Этапы формирования европейской политики в экологической сфере.

Гусев Александр Анатольевич,

доктор политических наук, профессор кафедры политических проблем мировой энергетики Государственного Университета - Высшей Школы Экономики,

Гусев Алексей Александрович,

кандидат политических наук, доцент кафедры мировой политики факультета мировой экономики и мировой политики Государственного Университета - Высшей Школы Экономики.

XX век принес человечеству немало благ, связанных с бурным развитием научно-технического прогресса и в то же время поставил жизнь на Земле на грань экологической катастрофы. Рост населения, интенсификация добычи  природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, приводят к коренным изменениям в окружающей природной среде и отражаются на самом существовании человека. Часть из таких изменений настолько широко распространена, что возникают глобальные экологические проблемы, связанные с загрязнением атмосферы, вод, почвы, а также с утратой отдельных видов растений и живых организмов, с оскудением биоресурсов, с опустыниванием территорий.

Появление централизованной и структурированной экологической политики характерно для XX века, прежде всего, из-за использования индустриальной модели при потреблении ресурсов, что привело в последние несколько десятилетий к небывалой деградации природной среды во всех европейских странах. Однако европейские страны одними из первых отметили, что благоприятное для человека состояние окружающей природной среды является одной из составляющих высокого качества жизни.

Масштабность экологических проблем вызвала соответствующую реакцию на различных уровнях европейского и мирового обществ. Появление «зеленых» партий, начавших свою деятельность с разовых акций протеста, а затем, превратившиеся в определенную политическую силу, а также их высокая активность стало ответом на возросший уровень движений гражданского общества. На уровне государственных и международных институтов произошло осознание необходимости проведения централизованной структурированной  экологической политики, цель которой – снижение масштабов загрязнения природной среды в странах европейского континента через введение жестких стандартов на все виды выбросов и сбросов, а также стимулирование внедрения ресурсосберегающих технологий.

Европейское сообщество в последние 50 лет осуществляло собственную политику в области охраны окружающей среды. За этот период Сообществом, а позднее и Европейским Союзом (ЕС, the European Union, the EU)  были проведены значительные по масштабу природоохранные мероприятия, создана правовая база контроля, регулирования и координации экологической деятельности государств-членов ЕС, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды. Европейский Союз является одним из лидеров в природоохранном сотрудничестве, как на европейском континенте, так и в мире. При этом экологическая политика и деятельность Союза неразрывно связана с глобальными мероприятиями в сфере защиты окружающей среды, в том числе проводимыми под эгидой ООН.

Защита окружающей среды является одним из приоритетных направлений деятельности ЕС наряду с другими направлениями европейской интеграции. ЕС обладает широкой компетенцией в области охраны окружающей среды, в этой сфере издается значительное количество общеевропейских нормативных актов. Союз обладает полномочиями по международному сотрудничеству в экологической сфере и в области защиты окружающей среды.

Изначально учредительный договор не предоставлял Европейскому Сообществу полномочий в области охраны окружающей среды. Сообщество лишь косвенно затрагивало природоохранную сферу, т.е. природоохранная деятельность осуществлялась Сообществом факультативно.[1]

Однако к началу 1970-х годов, в связи с обострением экологического кризиса на европейском континенте, возникла необходимость осуществления собственных экологических мер на уровне Сообщества[2]. В 1970-х годах на заседании глав государств Сообщества были приняты решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. При этом положения учредительного договора не были пересмотрены, а компетенция структур Сообщества в области охраны окружающей среды, по-прежнему, отсутствовала. Деятельность Сообщества по охране окружающей среды стала осуществляться лишь путём реализации дополнительной компетенции, предоставленной статьями  учредительного договора.

Следует выделить пять этапов формирования экологической политики ЕС:

Первый этап (1957–1971). Этот этап характерен отсутствием  компетенции у стран Европейского Сообщества в сфере окружающей среды. На этом этапе проводились лишь единичные факультативные мероприятия в сфере охраны окружающей среды. Первоначально «окружающая среда» не была выделена Римским договором 1957 года как сфера общеевропейской интеграции. Однако вопросы экологии определяли границы правового регулирования создания общего рынка стран ЕЭС, что, например, отражается в статье 36 Договора, которая позволяет государствам-членам вводить ограничения на импорт, экспорт, транзит в товарном обороте по соображениям экологической безопасности. В целом, несмотря на отсутствие общей политики в данной сфере в указанный период, Сообщества были подготовлены к расширению своей деятельности в экологическом направлении. Проблемы окружающей среды затрагивались в большей степени вторичным правом сообществ, особенно в документах, направленных на осуществление сельскохозяйственной и энергетической политики стран ЕЭС.

Второй этап (1972–1985). Для этого этапа характерно проведение начальных мероприятий по защите окружающей среды странами Европейского Сообщества, появление первых программ действий в этой сфере, начальным развитием правого регулирования в области экологии. В 1972 году Совет глав правительств стран-членов ЕЭС принял решение о расширении компетенции Сообщества в новых областях, в том числе в области окружающей среды. Однако, в первичное право Сообщества изменения внесены не были. Все решения в новой сфере деятельности принимались через статьи Римского договора 1957 года, которые позволяли ЕЭС для достижения целей Сообщества предпринимать действия в сферах, не обозначенных в учредительном договоре. Подобное расширение компетенции получило название «эффект перелива». Регулирование новой области интеграции проводилось в основном путём издания директив – актов гармонизации права государств-членов. ЕЭС присоединилось к ряду важнейших международных конвенций по охране окружающей среды, например, Конвенции об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе (1979), Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979), Международному соглашению по тропической древесине (1983). Таким образом, второй этап прошел под знаком становления политики Сообщества в отношении окружающей среды и разработки основных способов её правового регулирования.

Третий этап (1986–1991). Этот период можно охарактеризовать этапом закрепления компетенции в области охраны окружающей среды за институтами Европейского Сообщества. Единый Европейский Акт 1986 года внёс изменения в Договор об учреждении ЕЭС (1957). В нем впервые были определены цели и задачи, принципы и направления политики Сообщества в области охраны окружающей среды. В отношениях между Европейским Сообществом и его государствами-членами был внедрён принцип «субсидиарности». Данный принцип означает, что Сообщество осуществляет свою деятельность в области экологии в той мере, в которой цели экологической  политики могут быть реализованы на уровне Сообщества лучшим образом, чем отдельными государствами-членами. Во вторичном праве в этот период наблюдается рост правового регулирования природоохранной деятельности на основе регламентов – актов экологического законодательства государств-членов. Одновременно продолжалась деятельность по согласованию законодательных основ государств-членов, в частности, в области охраны почв и защиты окружающей среды от химического загрязнения. В этот период первостепенное значение для Сообщества имели вопросы внедрения системы оценки возможного воздействия на окружающую среду, экологического мониторинга, распространения экологической информации и обеспечения доступа общественности к ней и, особенно, финансирования природоохранных мероприятий[3]. На третьем этапе процесс становления политики Европейского Сообщества в отношении окружающей среды и правового регулирования в данной сфере в основных чертах завершился.

В целом, на первых этапах мероприятий по защите окружающей среды, за период с 1972 года было принято около 200 законодательных актов, регулирующих проблемы промышленных отходов, загрязнения воды и воздуха. Характерной чертой этого периода был вертикальный и секторальный подход к экологическим проблемам, на нем базировались первые программы действий Сообщества в области зашиты окружающей среды.

Четвертый этап (1992 – 2002). Это этап совершенствования экологической политики Европейского Союза. В целом за это время были обозначены основные рамки текущей экологической политики, за счет институционального закрепления вопросов экологической политики и проблем окружающей среды в Договорах ЕС. Договор о Европейском Союзе 1992 года внёс коррективы в статьи. В дальнейших договорах размещение положений, касающихся окружающей среды, изменилось, но смысл остался тем же. Сегодня цели и задачи политики ЕС в отношении окружающей среды формулируются следующим образом:

·                      сохранение, защита и улучшение состояния окружающей среды;

·                      забота о защите здоровья людей;

·                      достижение рационального использования природных ресурсов;

·                      содействие на международном уровне мерам, направленным на решение региональных и глобальных проблем охраны окружающей среды.

Важно отметить, что экологическая политика ЕС носит «сквозной» характер, что было закреплено Маастрихтским договором (Декларацией № 20).

Деятельность Европейского Союза в области охраны окружающей среды обусловлена тремя особенностями:

·                      экологическая компетенция ЕС является совместной с государствами-членами;

·                      экологическая деятельность ЕС неразрывно связана с другими направлениями европейской интеграции;

·                      ей присуще пересечение двух сфер, т.е. полномочия в области охраны окружающей среды предоставляются организации учредительным договором для достижения целей экологической политики ЕС, а также для достижения целей поддержания функционирования внутреннего рынка, так называемый «дуализмом компетенции».

В совместной с государствами-членами компетенции в области экологии отражается вышеупомянутый принцип субсидиарности. Маастрихтским договором были определены требования к текущим программам действий ЕС в области охраны окружающей среды, а также прописан ряд положений, касающихся финансирования природоохранных мероприятий. Принцип субсидиарности был выведен из экологических статей, став одним из общих принципов деятельности Союза, тем самым, распространившись на всю совместную компетенцию.

Вступление в силу Амстердамского договора, вносящего ряд изменений в Договор о ЕС и других договоров, учреждающих Европейский Союз, заложило начало для еще более широкой трансформации и развития экологического законодательства. Договор подтверждал следование принципам «устойчивого развития» и обозначал намерения в дальнейшем проводить мероприятия по охране окружающей среды. Кроме того, экологическая  интеграция стала обязательной для всех членов и кандидатов на вступление в ЕС. Для сравнения Ниццкий договор 2001 года, целью которого являлось проведение назревшей институциональной реформы в ЕС, не предусматривал никаких значительных изменений в области охраны и защиты окружающей среды.

В настоящий момент экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе компетенции в этой сфере, предусмотренной статьями 174-176 Договора о ЕС, а конкретнее, путем реализации экологической политики, также на основе статьи 95, предоставляющей полномочия Союзу по согласованию экологического законодательства государств-членов с целью поддержания функционирования внутреннего рынка.[4] В связи с обязательным характером экологической интеграции, ЕС была разработана система экологической сертификации (Green Star System), которая была принята в 1998 году на сессии Европейского Союза в Кардиффе в рамках программы «Партнерство для интеграции». Одними из первых под ее действие подпали энергетическая, транспортная и сельскохозяйственная политика ЕС. Далее этот вид интеграции распространился на политику развития внутреннего рынка, рыболовство, промышленную и финансовую сферы.

В область правового регулирования защиты окружающей среды, осуществляемого ЕС, подпали такие виды мероприятий, как экологическая стандартизация, оценка антропогенных и техногенных воздействия на окружающую среду, сбор и обработка экологической информации, мониторинг состояния окружающей среды, экологическая сертификация, экологический менеджмент и экологический аудит, развитие механизма финансирования и защита экологических прав.

Таким образом, середина 90-х годов характеризуется выделением экологической политики в качестве одного из приоритетных направлений деятельности Европейского Союза. Более того, с 1998 года Европейской комиссией и Европейским советом в Вене (11 –12 декабря 1998 года) была обозначена цель на интеграцию вопросов окружающей среды во все направления политики Европейского Союза.

К мероприятиям ЕС стал применяться «горизонтальный» подход, для которого главным принципом является учет всего спектра отраслей, вызывающих загрязнения окружающей среды.

Пятый этап (2003 – по  настоящее время).  В настоящее время экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе экологической компетенции, предоставленной статьями Договора о ЕС, а экологическая деятельность неразрывно связана с другими направлениями деятельности Европейского Союза.

На современном этапе ЕС проводится совершенствование правового регулирования охраны окружающей среды. В частности, обновлению подверглись акты, закладывающие правовую базу системы сбора и обработки экологической информации, мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования   экологических   мероприятий. Предпринимаются   попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации и сертификации.

Значимым моментом является включение экологической политики и защиты окружающей среды в проект Конституции ЕС[5] Европейского Союза.

Показательно, что со времени подписания Маастрихтского договора Европейский Союз постепенно превращается также в «экологический союз». Государства-члены ЕС интегрируют задачи охраны окружающей среды в нормативно-правовые акты своих государств, действующие во всех сферах политики. Европейский Союз принимает многочисленные директивы об охране окружающей среды, которые его государства-члены должны инкорпорировать в национальное право. Следовательно, можно утверждать, что функционирование каждого из институтов ЕС затрагивает экологическую проблематику.

В настоящее время вопросами охраны окружающей среды на уровне ЕС занимаются: Европейская комиссия, Европейский парламент, Европейский совет и Европейское агентство по окружающей среде (ЕАПОС), которое было организовано в 1990 году. Постановлением об учреждении ЕАПОС и Европейской сети экологической информации и наблюдений (ЕСЭИИН) предусматривалось, что  данные организации будут функционировать в целях обеспечения ЕС и государств-участников, а также стран, не являющихся членами ЕС, получения объективной и достоверной информацией и для осуществления мер по защите окружающей среды, а также для надлежащего информирования общественности. В деятельности данных организаций активное участие принимают: Европейский инвестиционный банк, Комитет регионов и  Экономический и Социальный комитеты.

Таким образом, примером институционально зрелой региональной политики может служить единая экологическая политика Европейского Союза.  Ее начало было положено на Парижском совещании глав государств и правительств Европейского экономического сообщества (ЕЭС, the European Economic Community (the EEC) в 1972 году, на котором была принята декларация, ставшая концептуальным обоснованием общей европейской экологической политики.

Литература.

1.                  Гусев А.А. 2004. Региональная политика. Европейская политика. // Учебник для вузов. т. 2.  М., ГУ-ВШЭ.

2.                  Проект Конституции ЕС. 2005. http://www. europa.eu.int/.

3.                  Современная экологическая политика. 2007. http://www.greensalvation.

4.                  European Environment Agency.2006. // Copenhagen, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities.

5.                  Using the market for cost-effective environmental policy Market-based instruments in Europe, 2006.

Поступила в редакцию 07.03.2008 г.