Основные принципы, механизмы и инструменты формирования экологической политики Европейского Союза.

 

Гусев Алексей Александрович,

кандидат политических наук, доцент кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики Государственного университета - Высшей школы экономики.

 

Ни один регион мира, даже такой мощный как Западная Европа, не может рассматриваться иначе, как в  теснейшей связи с другими регионами и развитием всей мировой политической и экологической обстановки. Более того, окружающая среда стран Европейского Союза (ЕС) и их политическая позиция во многом опираются на взаимоотношения со странами других континентов и зависят от них. Диапазон инструментов и механизмов экологической политики, применяемых Европейским Союзом, значительно расширился с момента начала развития этого направления европейской политики[1].

Принципиальные финансовые инструменты доступны благодаря программе LIFE (финансирование проектов по окружающей среде), фонды которой для проведения мероприятий и осуществления проектов по защите окружающей среды, доступны странам-участницам ЕС, а также на определенных условиях и третьим странам[2]. Дополнительное экономическое содействие оказывают Европейский инвестиционный банк.

Принципы, общие для всех государств-членов ЕС, можно свести к следующим основополагающим положениям:

·                    сходство многих экологических проблем в европейских государствах;

·                    обязательность выполнения совместно принятых решений;

·                    стремление к унификации мероприятий по борьбе с загрязнениями;

·                    согласованные и единые позиции на международных переговорах.

Радиостанция Аргут

радиостанция аргут а 11

техключи.рф

Согласно Амстердамскому договору существуют следующие принципы экологической деятельности ЕС:

Принцип упреждающего действия, т.е. деятельность Союза, направлена на предупреждение, профилактику загрязнения или иного ущерба окружающей среде. Угроза ущерба окружающей среде должна быть учтена заранее до принятия решения.

Принцип предосторожности, смысл которого в том, что недостаток результатов научных исследований по конкретной проблеме не может являться причиной отмены или отсрочки мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды. Не всегда можно с точной уверенностью  предсказать негативное влияние на окружающую среду, но даже в таких случаях при наличии гипотетической возможности экологического нарушения необходимо применять природоохранные меры.

Принцип ликвидации последствий и возмещение ущерба окружающей среде. Этот принцип обязывает в случаях невозможности избежать ущерба окружающей среде – «минимизировать» его, сдержать его распространение и устранить его в кратчайшие сроки.

«Загрязнитель» платит, т.е. ущерб оплачивается теми, кто его причинил. Расходы на превентивные меры, очистку и компенсацию за загрязнения ложатся на виновников. Этот принцип отражает повсеместно наблюдаемую тенденцию, состоящую в том, что методы финансового стимулирования более эффективны, чем наложение каких-то обязательств или запретов, т.е. административные меры «проигрывают» в своей эффективности инструментам, разработанным на рыночной основе.

Масштабность экологических проблем и то количество сфер, которые они затрагивают, отражается в функционировании институтов Европейского Союза[3]. Деятельность Европейского совета, Европейской комиссии, Европейского парламента, Суда, Счетной палаты затрагивает проблемы окружающей среды. Существует и специальный орган, занимающийся вопросами окружающей среды – Европейское агентство по окружающей среде (the European Environment Agency - the EEA) - учрежденный Регламентом 1210/90, который одновременно является также и уставным документом учреждения. Агентство взяло на себя очень важную и уникальную в своем роде функцию - сбор и анализ данных о состоянии окружающей среды на континенте. Фактически, Агентство начало функционировать с декабря 1993 года, штаб квартира определена в  Копенгагене. Статья 20 Регламента возлагает на Агентство ряд важных функций в области проведения экологической политики. Это участие в контроле над внедрением экологического законодательства Союза, разработки стандартов «эко - лейбл», учрежденной Регламентом 880/92 от 23 марта 1992 года, кроме того усовершенствование критериев оценки воздействия на окружающую среду, предусмотренных Директивой 85/337/ЕЭС. Статья 19 Регламента говорит о том, что в деятельности Агентства могут принимать участие не только государства-члены ЕС, но другие страны, разделяющие подход Евросоюза и государств-членов к деятельности Агентства. Это открывает широкий горизонт возможностей для взаимодействия Российской Федерации и ЕС. Также вопросы экологической политики координирует Комиссар по вопросам охраны окружающей среды Комиссии ЕС.

Основными административными инструментами европейской экологической политики являются такие нормативные акты и документы как конвенции и директивы, а также регламенты[4]. Конвенции, особенно принимаемые под эгидой ООН, являются важным инструментом и глобальной экологической политики. Под действие конвенций попадает огромное количество областей, в том числе природные ресурсы и опасные для окружающей среды виды человеческой деятельности. Кроме того, в сферу, регулируемую этими документами, входит климат и атмосфера, моря и океаны, леса и пустыни, биологическое разнообразие в целом и исчезающие виды в частности.

Относящиеся к вторичному праву ЕС директивы являются также важнейшими инструментами экологической политики. Одними из ключевых актов являются: Директива Совета 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 года по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду и Регламент Совета ЕЭС 1210/90 от 7 мая 1990 года об учреждении Европейского агентства по окружающей среде, а также Европейской сети информации и наблюдения за окружающей средой. В частности, в Директиве Совета 85/337/ЕЭС нашло отражение стремление ЕС к вовлечению экономических акторов и гражданского общества в защиту окружающей природной среды.

Директива 85/337/ЕЭС оказала огромное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных стран, которые не являются членами Европейского Союза. В основу Директивы лег принцип превентивных действий, основная идея которого состоит в том, что действия по охране окружающей среды должны проводиться заблаговременно и должны быть направлены на устранение непосредственного неблагоприятного источника и недопущения его появления. Именно в связи с этим согласно ст.1. Директивы любой государственный или частный экономический проект, способный повлиять на окружающую среду, должен пройти соответствующую экспертную экологическую оценку. Для этого Директива содержит критерии для подобной экспертной оценки (ст. 3), кроме того, приводятся типы проектов, оценка которых обязательна, а также типы проектов, для которых государства-члены могут ввести обязательность оценки. Серьезное внимание в документе уделяется такому аспекту, как распространение экологически значимой информации и учет заинтересованного общественного мнения.       

С 90-х годов XX века в экологической политике ЕС обозначился отход от прямого администрирования к более гибким механизмам, которые включают элементы рынка, например, торговля квотами, сокращение выбросов парниковых газов и «элементы партиципативного управления: принцип «разделенной ответственности» между участниками, такими как правительство, бизнес, общественность и потребители. Более того, по Орхусской конвенции, подписанной в 1998 году, граждане Европейского Союза также должны быть привлечены к природоохранной деятельности, задействованы в процессы подготовки, мониторинга и контроля за нарушением экологических норм. Население имеет право на информацию, право на участие в подготовке правовых актов, а также право обращаться в суд по вопросам защиты окружающей среды.

Влияние экономических факторов. На ухудшение экологической ситуации в Европе влияет ряд экономических и юридических факторов, действующих в разных сферах, на разных уровнях и с различным масштабом воздействия. Среди них можно выделить:

·                    макроэкономическую политику,  приводящую к экстенсивному использованию природных ресурсов;

·                    инвестиционную   политику,   ориентированную   на   развитие ресурсоэксплуатирующих секторов экономики;

·                    неэффективную секторальную политику, т.е. топливно-энергетический комплекс, сельское и лесное хозяйство;

·                    несовершенное законодательство;

·                    отсутствие эколого-сбалансированной долгосрочной экономической стратегии;

·                    недоучет косвенного эффекта от охраны природы;

·                    существование действенного стимула в виде получения значительной и быстрой прибыли от переэксплуатации или продажи природных ресурсов, прежде всего, нефти, газа, леса и руды.

Безусловно, что учет экологических требований приведет к росту цен, по сравнению с реальной оплатой труда, покупательная способность населения при этом будет уменьшаться и, таким образом, все будет происходить так, как если бы издержки на борьбу с загрязнением окружающей среды изымали из ресурсов, которыми располагают люди, чтобы покупать товары. Здесь проявляется еще одно свойство современного «техногенного» мышления в промышленности и производстве - ориентация на получение быстрых результатов. Экологические последствия таких результатов обычно проявляются в будущем, причем часто эти последствия являются негативными, и общий эколого-экономический   ущерб   оказывается   несоизмеримо   больше краткосрочных выгод.

 Рыночные механизмы экологической политики. Рыночные механизмы (market – based instruments - MBIs) в виде налогов, субсидий, торговых разрешений, как правило, открыто закладываются в цену продукта или услуги, образуя тем самым, скрытые затраты, обеспечивающие реализацию экологической, социальной и экономической политики.

Гибкие рыночные механизмы эффективны для применения во всех приоритетных областях экологической политики, таких как борьба с изменением климата, сохранение биологического разнообразия, защита окружающей среды и здоровья человека, а также устойчивое и рациональное использование природных ресурсов. В качестве примера можно привести следующее виды загрязнений окружающей среды:

·                    выбросы от электростанций, промышленности, автомобильного и самолетного производства;

·                    торговые разрешения по выбросам;

·                    растущие объемы выработки отходов домашними хозяйствами и другими акторами;

·                    выбросы в результате деятельности жилых и офисных помещений: льготы на улучшение изоляции и энергосберегающие тепловые системы;

·                    выбросы от сельскохозяйственной деятельности;

и налогов за загрязнение природной среды:

·                    налоги на топливо;

·                    налоги на захоронение отходов;

·                    налоги на упаковку и переработку отходов;

·                    налоги на удобрения и пестициды.

Таким образом, рыночные механизмы стимулируют производителей и потребителей на смену поведения в пользу эффективного использования  природных ресурсов, а также развитие и разработку инновационных природосберегающих технологий. Помимо этого, эти механизмы отвечают целям устойчивого развития и Лиссабонской программе.

Виды рыночных механизмов. Опираясь на доклад Агентства, можно привести следующую классификацию современных действующих рыночных механизмов:

·                    торговые разрешения, введенные для достижения снижения выбросов, например, квоты на выбросы СО₂ или использования природных ресурсов, например, квоты на рыбную ловлю;

·                    экологические налоги, введенные для изменения цен и таким образом политики потребителей и производителей;

·                    экологические взносы, введенные, чтобы полностью или частично покрыть расходы на экологические службы и меры по сокращению таких проблем как загрязнение водных ресурсов и захоронение отходов;

·                    экологические субсидии и льготы, созданные для стимулирования развития новых технологий, создания новых рынков экологических товаров и служб, а также для поддержки достижения высоких уровней защиты окружающей среды компаниями;

·                    схемы ответственности и компенсации, цель которых ввести адекватные компенсации за последствия деятельности опасной для окружающей среды, а также для использования средств предотвращения и восстановления ущерба.

Практический опыт наглядно показывает, что наиболее эффективно использовать комбинирование этих инструментов.

Доля использования рыночных механизмов значительно возросла с середины 90-х годов, особенно это касается налогов, взносов и торговых разрешений. Большинство мероприятий не выходили за рамки ЕС, включая десяти новых государств-участниц, ассоциированных и переходных государств в Центральной и Восточной Европе (Румыния, Болгария и ряд Балканских стран). Размеры оплаты и взносов в основном за загрязнения воды и воздуха исчисляются на достаточно низком уровне, в соответствии со способностью каждой из данных стран платить. Некоторые страны добровольно согласились ввести налоги на отходы и использование ресурсов.

Скандинавские страны и Нидерланды, ранее всех начавшие использовать экологические налоги, до сих пор остаются на лидирующих позициях. Германия и Великобритания достигли значительного прогресса в этой области с середины 90-х годов.

Спектр использования экологического налогообложения за последние годы значительно расширился. Лишь небольшая часть налогов осталась неизменной, такие как: налог на свалки отходов, пошлины на разработку общераспространенных полезных ископаемых: песка, гравия, камня.

На уровне Европейского Союза торговля квотами на выбросы СО₂ ведется на самом высоком уровне. Торговая схема начала функционировать с января 2005 года. В ряде стран ЕС действуют схожие модели торговли квотами, например, в Германии и Великобритании на СО₂, в Нидерландах - на NO, квотами на рыбную ловлю в таких странах как Эстония, Исландия, Италия и Португалия.

С 2010 года в Европейском Союзе планируется введение таких инструментов как ценовая политика согласно Водной рамочной директиве ЕС, система дорожных взносов, возросшего использования торговли сертификатами на электричество, вырабатываемое альтернативными источниками безопасными для окружающей среды. Все это свидетельствует о том, что роль и количество использования рыночных инструментов в экологической политике ЕС в последующее годы будет только возрастать в основном за счет значительной эффективности используемых инструментов.

Следует отметить, что использование определенных экологических налогов, льгот и субсидий являются общими для всех членов ЕС. Кроме того, каждая страна индивидуально может вводить дополнительные элементы экологического налогообложения.

Таким образом, решение экологических проблем и сохранение окружающей природной среды являются  важнейшими направлениями деятельности Европейского Союза в настоящее время. В этой области существует обширная система экологического законодательства, нормы которой успешно реализуются на практике. Следует признать, что Европейский Союз является мировым лидером в проведении экологической политики и  успешно решает многие экологические проблемы по сохранению окружающей природной среды на континенте.

 

Литература.

 

1.                  Гусев А.А., Гусев А.А. Региональная политика. Европейская политика. // Учебник для вузов. т. 2.  М., ГУ-ВШЭ. 2004. -  260 с.

2.                  European Environment Agency. // Copenhagen, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. – 2006.

3.                  Европа: вчера, сегодня, завтра. // Институт Европы РАН. Ред. колл. Н.П. Шмелев. М.,  Издательство «Экономика». 2002. – 823 с.

4.                  Современная экологическая политика. http://www.greensalvation.

 

Поступила в редакцию 25 января 2008 г.