Оценка воздействия на окружающую среду, как одно из необходимых условий принятия решения о начале хозяйственной деятельности.

Вайнер Григорий Дмитриевич,

аспирант Московского Государственного Технологического Университета "Станкин",

заместитель директора Воронежской экоаудиторской палаты.

Антропогенная нагрузка на природу постоянно возрастает, увеличивается значимость негативных изменений в окружающей среде, усиливается необходимость их устранения. Однако, природоохранные меры не дают желаемого результата. Острота экологической напряженности нарастает. Становится очевидным, что человечество все больше нуждается не столько в эффективных способах ликвидации экологических последствий хозяйственной и иной деятельности, сколько в надежных механизмах их предупреждения.

Начало разработки превентивного подхода к обоснованию хозяйственных решений связано с принятием в США в 1970 г. Закона о национальной политике в области охраны окружающей среды. В данном законе отражено требование о подготовке оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедуры, предшествующей реализации проектов и планов и позволяющей определить их экологическую допустимость. Типичный проект ОВОС включает: общий обзор; условия проекта: обоснование, альтернативные варианты; взаимосвязь с другими предложениями и проектами; описание предлагаемой деятельности; описание состояния окружающей среды в данный момент; воздействия на окружающую среду и смягчающие меры; остаточное воздействие и контроль.

В 70-е гг. ХХ века процедура ОВОС стала использоваться в системе принятия решений многих развитых стран мира: Канаде, Великобритании, Шотландии, Нидерландах, Японии и др. В Канаде под влиянием общественности, обеспокоенной ухудшением экологической ситуации, федеральное правительство в 1974 г. издало Инструктивную директиву по ОВОС — сложному процессу, учитывающему не только природные, но и социально-экономические последствия реализации различных проектов. Данная директива, с учетом накопленного опыта по ее применению, дважды претерпела изменения: в 1977 и в 1984 гг. Директива не требовала введения единой для страны процедуры ОВОС: каждая провинция разрабатывала собственные методологические основы ее проведения. В результате ОВОС оказалась довольно гибкой, учитывающей региональные особенности. При этом выявились некоторые общие положения и тенденции ОВОС: данная оценка служит основой принятия различных решений о развитии территории; основное внимание уделяется оценке отдельных проектов, но целесообразнее проводить ОВОС на основе программ регионального развития, а уже далее давать оценку отдельных проектов; все большее внимание уделяется анализу альтернативных вариантов предлагаемых к реализации проектов или программ; расширяется конструктивное участие общественности в процессе принятия решения; в ряде случаев, не вызывающих затруднений в принятии решений, осуществляется только внутренняя ОВОС (властями провинции); расширяется сотрудничество экспертных групп различных уровней при рассмотрении проектов национального и международного значения. [1-3]

В 1995 г. вступил в силу закон Канады «Об оценке воздействия на окружающую среду». В настоящее время более 10% промышленных предприятий осуществили ОВОС, доведя до сведения общественности ее результаты. В Великобритании, как и в США, большая роль отводится законодательным аспектам ОВОС, которая начала осуществляться в соответствии с Законом о городском и сельском планировании с 1971 г.  Основная цель ОВОС — содействовать разрешению противоречий между охраной окружающей среды и развитием промышленности, наносящей ей ущерб. В заявлении ОВОС описываются: предполагаемый вид деятельности, в том числе место реализации, проектно-конструкторские характеристики и масштабы; данные, необходимые для выявления и оценки основных воздействий на окружающую среду; возможные значительные воздействия (как прямые, так и косвенные) на людей, растения, животных, почву, воду, воздух, климат, ландшафт, взаимодействие между ними, материальные ценности, культурное наследие; в случае выявления значительных негативных последствий — меры предупреждения, сокращения или смягчения этих воздействий; резюме в понятной для неспециалистов форме. Заявление ОВОС может включать другую информацию, разъясняющую или дополняющую обязательную.

Первоначально правительство Великобритании предполагало, что выполнение процедуры ОВОС приведет к подготовке 1-2 десятков заключений, но оказалось, что их подготавливается более 300 в год. В Шотландии система ОВОС начала применяться с 1974 г. при планировании развития прибрежной зоны; последняя была разделена на районы предпочтительного хозяйственного развития и охраняемые территории. В 1979 г. для всей территории страны с учетом экологических требований были разработаны приоритетные направления развития промышленности (нефтехимии) и сохранения сельской местности. В Нидерландах поэтапная методика ОВОС внедряется с 1979 г. по инициативе Министерства здравоохранения и окружающей среды и Министерства культуры, рекреации и социального благосостояния. В 1981 г. в парламенте принят законопроект об ОВОС; в нем предусматривалось привлечение независимых групп специалистов (экспертов) и обязательный учет общественного мнения при практическом осуществлении ОВОС. [4]

Значительной вехой в мировом опыте внедрения процедуры ОВОС в систему принятия решений является японский опыт, во многом самобытный, не повторяющий направлений экологической деятельности в США и европейских государствах.

С 1965 г. в Японии проводятся исследования по экологической допустимости проектов. В 1972 г. (раньше, чем в других странах) были опубликованы рекомендации по экологическому анализу проектов в различных отраслях промышленности, сельского и коммунально-бытового хозяйства. Выполнение этих рекомендаций способствовало сохранению заданного качества среды в регионе. Региональный подход к решению экологических задач получил широкое развитие. Вся территория страны была разделена на четыре группы:

·                    районы исключительной природной ценности, в которых не допускается никаких экологических нарушений и ОВОС проектов проводится на национальном уровне с привлечением общественности;

·                    районы, в которых разрешаются незначительные нарушения природной среды, – ОВОС осуществляется местными властями префектуры;

·                    районы, где допускается осуществление проектов, не наносящих серьезного экологического ущерба;

·                    районы хозяйственной деятельности — в них допускается нанесение ущерба окружающей среде с последующим компенсационным восстановлением.

В 1986 г. вступило в силу решение Кабинета министров Японии, «О порядке проведения ОВОС». Оно распространяется на все проекты (строительство скоростных шоссе и других дорог, плотин и прочих водохозяйственных объектов, захоронение и переработка отходов и т. д.), реализация которых может привести к негативным экологическим последствиям.

Исследования по оценке воздействия хозяйственных проектов на окружающую среду проводятся в четыре этапа:

·                    оценка потенциальных последствий реализации предлагаемого проекта;

·                    формулирование задач по охране окружающей среды;

·                    публичные слушания;

·                    публикация результатов в печати и продолжаются иногда по несколько лет.

Ни один крупный проект социально-экономического развития не может получить права на жизнь до тех пор, пока муниципалитет не рассмотрит и не одобрит ОВОС, в том числе и отдаленного. [5]

В настоящее время методология оценки воздействия на окружающую среду применяется более чем в 120 государствах мира. Не только отдельные страны, но и международные организации уделяют ОВОС большое внимание как прогрессивному методу прогнозирования и предупреждения экологических последствий хозяйственной и иной деятельности. Среди таких организаций следует назвать Европейское экономическое сообщество (ЕЭС — ныне ЕС), Всемирный банк (ВБ), Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ), Программу развития ООН (ПРООН), Организацию Объединенных Наций по вопросам образования науки и культуры (ЮНЕСКО), Международный совет научных союзов (МНПО), Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и др. [6]

В 1969 г. членами МНПО был создан межнациональный и междисциплинарный совет ученых – «Научный комитет по проблемам окружающей среды», выступающий в роли совещательного органа при правительствах и межправительственных организациях по проблемам окружающей среды. Его создание преследовало двоякую цель: расширить знания о воздействии человечества на окружающую природную среду, и выявить каким образом изменения, вызванные этим воздействием, влияют на благосостояние людей. Понимая необходимость международного обзора и осмысления опыта проведения ОВОС в разных странах, анализа достижений и ошибок в этом процессе, члены Комитета организовали специальную рабочую группу из представителей многих отраслей науки и профессиональных направлений от всех континентов. Результатом работы ученых стало Руководство по оценке возможного воздействия на окружающую среду различных видов человеческой деятельности, представленной самыми разнообразными проектами экономического и социально-экономического развития. Оно состоит из двух частей — основного текста, в котором излагаются обоснования, принципы и методы оценки, а также последовательность операций при ее проведении, и приложений, содержащих описание процедур оценки, принятых в ряде зарубежных стран; кроме того, в них приводится несколько примеров процедуры оценки конкретных проектов. [7]

Координирующим центром мирового сообщества по оценке воздействия на окружающую среду является ЮНЕП, созданная в 1972 г. и ориентированная на разработку основ и методов комплексного научного планирования и управления ресурсами биосферы. Одно из приоритетных направлений деятельности — подготовка руководств и пособий. Руководство по оценке воздействия промышленности на окружающую среду и природные критерии при размещении предприятий предлагает методологические подходы к проведению данной оценки. Правила ЮНЕП не рекомендуют готовых законченных процедур или методик. Они скорее очерчивают рамки, в которых можно проводить ОВОС и способствовать разрешению наиболее часто встречающихся ситуаций. Цель разработки правил — обеспечение надежной, с экологической точки зрения, оценки проектов промышленного развития.

В странах ЕЭС оценка воздействия на окружающую среду стала применяться с середины 70-х гг., однако потребовалось 10 лет, чтобы оформить данное требование соответствующей нормой права на уровне Сообщества в целом. Директива (85/337/ЕЭС) «Об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду» была принята руководящими органами Сообщества в июне 1985 г. Она закрепила правоотношения в Сообществе, позволяющие перенести основной акцент с деятельности по ликвидации экологических последствий социально-экономического развития на предупреждение неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

ЕС в 1990 г. принял законодательство о создании Европейского агентства по окружающей среде, круг ведения которого — оценка воздействия на окружающую среду в Европе. Однако только в конце 1993 г. Агентство получило помещение в центре Копенгагена для размещения штаб-квартиры. Европейское агентство по окружающей среде создано как орган взаимодействия политиков и ученых, в задачи которого входит координация ресурсов, имеющихся в странах ЕС. Национальные природоохранные ведомства и министерства представляют данные по предписанной Агентством форме. На конкурсной основе Агентство поддерживает исследовательские и аналитические проекты сети «тематических центров», т. е. действующих институтов и консультантов частного сектора (предстоит сформировать сеть, охватывающую тысячи экспертов). Собранные данные распространяются Агентством в форме периодических докладов о состоянии окружающей среды. Европейское агентство по окружающей среде собирает информацию в Европе, в том числе по странам Центральной и Восточной Европы, Средиземноморья, Скандинавии и Северной Африки. В его распоряжение перешла программа КОРИНЕ (Координация информации об окружающей среде), созданная Комиссией Европейского сообщества (КЕС) в 1985 г. Целью Европейского агентства по окружающей среде и Европейской сети экологической информации и наблюдения за окружающей средой является получение объективной, надежной и сопоставимой информации для всех заинтересованных сторон для формирования и проведения европейской и национальной экологической политики, а также для общественности. Но пока общественность неактивно пользуется услугами Агентства. Его доклады читает узкий круг специалистов. Европейское агентство по окружающей среде выступает как посредник между поставщиками и потребителями информации и производит комплексную информацию и упорядоченное знание, которое помогает направлять и использовать природоохранную деятельность.

Цель директивы ЕЭС (85/337) состоит во внедрении единой процедуры ОВОС для любых проектов строительства, которые могут создать угрозу окружающей среде по причине масштабов проекта или места его выполнения. Все проекты разделены на два класса. К первому классу относятся проекты, подлежащие обязательной оценке воздействия (нефтеперерабатывающие предприятия, теплоэлектростанции, цеха первичной выплавки чугуна и стали, химические предприятия, центр хранения радиоактивных отходов и др. (полный перечень проектов представлен в приложении I данной Директивы). Страны, подписавшие Директиву, должны придерживаться общих требований, изложенных в ней. Вместе с тем каждое государство свободно в выборе форм и средств для выполнения директивных указаний. Кроме того, каждая страна-член может требовать расширения перечня проектов, подлежащих ОВОС, а также вносить изменения в процедуру проведения оценки. Директива об обязательном проведении ОВОС во всех странах-членах Сообщества предусматривала включение соответствующих разделов в Законы об охране природы отдельных стран к июлю 1988 г. Самостоятельные законодательные и/или административные акты с применением процедур ОВОС в системе принятия хозяйственных и иных решений были изданы в Греции (1985), Италии (1988), Дании (1989), Ирландии (1989), ФРГ (1990) и других. Наибольший резонанс Директива получила в ФРГ и Великобритании. Практическая реализация требований Директивы в странах-членах Сообщества способствовала накоплению опыта, быстрому развитию методов оценки и возникновению консультативных фирм, специализирующихся на проведении ОВОС. Несмотря на значительные расхождения между отдельными странами ЕЭС в административно-законодательных методах борьбы с загрязнением окружающей среды, Европейский парламент, посредством оценки воздействия на окружающую среду проектов, регулирует крупные инвестиции в охрану среды стран Общего рынка, осуществляет штрафные санкции, способствует созданию системы экспертных оценок.

В процессе применения выяснилась необходимость внесения определенных корректив в процедуру оценки. Исследование эффективности Директивы показало целесообразность внесения в нее соответствующих изменений, расширения Приложений с категориями подлежащих ОВОС проектов хозяйственной деятельности, увеличения спектра рассматриваемых альтернативных проектов. Европейский парламент стремится заполнить пробелы в Директиве 1985 г. об ОВОС, что требует пересмотра определения области применения Директивы и расширения прилагаемых перечней проектов, а также тех положений, которые были оставлены на усмотрение стран-участниц. Необходимость внесения поправок вызвана различными толкованиями отдельных положений Директивы и неспособностью ряда государств-членов ЕС выполнить Директиву в полном объеме. Так, британское правительство настаивает на том, чтобы Директива не применялась к ранее утвержденным проектам. А во Франции ОВОС подается только после завершения строительства объекта. Директива требует от страны-члена проведения консультаций в случаях, если выдвигаемый ею проект может повлиять на состояние окружающей среды соседнего государства, и предусматривает решение конфликтных вопросов с учетом взаимных интересов. Часто действующие хозяйственные объекты оказывают существенное трансграничное воздействие на окружающую среду сопредельных государств, нанося значительный экологический, и, как следствие — социально-экономический ущерб, приводя к возникновению межгосударственных конфликтов. [8,9]

Предупреждению трансграничных экологических конфликтов способствует трехстороннее соглашение, заключенное Мексикой, Канадой и США, по разработке программы подготовки профессионалов в области оценки воздействия на окружающую среду, нехватка которых ощущается и, прежде всего, в Мексике. Предполагается, что их подготовка поможет оценить ряд проектов с точки зрения минимизации неблагоприятных последствий для окружающей среды. Особенно острые конфликтные ситуации возникают вследствие строительства и эксплуатации водохозяйственных объектов. Это объясняется тем, что почти половина крупных рек мира относится к числу межгосударственных. Из 216 межгосударственных речных бассейнов 155 принадлежат двум странам, 36 — трем, 25 находятся под контролем от 4 до 12 стран. Из 25 крупных рек в Европе 13 являются межгосударственными. Наибольший ущерб несут водопользователи государств, расположенных в нижнем течении рек, в результате дефицита и загрязнения водных ресурсов. Для предотвращения и разрешения трансграничных экологических конфликтов совместными усилиями членов мирового сообщества выработаны международно-правовые принципы охраны окружающей среды. Они изложены в отдельных решениях Генеральной Ассамблеи ООН, решениях Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде (1972), Заключительном Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1975 г.), Всемирной хартии природы (1982), Международной конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, принятой в Эспо, Финляндия, 25 февраля 1991 г., Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий и Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, принятых в Хельсинки 17 марта 1992 г., решениях Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь 1992 г.) и др. В настоящее время в мире насчитывается более 200 двухсторонних и многосторонних договоров и соглашений в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. В кратком виде принципы международного права по окружающей среде сформулированы следующим образом:

·                    непричинение вреда окружающей среде;

·                    суверенитет государства на природные ресурсы своей страны;

·                    оценка трансграничных экологических последствий планируемой деятельности;

·                    контроль за экологической ситуацией на всех уровнях;

·                    предотвращение трансграничного ущерба окружающей среде;

·                    взаимопомощь государств в чрезвычайных обстоятельствах;

·                    разрешение эколого-правовых споров мирными средствами.

В Европейском экологическом праве предпочтение отдается предотвращению конфликтов и возможного ущерба окружающей среде, а не устранению отрицательных последствий хозяйственной деятельности. [10]

На предотвращение, сокращение или ограничение потенциального вредного трансграничного воздействия на окружающую среду планируемой деятельности направлена и Конвенция ЕЭК об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991 год, Эспо), которая является обязательным в правовом отношении документом. Ее подписали 29 стран и Европейское Сообщество. Советский Союз присоединился к Конвенции и тем самым взял на себя обязательства по выполнению ее требований. В марте 1995 г. в Женеве (Швейцария) состоялось четвертое совещание Сторон, подписавших Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Участники Совещания обсудили меры, предпринятые в их странах по обеспечению скорейшего вступления Конвенции в силу, а также трудности, препятствующие этому процессу. Особое внимание было обращено на необходимость выполнения обязательств странами с экономикой переходного периода, а к числу приоритетных задач отнесены: разработка и адаптация законодательной, нормативной базы и процедурной основы ОВОС; образование и совершенствование административных структур и повышение уровня квалификации управленческого персонала. В марте 1996 г. В Женеве прошла 5-я сессия участников Конвенции, цель которой — облегчить странам ратификацию этого документа и внедрение его в практику. В ходе сессии уточнялись содержание необходимых экологических прогнозов, требования к их языку и другие вопросы. Отмечалась пассивность стран с переходной экономикой и недостаток информации об отношении к Конвенции политических кругов этих стран. Казахстан предложил расположить в нем региональный Центр по Конвенции. До вступления в силу Конвенция осуществлялась подписавшими ее Сторонами на законодательном уровне посредством двухсторонних и многосторонних соглашений и в рамках конкретных проектов и видов деятельности. Конвенция вступила в силу в сентябре 1997 г. Она определяет процедурные права и обязанности Сторон в отношении трансграничных воздействий на окружающую среду тех или иных проектов и процедуры в трансграничном контексте рассмотрения воздействий на окружающую среду при принятии решений. Конвенция обязывает Стороны оценивать экологическое воздействие на ранних стадиях проектирования и планирования и предписывает принятие мер по предотвращению, контролю и снижению любых негативных воздействий на окружающую среду. Крупные проекты в пограничных зонах требуют совместных решений. Согласно Конвенции, документация об оценке воздействия на окружающую среду, как минимум, должна содержать описание: планируемой деятельности и ее цели; при необходимости, разумных альтернатив (например, географического или технологического характера), планируемой деятельности, в том числе варианта отказа от деятельности; тех элементов окружающей среды, которые, вероятно, будут существенно затронуты планируемой деятельностью или ее альтернативными вариантами; возможных видов воздействия на окружающую среду планируемой деятельности и ее альтернативных вариантов и оценка ее масштабов; природоохранительных мер, направленных на то, чтобы свести к минимуму вредное воздействие на окружающую среду; а также конкретное указание на методы прогнозирования и лежащие в их основе исходные положения, соответствующие используемые данные об окружающей среде; выявление пробелов в знаниях и неопределенностей, которые были обнаружены при подготовке требуемой информации; при необходимости, краткое содержание программы мониторинга и управления и всех планов послепроектного анализа; резюме нетехнического характера при необходимости, с использованием визуальных средств представления материалов (карт, графиков и т. д.).

С российской стороны Конвенция в 1991 г. была подписана Госкомприроды СССР и получила дальнейшее развитие в системе Минприроды, Госкомэкологии и МПР России. [11]

Наибольшее развитие системы ОВОС в нашей стране пришлось на конец прошлого столетия второй половине 90-х годов. В это время было выпущено основное количество нормативных документов по этому направлению. Однако экономическая ситуация в стране не позволила полноценно внедрить все необходимые положения оценки воздействия. Процедуру ОВОС посчитали слишком громоздкой для применения во всех случаях. Полноценное применение стали употреблять все реже и реже, а с вступления в силу изменений в 2007 г. в закон «Об экологической экспертизе» с удалением большинства объектов экспертизы процедура ОВОС практически прекратила свое существование. Тем не менее, в последние месяцы руководство страны начало уделять самое пристальное внимание экологическим аспекта, что дает определенную надежду на если не полное, то хотя бы частичное возвращение этой проверенной и во многом необходимой процедуры.

Литература.

1.         Wallanse   R.R.  Environmental  impact   research:  a  time  for  choices  // Alternatives. - 1989.

2.         Thilssen   H.W.   Environment  Impact  Assessment  Methodologies  in  Canada / Oxford e.a., 1981.

3.         Кулешова И. Оценка воздействия на окружающую среду в Великобритании: итоги первого десятилетия // Правовые вопросы охраны окружающей среды: Экспресс-информ. - 1994. - № 10.

4.     Материалы сайта Европейского агентства по охране окружающей среды (European Environment Agency) // http://www.eea.europa.eu/

5.       Shikama Katsuski. Environmental impact assessment system in Osaka City // Osaka and its Technol. - 1997. - № 29.

6.    Halle Mark. Environmental impact assessment. An international perspective // Air. Pollut. - 1980.

7.   Руководство по оценке воздействия промышленности на окружающую среду и  природоохранные критерии  при  размещении  предприятий:  Пер. с англ./Программа ООН по окружающей среде; Отд. промышленности и окружающей среды. - Новосибирск: Изд. ГПНТБ СО АН СССР, 1989.

8.         Грант М. Применение директивы ЕЭС по оценке воздействия на окружающую среду // М.,  1988.

9.         Выполнение природоохранной политики в Европейском Союзе // Правовые вопросы охраны окружающей среды. - 1998. - № 10.

10.       Д. Медоуз, Й. Рандерс «Пределы роста» 2007 г.

11.     Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2005 г.» 2006 г.

Поступила в редакцию 11.03.2008 г.