Государство и политические партии в системе властных отношений: опыт современной России

Григорьева Людмила Александровна,

аспирантка  кафедры Мировой и российской политики

Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова.

В настоящее время Россия переживает сложный период становления новой системы взаимоотношений между государством и политическими партиями. Законодательные нововведения последних семи лет, прежде всего, принятие ФЗ «О политических партиях» и новой редакции ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» призваны вывести взаимоотношения государства и партий на качественно новый уровень, наполнить их реальным содержанием, сделать необходимыми направлениями в работе органов власти и политических партий. Достижение этих целей стало возможным благодаря реализации государственной политики, направленной на формирование массовых, общефедеральных партий, способных принимать активное участие в политической жизни страны.

В последнее время усиливается  влияние партий на парламентскую деятельность, укрепляются их контакты с исполнительными органами власти и наблюдается постепенное расширение полномочий партий в избирательном процессе.  Именно в этих областях, по нашему мнению осуществляются наиболее значимые и интенсивные взаимоотношения государства и партий. При выборе данных направлений во взаимоотношении власти и партий автор учитывал наличие их законодательной регламентации и практический опыт взаимодействия государства и политических объединений. Их рассмотрение в статье поможет составить наиболее полное представление о взаимосвязях между государственной властью и политическими партиями на современном этапе, а также даст возможность оценить эффективность сотрудничества государства и общества в лице партий как наиболее политизированной его части. После рассмотрения взаимоотношений государства и партий в избирательном процессе, в парламентской и правительственной деятельности мы попробуем выявить основные тенденции в области партийного строительства и в сфере государственно-партийных отношений. Автор полагает, что детальное изучение данного вопроса современными исследователями создаст благоприятные условия для разработки наиболее оптимальной государственной политики в отношении политических партий, а также поможет избежать возникающих в процессе реформирования столь важной для демократического развития России системы взаимоотношений государства и партий ошибок и недостатков.

В соответствии с действующим законодательством только политические партии из общественных объединений обладают правом выдвигать кандидатов и их списки на выборах федерального и регионального уровней[1]. Становление партий в качестве важного субъекта избирательного процесса связано также с переходом к пропорциональному принципу формирования Государственной Думы и не менее половины депутатского корпуса региональных парламентов[2]. Помимо этого за политическими партиями официально закреплены права на составление избирательного списка, отзыв кандидатов, проведение предвыборной агитации[3]. Велико влияние партий и на определение итогового списка прошедших в парламент кандидатов. Зачастую получившие мандаты кандидаты по согласованию с руководством партии отказываются от них в пользу следующих по списку. Причем от выборов к выборам число «отказников» неизменно растет.  При этом партии в современной России выступают не только в качестве участников, но и в роли организаторов выборов. Наряду со специализированными органами государственной власти они участвуют в проведении выборов. Партии создают систему публичного контроля за соблюдением избирательных прав граждан. Эффективное выполнение партиями своих организаторских полномочий на выборах значительно демократизирует избирательный процесс, делает его более открытым и прозрачными  для общества, повышает доверие населения к избранным органам власти.

По мере укрепления партий в избирательном процессе растет их влияние и в парламентской деятельности. Деятельность партии в парламенте в основном реализуется через ее фракцию, которая принимает активное участие в законотворчестве, формировании и работе руководящих структур, комитетов и комиссий представительного органа. Укрепление влияния партий на парламентскую деятельность в значительной степени происходит под воздействием централизации организационной структуры политических объединений и усиления партийного контроля парламентской работы. Партийный контроль парламентской деятельности имеет различные организационные формы. По территориальному признаку можно выделить  федеральный и региональный контроль. В зависимости от предмета регулирования следует различать общий и специальный партийный контроль. С точки зрения органов, осуществляющих надзорные функции, различается внутренний и внешний партийный контроль. Рассмотрение временных параметров позволяет говорить о существовании плановых и внеочередных  форм партийного контроля.  Усиление влияния партий на своих депутатов обусловлено также переходом к полусвободному депутатскому мандату, сочетающему ограничение свободы политического поведения члена фракции в части перехода в иное депутатское объединение и отсутствие прямого принуждения к пребыванию в составе политической партии[4].  Указанное законодательное нововведение призвано обеспечить гармоничное сочетание партийной ответственности и самостоятельности депутата в парламентской деятельности.

Постепенно укрепляются взаимоотношения политических партий с исполнительными органами государственной власти. Так, в конце 2005 года партии получили возможность участвовать в выборе глав субъектов Федерации[5]. В законе закрепляется право победивших на региональных выборах партий представлять Президенту кандидатуру на должность главы региона. Также партии уполномочены выдвигать кандидата в Президенты РФ. Дальнейшее усиление контактов между исполнительными органами и политическими партиями связывается также с обеспечением Правительства РФ и остальных структур исполнительной власти кадровым резервом политических объединений. Это наиболее перспективное взаимодействие исполнительной власти и партий начинает постепенно практиковаться. Все чаще представители партий получают приглашение войти в состав исполнительных органов власти. Достаточно вспомнить назначение в октябре 2007 года главы комитета по образованию, члена партии «Единая Россия» Н.И.Булаева, на должность руководителя Федерального агентства по образованию, а члена фракции «Справедливая Россия – «Родина» (народно-патриотический союз)» Д.О.Рогозина - постоянным представителем России в НАТО. При этом с 2004 года членам российского Правительства  позволено занимать руководящие должности в общественных объединениях, в том числе в  политических партиях. Представляется, что принятое В.В.Путиным весной 2008 года решение возглавить «Единую Россию» также послужит импульсом к дальнейшему укреплению кадрового взаимодействия между исполнительной властью и партиями. Помимо кадрового можно выделить еще ряд практикуемых в настоящее время видов взаимоотношений исполнительной власти и партий. Сотрудничество органов власти и партий  по вопросам государственной политики осуществляется также в рамках «круглых столов», совещаний и иных совместных мероприятий. Помимо этого распространение получил вид сотрудничества, предполагающий совместное участие представителей исполнительной власти и партий в деятельности рабочих групп, комиссий и советов, образуемых как государственными структурами, так и политическими партиями. Важнейшими направлениями в их  взаимоотношениях признаются также финансирование партий и государственный контроль за деятельностью партий. Несмотря на постепенное расширение участия партий в деятельности исполнительной власти, их взаимоотношения еще недостаточно структурированы. Во многом это связано с обоюдной неподготовленностью исполнительных органов и политических партий к системному сотрудничеству. 

Закрепление за партиями определенных прав и обязанностей в избирательном процессе, в работе исполнительной и законодательной властей дополняется усилением системы государственного регулирования их создания и деятельности. В соответствии с действующим законодательством для сохранения своего политико-правового статуса партия должна соответствовать определенным требованиям численного, территориального и идеологического характера[6]. Эти два взаимосвязанных процесса расширения полномочий и усиления государственного регулирования укрепляют и систематизируют государственно-партийные взаимоотношения.

Предпринимаемые государством действия по совершенствованию системы взаимоотношений с политическими партиями способствуют формированию в политическом процессе страны определенных тенденций.  За последние 7 лет количество партий в стране уменьшилось более чем в 10 раз. По состоянию на июнь 2008 года в России официально зарегистрировано 15 партий[7]. Постепенное сокращение партий не приводит к департизации общества. Напротив, все больше граждан изъявляет желание получить партийный билет. В результате действующие в стране партии постепенно расширяют свои ряды, приобретая статус массовых общероссийских политических объединений. Таким образом, сокращение количества официально зарегистрированных партий сопровождается увеличением доли партийных граждан в избирательном корпусе России. Расширение участия избирателей в деятельности партий со временем поможет сократить разрыв власти с обществом, обеспечит более эффективное представительство интересов граждан в органах власти.

По мере становления партии в качестве важнейшего политического института современной России расширяются влияние и полномочия законодательных органов власти. По сравнению с первым и вторым созывами Государственной Думы,  количество отклоняемых  из принятых нижней палатой законопроектов сократилось более чем в 10 раз[8]. Это свидетельствует о значительном возрастании коэффициента полезного действия Государственной Думы в законотворческой деятельности. Укрепление позиций парламента обусловлено также введением в 2005 году института парламентского расследования, регламентирующего контрольные функции депутатов, в частности, по отношению к органам исполнительной власти. Расширение полномочий парламента связывается и с принятием положения, предусматривающего участие законодательных органов в избрании глав субъектов Федерации. Представляется, что дальнейшее укрепление политического статуса парламента окажет положительное воздействие на правосознание и работу депутатского корпуса.

Расширение сферы сотрудничества государства и партий, вовлечение партий в механизм властных отношений, как и предсказывали П. Мэир и Р. Кац, оказало определенное  воздействие на организационную структуру последних, делая партии картельного типа наиболее востребованными в современной России[9]. Подтверждением этому служит удачный опыт создания и деятельности таких отечественных картельных партий, как «Единая Россия» и «Справедливая Россия». Однако теория и практический опыт свидетельствуют о том, что переход к картельным партиям сопровождается установлением регулируемой электоральной конкуренции, что создает определенные препятствия для демократического развития страны. Поэтому необходимо дальнейшее совершенствование системы взаимоотношений государства и партий. Только в этом случае удастся избежать проявления авторитарных тенденций в политическом процессе. При этом не исключено, что  после завершения реформирования партийной системы взаимосвязь между государством и партиями станет менее жесткой. Это, в свою очередь, создаст необходимые условия для формирования и эффективного функционирования в России партий различных организационных типов.

В целом реализуемая в стране политика систематизирует и укрепляет взаимоотношения государственной власти и политических партий. Тем не менее, становление этих отношений протекает достаточно сложно. Зачастую нормотворчество «опережает» реальные процессы, происходящие в обществе. Несмотря на развитую нормативную базу, политические партии еще не готовы в полной мере выполнять свои кадровые, представительские и управленческие функции.  Во многом это связано с недостатком времени, выделяемого для адаптации партий к роли одного из ведущих институтов политической системы страны.           

Совершенствование системы взаимоотношений власти и общества, помимо последовательной государственной политики, требует роста политической активности и гражданского правосознания населения. В этой связи большое значение приобретает способность общества к самоорганизации и проявлению инициативы. При этом партии нуждаются в реформировании в сторону открытых для дискуссий и мнений избирателей политических объединений. Для этого им следует постепенно совершенствовать внутреннюю структуру, демократизируя процесс принятия решений. Существенную пользу также может принести активное применение таких технологий, как праймериз и использование в избирательном списке специальных квот  для молодежи. Только в этом случае потребности и предпочтения граждан будут услышаны и воплощены в конкретных государственных программах. В конечном счете, структурированные и системные взаимоотношения государственной власти с партиями создадут благоприятные условиях для стабильного развития всех сфер жизни российского общества.

Литература

1.                  Борисов И.Б., Заславский С.Е. Партии на будущих выборах. Новое законодательство. М.: Издательство «Европа», 2005. С. 85-94.

2.                  Заславский С.Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С.104-116; С. 221-296.

3.                  Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия. М. 2001. С. 72-78. 

4.                  Исаев Б.А. Мир политической мысли: хрестоматия по партологии. Кн.3 Современные партологи о политических партиях. / Под ред. Б.А.Исаева и др.  СПб.: БГТУ, 2005. С. 81-87.

5.                  Официальный  сайт Федеральной Регистрационной службы России. Список зарегистрированных политических партий. http://www.rosregistr.ru/index.php?menu=3010000000.

6.                  Статистика законотворческой работы Государственной Думы. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. http://www.duma.gov.ru/lawstat/period.jsp.

7.                  Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». http://www.cikrf.ru/law/2/zakon_51.jsp.

8.                  Федеральный закон «О политических партиях».  http://www.cikrf.ru/law/2/2001_95fz.jsp.

9.                  Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». http://www.duma.gov.ru/.

10.               Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». http://www.cikrf.ru/law/2/zakon_184.jsp.

11.              Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». http://www.cikrf.ru/law/2/zakon_02_67fz_n.jsp.

Поступила в редакцию 26.06.2008 г.