Обновление стандартов и
стандартизация в образовании.
Баскаев
Руслан Муратович,
кандидат педагогических наук,
начальник управления образования администрации
г. Салехарда, Заслуженный учитель РФ.
Вопросы обновления стандартов, т.е. установления
стандартов нового поколения включают в себя целый ряд вопросов, которые,
во-первых, нередко смешиваются в обсуждениях проблематики образования, а
во-вторых, получают несколько размытое смысловое наполнение, что приводит к
искажению сути проблемы. Остановимся на рассмотрении нескольких вопросов, которые
как мы считаем, раскроют более четко поставленную проблему, особенно в увязке с
вопросом стандартизации образования в целом.
Первый вопрос – собственно обновление стандарта, содержит в себе три основных
момента, это:
- возможность
контроля за качеством образования;
- введение эффективных механизмов финансирования и
реального управления образованием, а значит и качеством человеческих ресурсов в
стране, что является обязательным условием участия государства и реализации
государственной политики в образовании, с участием представителей различных
социальных групп, профессиональных и
других сообществ;
- определение
«зоны» развития и масштаба сферы образования, формирующейся вокруг систем
образования, рынков труда и занятости, спроса и предложения на кадры и пр., как
раз, за счет введения стандарта, его уровня, в качестве указания на «места» и
«ниши», оставшиеся незанятыми [6].
Второй вопрос – это уровень стандарта. Одни ученые и
специалисты-практики утверждают, что стандарт должен быть высоким. По всей
видимости, иногда происходит подмена образовательного стандарта желаемым
уровнем образования в стране, качеством человеческих ресурсов. Должно ли общее,
массовое образование, рассчитанное на довольно большую группу населения, быть
максимально высоким?
Есть мнение, что оно должно быть необходимо
достаточным, а остальное каждый пользователь образования «добирает» сам, в том
числе, и в силу своих способностей (все-таки, они у разных людей разные), в
силу своей востребованности – к вопросу о субъектном отношении, и в силу своих
возможностей.
Хотелось бы отметить, что результаты образования
определяются не только формально предъявляемым уровнем выполняемых работ, а еще
качеством их выполнения и реальными возможностями применения результатов
образовательной деятельности. Именно здесь кроется одно из оснований сравнения
цены за образование с тем доходом, который наличие образования определяет и
задает. Замечательно, что выпускают много педагогов, вот только работают они, к
примеру, бухгалтерами или менеджерами по продажам. Если менеджеру по продажам
хочется и необходимо освоить что-то из области образования, он найдет возможность
это сделать.
Третий вопрос – это вопрос измеримости движения
ученика, освоения им стандарта. Всем хорошо известна практика в системе
образования советского периода, как впрочем, и в других отраслях народного
хозяйства, так называемых «приписок». «Когда масса становилась критической, в
системе образования появлялись различные механизмы компенсации для «несправляющихся»
и легитимности педагогических неудач. Многочисленные злоупотребления на этой
почве, когда человек с начальной школы становился «неуспевающим» по прихоти и
произволу педагога, также известны. Можно напомнить и совершенно дискредитировавшую
идею высокого образовательного стандарта «для всех» (и для немногих, в итоге)
практику выдачи золотых медалей» [5].
Анализ показывает, что в большом количестве случаев,
такая «неуспеваемость» была вызвана либо индивидуальными темпами движения
ученика, скоростью освоения учебного материала и навыков, либо отличием его
способа освоения от «общепринятых», с точки зрения его же учителя, либо
отношениями между учителем и учеником, отношения в учебной группе и т.д.
Введение ступеней образования, профилизация школы,
предоставление возможностей обучения по индивидуальному учебному плану отчасти
снимает противоречия между огромным объемом учебного предметного материала,
знание которого часто нигде не востребовано, и вопросом об установлении
стандартов в образовании.
Четвертый вопрос, связанный со стандартом и его
установлением, это, собственно, вопрос
управления образованием. Вопрос о «снижении» стандарта или его повышении является
настолько же управленческим, насколько управленческим является решение о
подъеме или снижении курса национальной валюты в экономике. Уровень стандарта,
измерение его достижения, оценка последствий может позволить снизить или
наоборот, увеличить обязательные расходы на образование. Кроме того, это
приведет к разделению всех обучаемых на различные группы по отношению к тем
основаниям, по которым устанавливаются стандарты.
С этим моментом соотносится еще один вопрос, связанный
со стандартом. Это вопрос множественности стандартов, в зависимости от решаемых
задач. Очевидно, что некоторые из приведенных стандартов педагогического
образования введены специально, чтобы «схватывать» тех, кто не может получить
подготовку принятым образом. «Не может» – не означает, что неспособен. Так же
дело обстоит и со стандартами в школьном образовании. Введение экстерната
показало, что молодые люди школьного возраста вполне могут подготовиться и
сдать требуемые экзамены по предметам, не посещая школу. «Между тем, стандарты
советского времени не предполагали самостоятельной работы ученика. Домашние
задания были направлены на ликвидацию отставания учителя по времени учебного
плана и выявление того, что учитель не смог преподать ученикам» [3].
Стандарты не могут существовать и рассматриваться вне
связи с вопросом стандартизации образования. Стандартизация образования, на наш
взгляд, объективно невозможна в отсутствие стандартов освоения, а не
заучивания, и также невозможна при объективно высоких требованиях по объему
учебного предметного материала. Проведение стандартизации предполагает
«снижение планки» [3] до приемлемого уровня, который действительно становится
массовым и указывает на требуемый минимум образовательных результатов.
В технологическом плане, стандартизация обозначает то,
что, должно быть, может быть освоено учеником в любом городе, любой школе, при
работе с любым учителем, в любом классе или учебной группе. Это идея получила в
литературе название «педагогического макдональдса» [2].
В содержательном плане, стандартизация означает
освоение учеником такого минимального набора инструментов и средств обучения, самоорганизации,
самопрезентации, который позволит ему «добрать» недостающие знания и навыки, а
также представить результаты своей учебной деятельности.
В организационном плане,
стандартизация означает возможность получения требуемой образовательной услуги
вне зависимости от класса, физического возраста, успеваемости по другим
предметам и даже территориального расположения, как своего, так и образовательного
агента.
Вопрос финансирования образования, как и вопрос о стандартах,
достаточно не проработан. Между тем, отсутствие ясных принципов и механизмов
финансирования делает работы по стандартизации образования и внедрению
образовательных стандартов, весьма затруднительной, если вообще, возможной.
Справедливости ради, следует отметить, что
развитие подобных направлений требует немало времени. Например, механизмы
фондовского и грантовского финансирования прорабатывались в США в течении 25-ти
лет. При этом все понимают, что происходило это в определенных социо-культурных
и хозяйственно экономических условиях. Исследования последних 5-7 лет,
проведенные различными группами разработчиков, например, Института общего
образования, Высшей Школы Экономики и других, показывают, что финансирование
образования в России, за последние годы значительно выросло. Налицо несоответствие
производимых затрат и получаемого качества человеческих ресурсов. Согласно
анализу данных обследования российских школьников по международной программе «PISA», по уровню расходов на образование, Россия входит во
2-ю группу стран, прошедших это обследование, а вот по качеству человеческих
ресурсов (читай, по эффективности образования) только в 3-ю. К счастью, в
последние годы с проведением активной работы по реализации национального
проекта «Образование», в системе образования стали привычными такие формы финансовой
поддержки образовательных учреждений как Гранты Президента, а также Гранты регионального
и муниципального уровней.
Решение проблемы, таким образом, не сводится к
простому увеличению затрат. Так же, как не сводится это решение и к простому
снижению финансирования или отказу от финансирования отдельных видов расходов,
к простому увеличению доли платного образования, к передаче финансирования
образования с федерального уровня на региональный и муниципальный и т.д.
Такого рода проблемы требуют комплексного
рассмотрения и комплексного решения. Одним из критериев комплексного решения
является введение в действие механизмов, позволяющих и наводить порядок в этой
области, и разрабатывать новые решения.
Одним из примеров подобного подхода являются «механизмы
«подушевого» и «нормативного» финансирования, разрабатываемые в нашей стране в
рамках проектов реорганизации и модернизации системы образования» [4].
Общепризнанным является тот факт, что необходим
способ, по возможности, объективного расчета норматива расходов на образование.
Мировая тенденция и складывающаяся в нашей стране практика указывают на
целесообразность определения норматива в расчете на одного учащегося. Такой
норматив обеспечивает возможность обоснованного бюджетного планирования на всех
уровнях, т.е. возможность прозрачного расчета объема расходов на образование,
сумм межбюджетных трансфертов, справедливого распределения средств между
учебными заведениями.
В странах Запада подушевое нормативное
финансирование реализуется достаточно просто: сумма, которую муниципалитет выделяет
на финансирование образования, делится на количество учащихся – получается
норматив. По этому нормативу средства и распределяются между школами.
Естественно, там есть и дополнительные фонды, которые идут сверх норматива.
Например, в Англии из общего бюджета образования сразу выделяются 20-30%,
которые идут дополнительно школам, работающим в сложной социальной обстановке,
или по каким-либо иным причинам (например, большая доля детей, для которых
английский не является родным языком) нуждающимся в дополнительном
финансировании.
В России использовать западный подход пока
довольно сложно. Если в Великобритании с ее устоявшейся системой за десятилетия
эмпирически сложился уровень расходов на образование, школы существуют в
примерно одинаковых условиях, их бюджет из года в год примерно одинаков,
известны объемы дополнительного финансирования из других источников, то у нас
налицо огромные различия между школами и в рамках одной территории, и в целом
по стране.
Именно поэтому наша особенность – и проблема –
заключается в том, что мы пытаемся норматив рассчитать. Мы его складываем из
расходов, из затрат.
В рамках работы по проекту Всемирного банка по
реформе бюджетной системы на региональном уровне предложен способ расчета
норматива, основанный не на затратах образовательных учреждений, а на
результатах их работы. Необходимо подчеркнуть, что этот подход может быть
использован только при наличии независимой системы оценки качества, первым
шагом к созданию которой послужил эксперимент по введению единого государственного
экзамена (ЕГЭ).
Суть предложений заключается в следующем. Все
школы региона разбиваются на группы в зависимости от численности учащихся.
Определяется средний балл ЕГЭ по региону, средний балл по каждой группе, а
также фактические расходы (в расчете на одного учащегося) в школах,
обеспечивших достижение того или иного балла в каждой из этих групп.
Правда, здесь есть известное ограничение: такая
зависимость однозначно прослеживается лишь в рамках одной образовательной
системы. В России – это, вероятно, образовательная система региона. Уже
межрегиональные сравнения, не говоря о международных, требуют определенных
корректировок: имеет смысл сравнивать не абсолютные уровни расходов, а
соотношение, динамику. Но в рамках одного региона зависимость между уровнями
фактических затрат и результатами подтверждается экспериментально. А значит
можно посчитать, сколько дополнительно денег нужно на желаемый уровень обучения
по каждой группе школ, можно посчитать норматив на одного учащегося по каждому
уровню обучения. «Дальше возникает вопрос политической воли: сколько денег мы
готовы дать образованию? Или, иначе говоря, какой средний балл, какой уровень
подготовки учащихся мы готовы профинансировать? Эти же данные позволяют дать
количественную оценку равенства доступа к образованию в границах той или иной
территории» [7].
После того, как определен норматив для каждой
группы школ, они получают средства в соответствии с этими расчетами. То есть,
школа получает столько средств, сколько в среднем надо подобным школам для
обеспечения определенного результата. Если через год или через два выясняется,
что какая-то школа по результатам сильно отличается в положительную или
отрицательную сторону от того среднего балла, по которому было рассчитано финансирование
– возникает поле для управленческого вмешательства, в первую очередь – для
выяснения причин этого. Возможно, мы не учли дополнительных потребностей школы,
связанных с ее индивидуальными особенностями: например, в ее районе более
высокий уровень миграции населения и более высокая ротация контингента
учащихся. Или здесь просто абсолютно некомпетентная администрация. Аналогично в
случае отличий в положительную сторону: может быть, в школе используют какую-то
новую педагогическую технологию – тогда этот опыт нужно обобщать и
тиражировать.
В первую очередь, такая система – это предмет для
управленческой деятельности, и лишь во вторую – для поощрений и наказаний.
Здесь важно понять: почему результат этой школы именно такой – при равных
условиях финансирования? Почему разброс среднего балла по школам, в этом районе
больше, чем в том? Разброс среднего балла – характеристика равенства доступа к
образованию: чем он больше, тем выше различия в качестве образования в разных
школах и тем ниже равенство в доступе. Понять причины и принять меры к их устранению
– вот задача управленческой деятельности, а не наказание и поощрение.
И второй момент. Эта схема не предполагает, что
школы с более высоким баллом получат больше, а с низким – меньше. Все получат
столько, сколько надо в среднем для получения вот этого среднего балла, о
котором мы заранее договорились. Например, какой-то регион принимает решение,
что все школы должны иметь балл не ниже 3,8 и соответственно проводит расчет
потребности в финансировании. Можно пойти и обратным путем: вот есть столько
денег, и можно профинансировать только такой балл. Если кто-то за эти деньги
смог добиться более высоких результатов, он получит премию, подарок школе, но
больший норматив он не получит! Более того, скорее всего, дополнительное финансирование
получит та школа, у которой балл будет ниже среднего, – потому что выяснится,
что там течет крыша, дети болеют чаще других, меньше посещают занятия.
Данная методика позволяет определить, сколько надо
денег для поднятия уровня образования в каждой школе, то есть возможность
реального сопоставления затрат на достижение этой цели разными путями: можно
посчитать что эффективнее – просто увеличить финансирование или добиться
повышения качества образования за счет укрупнения школ с расходами на ремонт
дорог и запуск школьного автобуса?
Федеральный центр в своих расчетах, в том числе в
рамках определения размеров финансовой помощи регионам, должен исходить из
среднего балла по России. А сколько это будет стоить – каждый регион должен
посчитать самостоятельно. Дальше возникает поле для переговоров между регионами
и Минфином. Если какой-то субъект Федерации, даже с учетом помощи из
федерального бюджета не в состоянии вытянуть средний балл по деньгам – давайте
смотреть, почему: или там нужны крупные вложения на реструктуризацию сети, на
обновление коммуникаций (не секрет, что образовательные системы регионов вошли
в новые экономические условия с разными стартовыми позициями), а может быть,
значительные средства расходуются неэффективно, – например, на сохранение любой
ценой малокомплектных сельских школ или на содержание относительно большего
числа преподавателей в ущерб приобретению оборудования. Тут уже возникает
вопрос целевой помощи – методической,
финансовой, но целевой: мы должны понимать, на что тратим деньги.
Очевидно, что при определении среднего балла,
который финансируется, изначально придется исходить из сложившегося уровня.
Допустим, провели ЕГЭ в 70 регионах, получили некий средний балл по стране.
Теперь необходимо его обеспечить во всех школах. Дальше решается вопрос о том,
устраивает этот уровень или не устраивает. Наверное, стоит исходить из среднего
балла не по пятибалльной, а по 100-балльной шкале, – чтобы не соотносить эту
цифру в массовом сознании с «тройкой» или «четверкой».
Мы часто говорим про рыночные отношения в
образовании, подразумевая под ними конкуренцию школ. «На самом деле конкуренция
– это не единственный и не главный признак рынка: и в рыночных экономиках
существуют монополии. Основным отличием рынка от плановой экономики является
то, что платят не за процесс, а за результат, не «осваивают средства», а
покупают продукт. Пора от социальной демагогии о «приоритетности образования»
перейти к разговору о результате и о том, сколько он стоит» [1]. А также о том,
что такое равенство возможностей, равенство доступа к образованию.
Литература.
1. Агранович М.Л. Сколько стоит
образование? Школьное обозрение, №4, 2002. – С. 87.
2. Компетентностный подход как
способ достижения нового качества образования. Материалы для
опытно-экспериментальной работы в рамках Концепции модернизации российского
образования до 2010 года. // Авт. Кол-в. под рук. К.Г Митрофанова. – М.: НФИК,
2004, C. 80.
3. Матросов В.Л. О
научно-методическом обеспечении реализации приоритетных направлений развития
образования. МПГУ, 12.04.2005 г. Доклад .
4. Подшибякина Е.Н. Планирование
бюджетных средств на развитие образования (региональный уровень). –Спб.;
Казань: ТИСБИ, 2005. – 37 с.
5. Степанов Е.Н. Критерии,
показатели и методы изучения, анализа и оценки результатов реализации
образовательной программы. // Практика административной работы в школе, 2005,
№6. – С. 50.
6. Шугай Н.И. Формирование
региональной стратегии образования в Приморском крае: Автореф. дис. … канд.
пед.наук. /ИРПО МО РФ. – М, 2002. – 19 с.
7. Экономика школы: нормативное
финансирование, передача собственности, соучредительство. М.: ГУ-ВШЭ,ИРО.-2002,
-С.83.
Поступила в редакцию 23 января