Процесс объединения субъектов как одно из направлений территориального развития Российской Федерации

Малышева Виктория Николаевна,

аспирант кафедры истории и политологии Государственного университета управления, г. Москва,

начальник отдела обучения и контроля качества Контакт-Центра ЗАО «Группа компаний «КОНСУЛ».

Каждая из существующих в мире федераций представляет собой уникальную политическую конструкцию, на формирование которой влияет множество факторов. Одним из основных факторов является количество членов федерации. Большое количество федеративных единиц (83 субъекта в России, 50 штатов в США) приводит к уменьшению силы их влияния на центральную власть по сравнению с федерациями с небольшим количеством субъектов (Бельгия – 6, Канада – 10).

Российская Федерация – сложносоставное государство, в состав которого согласно части 1 статьи 5 и части 1 статьи 65 Конституции РФ входят шесть видов субъектов: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономная область. Таким образом, Россия является мировым лидером по количеству субъектов Федерации и по сложности федеративной структуры.

Сложившаяся административно-территориальная форма организации Российской Федерации в настоящее время перестала быть эффективной.  Национально-территориальные образования, существовавшие прежде в рамках РСФСР, с принятием Конституции РФ 1993 г. приобрели правовой статус субъектов Федерации. Однако абсолютное большинство из них при переходе к самостоятельному социально-экономическому развитию оказалось экономически нежизнеспособным. ^[1] Наличие по состоянию на ноябрь 2005 г. 89 субъектов Российской Федерации, часть которых не обладает  потенциалом для полноценного развития, дробит управленческие и финансовые ресурсы, ограничивает возможность их эффективного использования, усложняет территориальное развитие регионов. «Административно-территориальное деление России вступило в резкое противоречие с потребностями развития и грозит деградацией городов и поселков»[2], - высказывался по этому поводу в 2005 году Министр регионального развития РФ В. Яковлев.

1 декабря 2005 года стало историческим днем для развития федеративных отношений в Российской Федерации: впервые на ее карте появился новый субъект Федерации, образованный в результате объединения двух самостоятельных прежде субъектов – Пермский край.

1 января 2007 года в составе РФ появился новый субъект - объединенный Красноярский край, 1 июля 2007 года - Камчатский край. Создание объединенной Иркутской области завершилось 1 января 2008 года, а Забайкальского края - 1 марта 2008 года. Таким образом, по состоянию на 1 марта 2008 года количество субъектов РФ было уменьшено до 83 вместо 89.[3] 

В СМИ широко обсуждается возможность объединения Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленобласти,[4] поэтому объединение субъектов Российской Федерации не могут не привлекать к себе внимание и продолжает оставаться актуальным в настоящее время.

При оценке возможных последствий укрупнения субъектов РФ основное внимание обращается на политические, социально-экономические, финансовые и организационные аспекты[5]. Существуют различные  аргументы «за» и «против» объединения.

С точки зрения экономической целесообразности ожидается, что в новом регионе начнется бурный экономический рост за счет объединения ресурсной базы, появится возможность ее рационального использования и привлечения инвестиций, уменьшатся расходы на создание единой инфраструктуры.

Тем не менее, следует учесть, что экономическое неравенство регионов может быть результатом экономической политики федерального Центра. Кроме того, выравнивание субъектов по экономическому потенциалу может «притушить» точки экономического роста.

Существование сложносоставных субъектов создает препятствия для эффективного государственного управления. Положительным ожидаемым результатом объединения можно считать решение проблемы дефицита управленческих кадров для управления регионами, сокращение количества государственных служащих и  упрощение структуры управления. Отрицательным последствием является излишняя централизация власти, потенциально приводящая к возникновению центробежных сил.

Несомненно, укрупнение обладает существенным недостатком – увеличивается время прохождения решения. Это связано с тем, что проблема будет перемещена на более дальнее расстояние, и  между местом возникновения проблемы и местом ее  решения возникает значительная дистанция.

Кроме того, снизится управляемость внутри региона, так как централизованное управление крупными объектами является более сложным, чем малыми.  Исторический опыт свидетельствует о том, что попытки укрупнения часто заканчиваются неизбежным разукрупнением: система стремится вернуться к своему оптимальному и естественному состоянию.

С политической точки зрения укрупнение способно предупредить национальный и территориальный сепаратизм, так как объединение производится на основе территориальной, исторической и культурной общности. Однако  форсирование процессов объединения может привести к росту национального сепаратизма регионов и утрате национальной самобытности малых народов.

Несомненно,  создание единой инфраструктуры  и общий доступ к ней населения объединенных регионов приведет к улучшению социальных условий жизни. Но сложившиеся различия в уровне жизни не могут быть устранены сразу, так как в каждом регионе был сформирован специфический механизм обслуживания населения в социальной, медицинской, образовательной сфере, и объединение способно разрушить существующие модели.

 Состоявшиеся в настоящее время объединения в основном были проведены с целью разрешения противоречия в управлении сложносоставными субъектами РФ. Модель объединения автономных округов, находящихся в составе других субъектов, предполагает, что более сильные «материнские» территории (края и области) должны стать «локомотивами» развития автономных округов. Таким образом,  в основе объединения и эффективной модели интеграции  должно лежать два базовых принципа:

- «материнские» территории в силу уровня своего социально-экономического развития способны быть «локомотивами» развития;

- автономные округа не способны самостоятельно преодолеть экономическое отставание; политика их властей «пассивна».

Однако это условие не было соблюдено в случае объединения более чем половины автономных округов Российской Федерации (5 из 9), кроме Чукотского АО, который не является сложносоставным субъектом и в настоящее время в число укрупняемых не включен. С учетом отставания экономики всего Забайкалья и отсутствия интегрирующих проектов по освоению ресурсов механизм объединения не может выполнять ни функцию поддержки слабых субъектов, ни функцию мультипликатора роста. Ситуация Камчатского края аналогична Забайкалью[6]. Следовательно, если рассматривать объединение субъектов РФ с рациональных позиций, а не как политическую задачу, процесс активного объединения не выглядит эффективным решением проблем, требующих проведения дифференцированной региональной политики.

Необходимо отметить, что при выборе автономных округов как объектов укрупнения не был учтен этнический фактор, который является не менее значимым, чем в национальных республиках.

В семи из десяти автономных округов проживают коренные малочисленные народы Севера (КМНС), последний перечень которых был утвержден распоряжением Правительства  Российской Федерации от 17 апреля 2006 г. N 536-р. Проводимая политика укрупнения ликвидирует существующие формы закрепления территориальных прав КМНС без гарантированной финансовой поддержки, не предлагая альтернативу в форме законодательно закрепленной культурной автономии.

Анализ федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов  позволяет установить следующее. Наименование нового объединенного субъекта - Пермский край - включено в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ. При этом существование таких субъектов Федерации как Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращено. Красноярский край сохраняется как субъект Федерации по названию и со статусом края, а Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа подлежат исключению из Конституции РФ. Аналогичная ситуация произошла и при образовании Камчатского края, Иркутской области и Забайкальского края. Следовательно, в результате объединения сокращается число субъектов, охватываемых национально-территориальным принципом. На этом основании Л. Болтенкова делает  вывод, что реформа федерализма в Российской Федерации не сохранит национально-территориальный принцип устройства государства.[7] В. Филиппов также оценивает процесс объединения субъектов как «начало ликвидации регионов, организованных по «этническому» принципу».^[8] С этим сложно согласиться, так как национальные республики в составе РФ в ближайшее время не готовы расстаться со своим особым статусом. Очевидно, что элементы этнического федерализма будут длительное время оставаться фактором стабильности межнациональных отношений и условием сохранения политического и территориального единства Российской Федерации.

В заключение важно отметить, что укрупнение субъектов, несомненно, проводить необходимо. Не ставя под сомнение целесообразность уже состоявшихся объединений, многие  эксперты критически оценивают планы по дальнейшему укрупнению. Например, С. Туронок критикует идею укрупнения субъектов федерации, так как нельзя реформировать федеративные отношения «прорывом» ввиду «отсутствия … правовой культуры. Федеральному центру необходимо сконцентрировать «скудные ресурсы» на экономической интеграции России, так как экономическая децентрализация усиливает регионализацию общественного мнения».[9] Глобальная перекройка границ внутри государства содержит много издержек, грозящих нарастанием социальной напряженности, ростом национального самосознания, этническими конфликтами, утратой контроля над созданными крупными регионами. В результате проведение объединения субъектов РФ с целью повышения управляемости территорий, снижения возможности национального сепаратизма и улучшения уровня жизни населения регионов может дать эффект, противоположный ожидаемому.

Несомненно, процесс объединения – не самоцель, а способ решения конкретных задач. Укрупнение должен быть  частью единой региональной политики, оно не должен носить стихийный характер. Для этого необходима выработка четких критериев, на основе которых должно приниматься решение о необходимости объединения субъектов Федерации. Эти критерии должны учитывать экономические показатели субъекта, количество и плотность населения, территориальную обособленность либо общность, наличие этнической и религиозной составляющей.

  Тенденция слишком активного объединения субъектов несет в себе опасность избыточного укрупнения и активизации идей сепаратизма. Справедливо обращается внимание на то, что отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъектов может привести к нежелательным последствиям. Крупные, экономически мощные субъекты – это потенциальные агенты суверенизации. Поэтому важно своевременно предупредить избыточность укрупнения субъектов, законодательно закрепив пределы, срок и детальный порядок проведения подобных процессов[10].

Для принятия решения, в каком направлении должен развиваться процесс объединения в дальнейшем, необходимо оценить итоги уже состоявшихся объединений. Должна быть проведена комплексная оценка экономического состояния укрупненных регионов, анализ политической структуры и  социальной обстановки.

Одним из основных препятствий для эффективного укрупнения регионов является отсутствие целостного видения конечного результата объединения. Нет ответов на вопрос, сколько в итоге должно быть субъектов в составе Федерации, каким статусом они будут обладать и каким образом формироваться. Ранее рассматривалась возможность объединения краев, областей и автономных образований, хотя теоретически возможно объединение республик с краями и областями. В результате будет образовано определенное количество укрупненных республик с характерными для них претензиями на суверенизацию[11]. Поэтому в настоящее время необходимо на федеральном уровне разработать концепцию развития федеративных отношений, которая закрепила бы целостное видение перспектив модернизации федерализма на ближайшую перспективу.

Концептуальная неопределенность влечет за собой проблемы юридического характера, так как  пределы укрупнения субъектов Федерации оказались законодательно не закреплены. Не станет ли стихийное укрупнение шагом в сторону реализации сценария З. Бжезинского? «России, устроенной по принципу свободной конфедерации, в которую вошли бы Европейская часть России, Сибирская республика и Дальневосточная республика, было бы легче развивать более тесные экономические связи с Европой, с новыми государствами Центральной Азии и с Востоком, что тем самым ускорило бы развитие самой России»[12].

Единственным сдерживающим фактором является норма пункта 2 статьи 3 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», согласно которой при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности. Следует отметить абстрактность данной нормы Закона и отсутствие механизмов ее реализации.

Необходимо на законодательном уровне предусмотреть меры федерального сдерживания по ряду случаев укрупнения при превышении максимальных территориальных, демографических и бюджетных показателей.

Также существует необходимость закрепления мер федерального протекционизма для некоторых случаев укрупнения (например, при объединении сложносоставных субъектов, при объединении субъекта-донора с дотационным субъектом).

Структурные изменения – это всегда сложный процесс. Структура любой, в том числе федеративной, системы является наиболее консервативной ее частью. Необходимо модернизировать ее таким образом, чтобы сделать систему более открытой, не разрушив основ ее жизнедеятельности.

Объединение субъектов РФ не сможет решить поставленных задач, если в новых субъектах Федерации не будет создано развитое гражданское общество, а субъекты останутся отсталыми в экономическом, политическом и социальном отношении.

Процесс модернизации территориальной структуры России должен происходить последовательно, особенно в отношении национальных субъектов. Объединение должно проводиться только  при условии улучшения социально-экономического уровня и обеспечения благополучия населения всего региона. По мнению автора, большое внимание требуется уделить законодательному  ограничению интеграционных процессов.

Таким образом, учет сложившейся практики объединения субъектов Российской Федерации позитивно отразится на последующих территориальных преобразованиях, улучшит управляемость многонациональным и территориально неоднородным государством и обеспечит целостность России.

Литература

1.                  Актуальные проблемы совершенствования состава субъектов Российской Федерации / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2005.  №16 (268).

2.                  Безруков А. Опасные пробелы правового регулирования территориальных преобразований РФ // Федерализм. 2006. №3.

3.                  Болтенкова Л.Ф. Сохранит ли реформа российского федерализма национально-территориальный принцип? / Политико-правовые ресурсы федерализма в России / Под редакцией Р. Хакимова.  Казань, 2006.

4.                  Дульман П. Меньше регионов, хороших и разных // Российская газета. 2004. № 3532.

5.                  Лексин И.В. «Сложносоставные регионы»: проблемы предстоящих изменений в территориальном устройстве РФ // Формула права. 2005. № 1.

6.                  Иванов В. Путин и регионы. Централизация России.  М.: Издательство «Европа», 2006. – 240 с.

7.                  Тульский М. Какие регионы объединят следующими? // Аргументы неделi. 2008. №18-19.

8.                  Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. - 399 с.

9.                  Филиппов В. «Деэтнизация территорий» в новейшей истории России // Федерализм. 2006. №2.

10.              Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в системе российского федерализма: правовой аспект // Государство и право. 2006. № 9

11.              Чертков А.Н. Комментарий к федеральному конституционному закону «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» М.: Юстицинформ, 2006. – 261 с.

12.              Юсубов Э.С. К вопросу об объединении субъектов РФ и образования в ее составе новых субъектов / Конституция как символ эпохи. Т.1. М., 2004. С. 373-374.

Поступила в редакцию 03.07.2008 г.