Бюджетирование, ориентированное на результат на муниципальном уровне

 

Петровская Вера Сергеевна,

ведущий инженер ООО «Информационные системы «Криста».

 

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (далее БОР) на муниципальном уровне имеет еще большую специфику, чем внедрение БОР на региональном уровне, в связи со следующими обстоятельствами.

В новых законодательных условиях органы местного самоуправления вынуждены брать ответственность за перспективы  развития муниципального образования и в связи с этим адекватно оценивать свои возможности и ресурсы. Именно это в первую очередь обуславливает необходимость внедрения на муниципальном уровне принципов БОР.

Местное самоуправление – наиболее близкий к населению уровень власти, располагающий, поэтому, широкими возможностями для привлечения населения к оценке эффективности своей деятельности.

На местном уровне предоставляется большинство муниципальных услуг, в которых нуждается население и местная администрация несет ответственность за их предоставление. ОМС определяют приоритеты расходования средств местного бюджета и способы достижения поставленных целей; решают, в каких сферах необходимы жизненные изменения и какие дополнительные услуги нужны для повышения качества жизни граждан. Следовательно, чтобы деятельность местной администрации была эффективной, она должна быть направлена на удовлетворение потребностей населения, а для этого муниципалитет должен быть в курсе этих потребностей.

В свете последних изменений бюджетного законодательства органам местного самоуправления предоставляется право выбора между утверждением бюджета на три года либо на очередной финансовый год с составлением среднесрочного финансового плана. Но, однако, эти изменения не предусматривают увеличения налоговых доходов местных бюджетов, а также выделения дополнительных средств из федерального, регионального и, в нашем случае районного бюджета, на реализацию реформы местного самоуправления. Об этом много говорят и пишут. Об этом говорим сегодня и мы. Каким образом ОМС могут это осуществить (осуществить среднесрочное финансовое планирование в рамках реализации полномочий по решению вопросов местного значения и предоставлении муниципальных услуг), если:

-                   отсутствуют четкие унифицированные методики расчета бюджетной обеспеченности МО;

-                   отсутствуют четкие методики расчета стоимости муниципальных услуг, организация предоставления которых возложена на ОМС прежде всего как собственные полномочия;

-                   отсутствует четкое понимание разницы между определениями полномочий, предметов ведения, муниципальных услуг, функций ОМС;

-                   содержание полномочий и предметов ведений не регламентировано. Особое значение это приобретает в рамках вопроса так называемых перекрестных полномочий;

-                   доходы МО не связаны с производственной деятельностью тех предприятий, которые находятся на территории муниципальных образований. Что исключает прямую заинтересованность ОМС в развитии экономики МО с целью увеличения собственной налоговой базы;

-                   полностью не решен вопрос учета муниципальной собственности. Помимо этого из-за недостатка средств в местных бюджетах задерживается оформление прав собственности на так называемые бесхозяйственные газовые, электрические, тепловые сети.

В статьях 14, 15, 16  131-ФЗ используются такие понятия как, «создание условий», «организация», «обеспечение». Эти термины в самом Законе, и в иных законодательных актах, не раскрываются, в связи с чем, возникает неясность финансирования из местного бюджета того или иного полномочия. В результате в ходе реализации допускается произвольная интерпретация подобных формулировок, что в свою очередь негативно сказывается на качестве формирования местных бюджетов.

Именно на местном уровне не обеспечены финансово первоочередные мероприятия, связанные с реформой местного самоуправления, административной реформой, реализацией национальных проектов.

Необходимо провести качественный и достаточный по объему информации мониторинг финансового состояния МО. При этом для обоснованного определения объема расходов местных бюджетов, требуется разработка методик и критериев определения реальных потребностей МО в финансовых ресурсах, на осуществление возложенных на них вопросов местного значения и предоставление муниципальных услуг

Большой проблемой является изношенность материальной базы, требуемой для исполнения законодательно закрепленных полномочий. В первую очередь это касается зданий и сооружений бюджетной сферы, а также административных зданий органов местного самоуправления. Требуют также решения и вопросы оснащения данных организаций современными средствами информатизации и связи.

Наболевшая тема налоговая и статистическая отчетность. Именно отсутствие необходимой налоговой статистической информации не позволяет на сегодняшний день органам местного самоуправления достоверно разрабатывать перспективные планы социально-экономического развития и осуществлять формирование доходной части бюджета с учетом оценки доходного потенциала. Данный вопрос относится к полномочию РФ и требует принятия законодательных и нормативных актов. Помимо этого требуются управленческие решения, предусматривающие разработку форм налоговой статистической отчетности в соответствии с требованиями реформы местного самоуправления

Такие полномочия как образование, здравоохранение, организация библиотечного обслуживания, даже на уровне крупных муниципальных образований выполняются в полном объеме часто только по статьям «заработная плата» и «оплата коммунальных услуг». Из опыта органов местного самоуправления даже переданные в муниципальную собственность объекты бюджетной сферы не регистрируются, поскольку это требует «неподъемных расходов». Помимо этого нормативная правовая база о порядке взаимодействия органов, администрирующих неналоговые платежи, с ОМС отсутствует.

Статьями 14, 15 и 16 131 –ФЗ определен перечень вопросов местного значения, который первоначально насчитывал для поселений - 22, муниципальных районов – 20, городских округов – 27. Сегодня их число для поселений – 34, муниципальных районов – 31, городских округов – 38. Расширение перечня вопросов местного значения привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако до настоящего времени, не существует выверенных реестров расходных обязательств.

Предусмотренная БК организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования и переход всех бюджетов РФ на среднесрочное финансовое планирование и к системе бюджетирования, ориентированного на результат, дает возможность муниципальным образованиям для планирования крупных проектов, выходящих за рамки финансового года.

Ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты и методик расчета данных нормативов лишают органы местного самоуправления возможности планировать свою бюджетную политику даже в краткосрочной перспективе. Тем более на трехлетний период, не говоря уже о реализации долгосрочных программ развития муниципальных образований. Соответственно резко сокращаются капитальные вложения в структуре расходов местных бюджетов.

Муниципальная услуга – это деятельность органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений и организаций, осуществляемая в рамках их компетенции и направленная на удовлетворение потребностей населения муниципального образования в реализации его законных прав и интересов.

Создание системы учета потребности в предоставлении муниципальных услуг направлено на:

-                   сокращение экономически необоснованных расходов бюджета муниципального образования за счет оптимизации перечня и объемов предоставляемых муниципальных услуг;

-                   ведение реестра муниципальных услуг – методологической и экономической основы для формирования реестра расходных обязательств муниципального образования;

-                   разработку и внедрение стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

-                   формирование конкурентной среды среди муниципальных и немуниципальных организаций – поставщиков муниципальных услуг;

Внедрение в практику муниципального управления системы учета потребности в предоставлении муниципальных услуг и других элементов БОР обеспечивает:

-                   повышение качества и удовлетворенности населения муниципального образования предоставляемыми муниципальными услугами;

-                   повышение эффективности и результативности использования средств бюджета муниципального образования за счет введения практики обязательной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг при формировании расходов бюджета на очередной финансовый год и среднесрочный период;

-                   достижение уровня, при котором не менее 50% бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) направлены на предоставление муниципальных услуг в соответствии со стандартами качества муниципальных услуг.

При формировании системы учета потребностей населения в предоставлении муниципальных услуг возникают сложности практического, юридического и технического характера. К основным проблемам практики создания систем учета потребности в предоставлении муниципальных услуг относятся:

-                   отсутствие единого комплексного методологического подхода к выделению муниципальных услуг, формализации их содержания. Практика выделения муниципальных услуг носит локальный характер и затрагивает в первую очередь отрасли социальной сферы: здравоохранение, культура, образование, социальная политика, физическая культура и спорт. Это обусловлено отсутствием взаимосвязи и согласованности ряда таких нормативных правовых актов федерального уровня как:

- Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ (в редакции от 08.11.07) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;

- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в редакции от 08.11.07) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации;

- «Общероссийский классификатор услуг населению» ОК 002-93 (ОКУН), утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от 28.06.93 № 163 в редакции от 18.12.06;

-                   ориентация на цели статистического учета при формировании реестров муниципальных услуг, а не на цели бюджетного планирования;

-                   определение потребности в предоставлении муниципальных услуг на основе данных отчетов о сети, штатах и контингентах. Отсутствие единого (по всем отраслям) методологического порядка проведения данной оценки и механизма ее учета при планировании бюджетных расходов на очередной финансовый год и среднесрочный период. Это приводит к недостаточной обоснованности объемов финансирования на исполнение расходных обязательств муниципальных образований.

Существующая практика планирования бюджета муниципальных образований на очередной финансовый год и среднесрочный период предусматривает формирование бюджетных расходов от достигнутого уровня. Также при обосновании целесообразности объемов бюджетных ассигнований в ряде случаев используются величины нормативов, утвержденных нормативными правовыми актами различного уровня. В то же время следует отметить, что нормы и нормативы в основных бюджетных отраслях (здравоохранение, образование, социальная поддержка населения и т. д.), утвержденные на федеральном уровне, зачастую не отражают реальной социально-экономической ситуации, сложившейся на территории муниципального образования. Большинство муниципальных учреждений используют Распоряжение Правительства РФ от 03.07.96  № 1063-р «Социальные нормативы и нормы» с изменениями, утвержденными Распоряжением Правительства РФ № 923-р от 13.07.07, а также аналогичные ведомственные нормативные акты.

Проведение аналитической работы по детальной оценке потребностей в предоставлении муниципальных услуг и инвентаризации фактически предоставляемых муниципальных услуг позволит сформировать  фактологическую и методологическую базу для формирования их реестра. Для этого необходимо провести анализ действующих нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней на предмет четкого выделения и формализации муниципальных услуг в рамках существующего механизма разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями государственного и муниципального управления. Выделенная муниципальная услуга становится основой бюджетного планирования.

Прикладное значение реестра муниципальных услуг заключается в том, что указанный документ четко фиксирует порядок выделения муниципальной услуги, формализует ее содержание. А также позволяет внедрить в практику управления бюджетным процессом муниципального образования новые принципы расчета затрат в разрезе муниципальных услуг и результатов их предоставления. Ведение реестра муниципальных услуг должно корреспондировать с ведением реестра расходных обязательств муниципального образования и лежать в основе его формирования. В свою очередь ведение реестра расходных обязательств обуславливает необходимость разработки и в обязательном порядке нормативного правового закрепления порядка проведения и ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг. Эти результаты  используются  при формировании расходной части бюджета муниципального образования.

Четкое правовое регулирование порядка оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг и закрепление обязательности учета результатов данной оценки при формировании расходов бюджета позволят внедрить на муниципальном уровне механизмы оценки эффективности и результативности предоставления муниципальных услуг, а также обеспечат прозрачность и обоснованность решений отраслевых ведомств в отношении объемов предоставления муниципальных услуг и расходах на их исполнение.

Основные риски, возникающие при формировании системы учета потребности в предоставлении муниципальных услуг,  возникают в связи со сложностью формирования отсутствующей на сегодняшний момент системы отчетности и мониторинга сведений о потребности по видам муниципальных услуг, а также определения натуральных и финансовых нормативов на единицу измерения соответствующих муниципальных услуг.

Существует также риск того, что данные сведения, достоверность и актуальность которых в действующей системе учета сложно проверить, придется использовать в системе учета потребностей в качестве базовых показателей, в то время как, по сути, они выступают лишь в качестве косвенных параметров для оценивания.

Минимизация рисков обеспечивается предварительной аналитической работой по оценке потребности в предоставляемых муниципальных услугах (отдельно по видам муниципальных услуг) и фактически предоставленных муниципальных услуг за последние три отчетных года.

Следующим шагом является разработка стандартов качества муниципальных услуг, что создаст предпосылки для установления и введения в практику управления бюджетным процессом муниципального образования нормативов стоимости муниципальных услуг (финансовых нормативов).

Под стандартом качества муниципальной услуги в данном случае понимается набор характеристик (атрибутов), которые позволяют произвести полное описание услуги, идентифицировать конкретную муниципальную услугу как таковую, провести ее паспортизацию (включение в реестр муниципальных услуг) и в дальнейшем определить объемы финансирования муниципального задания (заказа) на единицу измерения соответствующей муниципальной услуги.

Стандарт муниципальной услуги предполагает включение следующих обязательных параметров:

-        натуральные показатели оценки объемов предоставления муниципальной услуги;

-        качественные и количественные характеристики результатов предоставления муниципальной услуги;

-        состав и объемы ресурсов (кадровых, материально-технических и др.), необходимых для предоставления муниципальной услуги;

-        требования к организации, технологии и методологии непосредственного предоставления муниципальной услуги;

-        механизмы контроля качества и объемов предоставления муниципальной услуги.

Отсутствие стандартов качества муниципальных услуг на сегодняшний день частично компенсируется наличием нормативных правовых актов, преимущественно федерального уровня, которые характеризуют деятельность муниципальных учреждений по предоставлению муниципальных услуг, устанавливая  при  этом требования к организации деятельности муниципальных учреждений.

Именно стандарты качества муниципальных услуг должны стать основой разработки механизмов формирования нормативов стоимости муниципальных услуг и расчета полной стоимости каждой муниципальной услуги.

При формировании норматив стоимости муниципальной услуги и (или) реализации полномочия (государственного или при решении вопросов местного значения) могут использоваться следующие элементы:

-                   норматив оплаты труда государственных служащих;

-                   норматив денежного довольствия военнослужащих;

-                   норматив начислений на оплату труда;

-                   нормативы на приобретение предметов снабжения и расходных материалов (норматив медицинских расходов, норматив расходов на мягкий инвентарь и обмундирование, норматив оплаты горюче-смазочных материалов, др.);

-                   норматив на командировки и служебные разъезды (норматив оплаты транспортных услуг);

-                   норматив оплаты услуг связи (норматив абонентской платы за услуги телефонной связи, норматив оплаты за услуги передачи данных);

-                   норматив оплаты коммунальных услуг (норматив расходов на содержание помещения, норматив оплаты потребления тепловой энергии, нормативы потребления газа и котельного топлива и др.);

-                   нормативы капитальных вложений в основные фонды (норматив расходов на капитальный ремонт отдельно объектов жилого фонда и объектов непроизводственного назначения, исключая объекты жилого фонда).

Расчет полной стоимости муниципальной услуги является инструментом принятия управленческих решений и обязательной операцией при внедрении новых форм финансирования, таких, как нормативно-целевое финансирование, социальный заказ, целевые потребительские субсидии.

В заключение следует отметить, что повышение эффективности и результативности расходов бюджета муниципального образования достигается при комплексном использовании системы учета потребности в предоставлении муниципальных услуг, стандартизации муниципальных услуг, а также при использовании стандартов качества муниципальных услуг как основы при разработке механизмов формирования нормативов стоимости муниципальных услуг, и расчете полной стоимости каждой муниципальной услуги.

 

Поступила в редакцию 27.02.2008 г.