Проблемные вопросы реализации приоритетных
национальных проектов на федеральном и региональном уровнях
Алабин
Дмитрий Викторович,
аспирант кафедры политологии,
специалист-эксперт территориального
управления Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора в
Нижегородской области,
Концелидзе
Иван Андреевич,
аспирант кафедры финансов,
специалист 1 разряда территориального
управления Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора в
Нижегородской области.
Нижегородский государственный университет
им. Н.И.Лобачевского
В соответствии с инициативой Президента РФ,
объявленной 5 сентября 2005 года на встрече с членами Правительства РФ,
руководством Федерального Собрания РФ и членами президиума Государственного
Совета РФ, в стране началась реализация приоритетных национальных проектов
(далее – национальные проекты, ПНП). «Национальные проекты затрагивают именно
те сферы, которые определяют качество жизни человека и в которых человек
ожидает в наибольшей мере активной роли государства» [Волкова, 2006, С.2]. К
таким сферам относятся: здравоохранение, образование, жилье и агропромышленный
комплекс.
Основная цель реализации национальных проектов
– «эффективность и результативность государственных вливаний, обеспечивающих
качественный рывок не только в сферах образования, здравоохранения, агропромышленного
комплекса и жилья, но и структурные сдвиги в экономике регионов в целом,
снижение уровня дифференциации социально-экономического развития регионов» [Куликова,
Алабин, 2007, С.80].
Средства массовой информации акцентируют свое
внимание на непосредственную реализацию ПНП: открытие новых онкологических
центров, поступление нового оборудования в школы и больницы, повышение объемов
жилищного строительства, количество выданных ипотечных кредитов, количество
граждан, получивших жилищные сертификаты, количество выданных кредитов в рамках
развития агропромышленного комплекса. Но проблемы реализации национальных
проектов освещаются средствами массовой информации не полно.
При этом анализ материалов СМИ и
нормативно-правовых актов, регламентирующих реализацию ПНП, позволяет выявить
следующее.
Основной проблемой, касающихся всех
направлений национальных проектов, является объем финансирования ПНП: в
официальных источниках и средствах массовой информации встречаются
противоречивые данные. В результате отсутствия законодательно закрепленной суммы
средств федерального бюджета, которая будет направлена на финансирование
национальных проектов, и возникает проблема. Это используют «критики» ПНП. Так,
например, Никитин В.С. [Платова, 2007, С.4] и Кашин В. [Кашин, 2006, С.3]
сообщают, что «после принятия закона «О федеральном бюджете на 2007 год» 25
млрд. рублей из 231 не разделены по кодам бюджетной классификации, или – по
целям использования», утверждая, что «это узаконенный «откат», т.е. деньги,
предусмотренные на взятки чиновникам».
Действительно, Федеральный закон от
19.12.2006 №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» не предусматривает четко
законодательно закрепленной суммы средств,
направленной на финансирование национальных проектов. При этом данную сумму можно
вычислить путем анализа финансирования отдельных подпрограммам каждого ПНП в
ведомственной классификации расходования федеральных средств, что вызывает
большие затруднения у тех, кто не знает основные принципы бюджетного процесса.
В то же время на данной сумме
средств федерального бюджета, которая была не разделена по кодам бюджетной классификации,
акцентировано внимание в письме Счетной палаты РФ от 08.09.2006 № 01-1196/15-10
«Заключение на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007
год». В нем указано, что из общего объема расходов федерального бюджета,
предусмотренного на реализацию национальных проектов в 2007 году, расходы в
сумме 25,1 млрд. рублей, или 10,9%, не идентифицированы по отдельным кодам
бюджетной классификации.
Таким образом, Счетная палата РФ, проанализировав
проект закона о «Федеральном бюджете на 2007 год», указала на
ошибки, которые необходимо исправить, а данные люди просто вырвали указанную
сумму из контекста письма Счетной палаты РФ, интерпретировав данную ситуацию в
своих интересах.
Для избежания подобных проблем, а также
становления эффективного общественного контроля реализации ПНП, в дальнейшем
необходимо законодательно закреплять в федеральных законах о бюджетах отдельной
строкой сумму средств, направленных на финансирование национальных проектов, по
аналогу федеральных целевых программ. Такие же меры необходимо применять при
утверждении законов о бюджетах субъектов Российской Федерации.
Национальный
проект «Здравоохранение»:
1. В результате повышения уровня
материального обеспечения медицинских работников первичного звена, произошел
диспаритет в уровне оплаты труда, что повлекло переход медицинских кадров узких
специальностей в первичное звено здравоохранения. Данную ошибку пытаются исправлять
отдельные регионы на своем уровне. Например, в Нижегородской области действует
программа «Социальная ипотека», по которой врачам узких специальностей,
учителям в сельской местности предоставляется жилье по себестоимости
строительства [http://www.government.nnov.ru]. Но для того, чтобы полученное имущество перешло в собственность, нужно
отработать, как минимум, десять лет.
2. Достижение некоторых параметров (снижение
материнской и младенческой смертности, ликвидация врожденной краснухи) «зависит
не столько от эффективности работы системы здравоохранения, сколько от
комплекса факторов общесоциального характера» [Матненко, 2007, С.85]. Например, одной из главных причин
материнской и младенческой смертности является «асоциальный образ жизни будущих
матерей, последствия которого делают тщетными любые усилия медиков» [Матненко,
2007, С.86]. Работу с подобными проблемами как раз необходимо проводить именно
на муниципальном, а не на федеральном уровне.
3. Отдельные параметры национального проекта
имеют признаки взаимоисключающих: «проведение
дополнительной диспансеризации работающего населения» и «снижение времени
нахождения людей в периоде нетрудоспособности». Так, кардинальное расширение
сферы охвата населения диспансеризацией с неизбежностью приведет к выявлению у
многих людей различного рода патологий, в том числе связанных с хроническими
заболеваниями, показаний к лечению, а,
следовательно, в ближайшей перспективе, к повышению уровня временной
нетрудоспособности. «Ощутимый эффект от системных профилактических мероприятий,
в том числе от всеобщей диспансеризации населения, возможен в долгосрочной,
5-10-летней перспективе» [Матненко, 2007, С.85-86]. Здесь, как следствие, необходимо участие и региональных и муниципальных
властей в части проведения разъяснительной работы с населением с привлечением
профсоюзных организаций.
Национальный
проект «Образование»:
1. Отсутствие в параметрах данного ПНП
показателей, характеризующих конечные результаты, то есть собственно задачи
проекта. Например, национальным проектом «Здоровье» определены следующие
конечные показатели: снижение частоты обострений и осложнений хронических
заболеваний не менее чем на 30% к 1 января
2. Оснащение школ компьютерным оборудованием
и подключение к сети Интернет без последующей оплаты трафика, который должны
оплачивать сами школы. Кроме того, при предоставлении школам компьютерного
оборудования нужно устанавливать только лицензионную версию Windows с последующими обновлениями, но лицензии
обязательно покупать заново в случае выхода новой версии программного
обеспечения (далее – ПО), срок поддержки старого ПО ограничен, а выполнять
обслуживание данного ПО может только производитель.
При открытом доступе для всех желающих к
компьютерному классу создается угроза работоспособности компьютеров, что
приводит к регулярной переустановке лицензионного Windows с последующими обновлениями. Учитывая, что
школы должны сами оплачивать трафик сети Интернет, скачивание обновлений для
большого количества ПК проблематично, так как в данном случае нужно
подключаться на безлимитный трафик сети Интернет. А это самый дорогой вариант
для школы.
Так, например, в Перми большинство школ было
подключено к сети Интернет по оптоволокну (100 Мбит/сек). Трафик оплачивал
городской бюджет. Когда стали подключать школы к сети Интернет в рамках ПНП
(скорость 128 Кбит/сек), то город перестал оплачивать трафик. После такого решения
только 2-3 школы из 70-80 школ города нашли деньги для оплаты трафика,
остальные перешли на другие тарифы, которые обеспечивают только работу
электронной почты. Т.е. учителя, которые спланировали работу с использованием сети
Интернет, оказались без него. Низкоскоростное подключение к сети Интернет в
рамках национального проекта не обеспечивает работу компьютерных классов (http://rost.ru/forum).
Региональные власти вполне могут способствовать решению данной проблемы: цены
на Интернет завышены, так как чаще всего они диктуются монополистами рынка. Для
примера можно сравнить цены на услуги сети Интернет в Москве и Нижегородской
области. Так в Москве стоимость безлимитного трафика сети Интернет для
юридических лиц составляет 1440 рублей при скорости 2 Мбит/сек [http://www.utuz.ru/int86.html], в Нижегородской области – 2500 рублей при скорости 128 кбит/сек и 4725 рублей при
скорости 256 кбит/сек [http://www.nnov.vt.ru/?id=46165]. В решении данного вопроса необходим
действенный контроль региональных и муниципальных властей с привлечением
сотрудников Федеральной антимонопольной службы.
Национальный
проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»:
1. Расширение участия бюджетных средств в
ипотечном кредитовании привело к росту цен, так как бюджетные средства очень
«быстрые», «они мгновенно оказываются на рынке, и, соответственно, повышается
спрос» [Ермакова, 2007, С.79]. Необходимо было, в первую очередь, увеличивать
строительство, то есть создавать предложение, и только потом, через несколько
лет развивать ипотечное кредитование. Причем основные средства в строительство
должны вкладывать именно регионы.
Также для повышения предложения необходимо
переходить от точечной застройки имеющихся пустот к строительству целых
микрорайонов. Так, например, в Нижегородской области с 2010 года планируется
реализация проекта «Globe town», в результате которого
планируется построить жилье для 500 тыс. граждан [http://www.government.nnov.ru].
2. Повышение доступности жилья за счет
развития ипотечного жилищного кредитования сдерживается незавершенностью
механизмов привлечения средств в строительство жилья, а не в уплату его на
вторичном рынке. «По статистике только 10-15 процентов от общей суммы ипотечных
жилищных кредитов направляется на приобретение жилья на первичном фонде» [Матненко, 2007, С.98].
Основной же объем направляется на приобретение жилья во вторичном фонде, а
значит, в том числе, на оплату прибыли риэлтеров. Как следствие, в некоторых
регионах стоимость одного квадратного метра на вторичном рынке стала дороже,
чем на первичном (Новосибирская, Кемеровская, Омская области).
Национальный
проект «Развитие АПК»:
Отсутствие условий для использования
земельных участков в качестве залогового
обеспечения для получения кредита. В результате крупные и средние
сельскохозяйственные товаропроизводители не могут взять большой льготный кредит
для развития. Для оперативного решения данной проблемы необходимо, чтобы
регионы предоставляли банкам дополнительные гарантии при кредитовании крупных
хозяйств, не допускали возможности монопольной скупки сельскохозяйственных
товаров по бросовым ценам, а также обеспечивали поддержку представительства
своих сельскохозяйственных производителей в торговой сети.
Таким образом, реализация приоритетных
национальных проектов имеет огромное значение для развития нашей страны, как в
экономическом, так и в политическом плане. Но даже при тщательно продуманных
шагах реализации ПНП, неизбежны ошибки. При этом огромное значение при
сглаживании подобных ошибок имеет деятельность региональных органов власти и
научного сообщества. Некоторые регионы для сглаживания ошибок национальных
проектов дополнительно реализуют собственные программы социального развития. И
именно в таких регионах эффект от реализации ПНП гораздо выше.
Литература.
1. Волкова М. Интервью с Д.
Медведевым «Нацпроекты в режиме ручного управления». // Российская газета. №
3995, 13.02.2006.
2. Ермакова
Е. Без четких правил не будет эффективного контроля. // Национальные
проекты. №1, 2007, С.75-79.
3. Кашин В. Блеф национального
масштаба. Размышления о так называемых нацпроектах. // Правда. № 113, 13.10.2006.
4. Куликова М.Е., Алабин Д.В.
Своевременное администрирование – главное условие эффективности национальных
проектов. // Национальные проекты. №10, 2007, С.80-82.
5. Матненко А.С. Приоритетные
национальные проекты и бюджетная деятельность государства. Омск.: Русь., 2007.
6. Платова Г. В.С. Никитин,
депутат Госдумы: Нацпроектам недолго жить. // Советская Россия. №154, 13.11.2007.
7. http://www.government.nnov.ru.
9. http://www.utuz.ru/int86.html.
10. http://www.nnov.vt.ru/?id=46165.
Поступила в редакцию 30.07.2008 г.