию программу «Дети России путешествуют в Россию» инициировала администрация Калининградской области. Цели поощрения мобильности способствует и ряд проектов в транспортной сфере, в частности, реализация проекта «авиатакси» между Москвой и Калининградом.

По-новому социологическая школа смотрит и на проблемы территориальности и суверенитета. В реалистической повестке дня доминируют статичные подходы к территориальности и суверенитету. Само понятие суверенитета является территориальным, а

государство стремится к его полной реализации во всех сферах, в частности через установление жесткого пограничного режима.

Модель развития Калининграда как «двойной периферии», предложенная П. Иоенниеми и Я. Правитцем, рассматривает доминирование традиционных и статич­ных, связанных с территориальностью и суверенитетом, подходов к безопасности в ка­честве основной причины противоречий, связанных с Калининградом, в то время как логика развития интеграционных процессов в Европе требует динамичного, ориенти­рованного на процесс действия: «Апеллируя к жестким и разделяющим статичным гра­ницам, территориальная логика выгодна центру и дискриминирует пограничные регионы»[18].

В случае с Калининградом, существует опасность возникновения ситуации «двойной периферии» - и для России, и для Европы. С одной стороны, Россия уже значительно меньше опасается потери формального суверенитета над Калининградской областью и территориального изменения границ. Однако, она еще не готова перейти к реализации динамичного подхода к суверенитету, а процессы изменения роли границ, расширения международных контактов региона и его жителей, повы­шения значения экономических связей региона с другими странами зачастую воспри­нимается в России как подрыв суверенитета.

С другой стороны, хотя процесс европейской интеграции предлагает перспективу сосуществования и взаимопереплетения различных форм управления, предлагая даже периферийным с географической точки зрения регионам преимущества центрального положения благодаря повышению пропускной способности границ и более тесному взаимодействию акторов, Калининград может быть исключен из процесса  интеграции по причине боль­шой асимметрии.... или проблематичному смешению «высокой политики», исходящей из Москвы, и «низкой политики» региона»[19]. Очевидно, значительное отставание в уровне экономическою развития Калининградской области по сравнению с соседними странами и целый букет социальных проблем, недостаточное развитие институтов гражданского общества и демократических процедур управления являются некоторыми из причин, по которым в процессе стратегического продвижения на Восток ЕС оставляет регион вне зоны распространения интеграции.

Таким образом, Калининградская область становится зоной переплетения российского и европейского политического, экономического и других пространств. В случае дестабилизации в России или ЕС либо в российско-европейских отношениях регион наиболее уязвим. С точки зрения функционального понимания суверенитета, Россия, с одной стороны, должна сохранить свой суверенитет, а с другой стороны, пойти на сотрудничество в отдельных сферах (пограничной, таможенной, налоговой) с ЕС. Это бы способствовало стабилизации раз­вития региона и накоплению опыта практического сотрудничества России и ЕС. Хотя такие проекты и обсуждались, очевидно, что к их реализации ни Россия, ни ЕС пока не готовы.

 

Модель   поведения   акторов   в   кризисной   ситуации:   «Калининградский кризис».

 

В качестве адекватной модели для анализа калининградской проблематики может быть использовано направление теории принятия решений, изучающее поведение акторов в кризисной ситуации. Данная субтеория основывается на институциональнокогнитивных выводах социологической школы и применима как для исследования по­литики акторов, так и перспектив их взаимодействия для решения общей проблемы[20].  Рассмотрение калининградской проблематики как примера кризисной ситуации оправданно, так как с определенными допущениями в 2001-2003 гг. она соответствова­ла трем основным, критериям кризиса: восприятием серьезной угрозы жизненно важным ценностям; ощущением неопределенности механизмов раз­решения; нехваткой времени для удовлетворительного разрешения кризисной ситуа­ции[21].

Можно выделить два основных аспекта кризисного регулирования. Во-первых, это поведение акторов, направленное на оптимизацию системы управления объектом кризиса. Во-вторых, это взаимодействие заинтересованных сторон, направленное на раз­решение кризиса, что обусловлено изменившимся характером кризиса в современном мире: он (кризис) приобрел трансграничный характер, стал более комплексным (то есть развивается не линейно, а в нескольких плоскостях одновременно) и требует межгосу­дарственного сотрудничества для своего разрешения[22].

Россия воспринимает калининград­ский вызов как угрозу своему суверенитету и как потенциальный катализатор распада страны, что образно прокомментировал известный политтехнолог Г. Павловский: «Нет проблемы Калининграда, есть проблема суверенитета России»[23]. Отсутствие наработанных механизмов взаимодействия между РФ и ЕС, а также рутинного опыта регулярного снятия кризисных ситуаций (что существует в рамках трансатлантических отношений между ЕС и США), вызывает естественное ощущение неопределенности перспектив будущего Калининграда[24].

Кризисное поведение актора как правило ведет к централизации управления, так как требования неотложного принятия решений и немедленного реагирования находятся в противоречии с формальными, затратными по времени политическими процедурами. Такая централизация может происходить по трем векторам: концентрация власти в руках ограниченного числа чиновников, концентрация принятия решений на уровне центрального правительства в противовес государственным, региональным или местным ведомствам. И, наконец, при определенных критических обстоятельствах, возможен вариант формирования той или иной формы кризисного руководства.

В то же самое время, в кризисной ситуации возможны и отличные от централизационной модели образцы поведения. Среди них - «непринятие решений». Данный модус поведения может выражаться как в буквальном самоустранении ответственных акторов от принятия решений, так и в невыполнении принятых решений или их недейственно­сти.

В рамках этой модели российская калининградская политика в 1990-е годы в наибольшей степени описывается скорее как «непринятие решений» (половинчатые и не­последовательные действия федерального центра по предоставлению-отмене разного рода преференций, невыполнение Федеральной целевой программы развития ОЭЗ на 1998-2005 гг., неэффективность самого механизма ОЭЗ для реализации заявленных це­лей). Период же президентства Путина характеризуется трендом в направлении централизации (а в последнее время при сохранении стратегической централизации проявляется тенденция операциональной децентрализации).

Разрешение «калининградского кризиса», в узком смысле - решение вопросов жизнеобеспечения области (виз, транзита, энергообеспечения) наиболее оптимальным способом может быть осуществлено через достижение договоренностей между Россией, ЕС, Польшей, Литвой. Модель разрешения кризисов позволяет определить необходимые условия, главные из них - наличие политической воли и достаточные возможности для урегулирования кризисной ситуации. Политическая воля, в значительной мере, выступает функцией приоритетности, в данном случае - ка­лининградской проблематики в шкале внешнеполитических приоритетов игроков, воз­можности которых, в свою очередь, определяются способностью принимать необходи­мые решения и наличием механизма их реализации на практике.

Теория разрешения кризисов имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Исследователи теории разрешения кризисов приходят к выводу о том, что деэскалация кризиса помимо своей собственной ценности имеет и добавленную «стоимость». Не менее важно и то, что калининградская проблема способствовала накоп­лению опыта практического взаимодействия между Россией и ЕС и создание новых форматов, подтолкнув к началу решения в других областях российско-европейского взаимодействия. Примером этого является российская инициатива по переходу к безви­зовому режиму поездок граждан РФ и ЕС и создание соответствующей рабочей группы.

Обзор ключевых теорий МО показал, что на настоящем этапе наиболее полезным при анализе феномена Калининградской области как сферы взаимодействия РФ и ее важнейшего партнера на международной арене (ЕС) является подход, основанный на теории разрешения кризисов. Тому есть несколько причин.

Во-первых, данная теория выступает от­правной точкой для классификации этапов российской калининградской политики по критерию возможных стратегий кризисного управления.

Во-вторых, теория ставит задачу определения степени приоритетности калининградской проблематики в общей повестке дня основных заинтересованных акторов.

В-третьих, достаточно полезной является прогностическая функция данной теории.

Вместе с тем, необходимо признать важность использования и других теоретических подходов для исследования ситуации, так как каждый из них имеет свои сильные стороны и может быть с успехом применен для анализа событий.

 

Поступила в редакцию 7 октября 2007 г.