Концепции и проблемные аспекты глобального управления как научно-прикладной дисциплины

Соколова Анастасия Алексеевна,

аспирант кафедры мировой и российской политики философского факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Научный руководитель – доктор философских наук,

Костин А.И.

Понятие «глобальное управление» довольно широко используется в литературе приблизительно с середины 80-х годов 20-го века. Его можно охарактеризовать как политическое взаимодействие международных акторов с целью решения проблем, затрагивающих больше, чем одно государство или регион. Один из теоретиков глобального управления Дж. Розенау[1], определяет его не только через официальные институты, которыми регулируются нормы и правила межгосударственного взаимодействия, но и через все те «организации и группы влияния - от многонациональных корпораций, транснациональных социальных движений до множества неправительственных организаций, -  которые преследуют цели и задачи, достижение решения которых зависит от транснациональных правящих и властных институтов»[2].

Часто «глобальное управление» (global governance) отождествляют с понятием «глобальное правительство» (global government). Схожесть, а с другой стороны, различие этих терминов связано со смыслом, заложенным в них. Глобальное управление – это функция реализации власти, осуществляемая большинством. Глобальное правительство можно представить в качестве политического института, имеющего какие-то юридические основы (например, конституция). Глобальное управление не имеет под собой такой основы, представляя собой скорее коллективные договоренности как формального, так и неформального характера.

Особую популярность понятие «глобальное управление» приобрело в контексте глобализации и политики интернационализации, проводимой США и ведущими западноевропейскими державами в конце 90-х годов XX века. На это время пришлось много перемен, которые заставили говорить о том, что в развитии международных отношений наметился перелом. Падение берлинской стены, расширение НАТО, - последствия этих и многих других событий новейшей истории сигнализировали о начале новой эры глобального взаимодействия и спровоцировали активные дискуссии на тему глобального управления. Обсуждение проблем, связанных с эрозией Вестфальской системы мироустройства, роли ООН, все более нуждающейся в реформировании, и создании такой системы государственного управления, которая бы учитывала позицию большинства стран, а не только отдельной группы держав, идет параллельно с исследованием глобализации и ее современной  формы. Политическая наука не могла оставить без внимания эти трансформации. За последние десять лет вышло  ряд книг и монографий, посвященных различным аспектам глобального управления и издававшихся, главным образом, в западных странах. Во многих учебниках политологии появились целые разделы, посвященные глобальному управлению.

В настоящее время в политической науке обозначилось несколько различных концепций глобального управления. Часть из них исходит из необходимости создания совершенно новых институтов и органов, которые могли бы соответствовать вызовам сегодняшнего дня и быть представленными большинством. Другие концепции рассматривают возможность комплексного реформирования существующих международных институтов, пересмотру их компетенций и полномочий в пользу расширения. Ряд концепций видит в новой системе глобального управления не институт, а некий глобальный консенсус группы стран или же одной конкретной державы.

Примером различных подходов к глобальному управлению может служить довольно широко применяемая типология этих концепций, представленная ниже.

Наиболее часто цитируемая в настоящее время идея создания надгосударственного органа, мирового правительства, которое бы осуществляло регулирующую функцию во всех сферах межгосударственного общения. Такое правительство теоретически могло бы решать глобальные проблемы, с которыми не под силу справиться отдельным странам или же группам стран. Однако очевидным минусом данной идеи является отсутствие легитимации этого института, непонятен также механизм создания подобного органа, ведь трудно себе представить, что в процессе принятия решений будут задействованы все страны. Если это так, то есть основания полагать, что в таком случае эти решения будут приниматься слишком долго и глобальному правительству будет крайне трудно прийти к единому мнению.

Ряд исследователей считает, что неформальное мировое правительство уже существует, имея в виду, прежде всего, страны «Большой восьмерки» во главе с США. По мнению известного социолога и философа А. Зиновьева, «существует не мировое правительство, наподобие правительств отдельных стран, а мировое сверхсообщество. В него уже входят от 50 до 80 миллионов человек, десятки тысяч экономических империй, некоммерческих предприятий, СМИ. У него своя структура, своя пирамида, своя иерархия. Вот оно и управляет планетой. США суть метрополия этого сверхсообщества»[3].

Критики концепции мирового правительства выступают в первую очередь за попытку создания системы межгосударственного регулирования на основе уже существующих международных институтов. К ним относится, в первую очередь,  ООН.

Идея реформирования Организации Объединенных Наций существует уже достаточно долго. За всю историю своего существования ООН доказала свою необходимость в решении таких вопросов, как предотвращение национальных, религиозных и региональных конфликтов, гуманитарные кризисы на различных континентах, нераспространение оружия массового уничтожения, борьба за права человека и многое другое. Критические высказывания в отношении этой организации звучат как со стороны молодых государств, образованных в последние десятилетия XX века, так и ее самых «преданных» членов. Одних не устраивает невключенность своих стран в процесс принятия решений, других – неэффективный механизм их принятия.

Существует две точки зрения на реформирование ООН: поэтапное, «эволюционное» преобразование организации и радикальное. «Эволюционный» подход делает акцент на поэтапном реформировании Совета Безопасности ООН и превращения его в более представительный и легитимный орган. Другая точка зрения предполагает комплексный и более радикальный подход к реформированию. Оно заключается в создании на основе СБ ООН своего рода глобального правительства и глобального парламента из Генеральной Ассамблеи. Несмотря на большое число сторонников идеи реформирования ООН, она не учитывает влияния и значимости других международных акторов на процесс принятия глобальных решений. Концепция глобального корпоративного управления отчасти преодолевает эти недостатки.

Эта концепция предлагает подключить к мировому управлению не только государства, но и различные неправительственные организации, крупные транснациональные корпорации и других влиятельных акторов. У этого подхода есть ряд недостатков, связанных с тем, что нет гарантий того, что негосударственный глобальные «игроки» будут действовать в интересах всего человечества, а не работать на благо исключительно собственного процветания (в частности, это касается транснационального бизнеса).

Кроме того, существует и так называемая концепция управления глобальным развитием. Ее можно назвать наиболее инертной, так как она исходит из сложившегося status quo в мире. В ее основе лежит идея управления глобализацией, осуществляемое ведущими государствами. Это управление может быть институционально неоформленным, а может реализовываться в рамках уже существующих структур, типа «Большой восьмерки» (G-8). Все глобальные проблемы, таким образом, будут решаться узким кругом государств, которые должны будут управлять процессами глобализации, направлять их в нужное русло. Слабости данной концепции находятся на поверхности: такое глобальное правительство никогда не будет легитимным и не сможет беспристрастно осуществлять властные функции. Остальная часть света вряд ли согласится с подобным сценарием.

Сложность, связанная с построением возможных политических конструктов будущего свидетельствует о неоднозначности тех процессов, которые побуждают государства задумываться о необходимости глобального управления. Очевидно, что идеи создания эффективного механизма глобального регулирования тесно сопряжены с увеличением глобальных проблем, которые государства не в состоянии решить с помощью существующих международных институтов. Глобальность этих проблем определяется тем, что они затрагивают все регионы мира без исключения, угрожают человечеству замедлением в развитии и требуют скорейшего решения со стороны всех государств. В самом общем виде глобальные проблемы можно разделить на несколько групп:  1. Экологические проблемы 2. Проблемы, связанные с бедностью и неравенством 3. Проблемы, угрожающие человеческому развитию: распространение ВИЧ/СПИД, «птичьего гриппа» и других болезней, наркотиков, оружия массового уничтожения (ОМУ), проблема сокращения численности населения, международный терроризм и многое другое.

Решением этих проблем в настоящее время занимаются несколько международных институтов. Так, проблемами бедности и неравенства отчасти занимаются Международный Валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк (ВБ). Эти организации занимаются, в частности, списанием долгов беднейших стран, реализацией программ перераспределения, оттока капитала богатых стран к бедным на наднациональном уровне.

В конце 80-90-х годов была активизирована деятельность Программы развития ООН, регулярно публикующая доклады о состоянии развитии тех или иных регионов. Эта программа ввела в практику анализа индекс развития человеческого потенциала, который учитывал не только экономические показатели и позволял по-новому взглянуть на перспективы решения глобальных проблем и глобальное управление как таковое.

Вплоть до 70-х годов XX века в мире не было организации, непосредственно занимающейся проблемами окружающей среды. В это время решением Генеральной Ассамблеи ООН была создана программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Эта организация курирует различные ооновские проекты, связанные с разработкой мер по защите окружающей среды. Кроме того, ЮНЕП координирует и спонсирует ряд крупных программ ООН, оказывает поддержку ЮНЕСКО, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) и многим подразделениям ООН, специализирующимся на конкретных глобальных проблемах. Под эгидой ЮНЕП проходят крупные научные конференции по окружающей среде (Найроби-1982 г., Мехико 1982 г., Рио-де-Жанейро – 1992 г.). Конференция в Рио-де-Жанейро зафиксировала программу действий по реализации концепции устойчивого развития, после чего в рамках ООН была создана специальная Комиссия по устойчивому развитию. В сферу ее деятельности входит четыре основных направления: пресная вода, мировой океан, природные ресурсы, устойчивое энергопользование. К 1996 году 117 государств создали свои национальные органы по реализации концепции устойчивого развития.

Проблемам устойчивого развития уделяется много внимания и на региональном уровне. Европейский Союз, НАФТА, АСЕАН и другие региональные и надрегиональные организации принимают активное участие в их решении[4].

Стоит отметить, что без обсуждения глобальных проблем не обходится ни один саммит «Большой восьмерки». На каждой такой встрече лидеров G-8, на повестку дня, помимо политических проблем, выносятся, конкретные вопросы глобального развития, по которым фиксируется общая позиция группы. На саммите G-8 2006 года, проходившем в Санкт-Петербурге, в качестве темы для обсуждения была выбрана глобальная энергетическая безопасность. По итогам саммита было выработано коммюнике, которое подписали все страны-участницы. В нем подробно описаны проблемы энергетической безопасности и те меры, которые готовы предпринять государства с целью их предотвращения или минимизации. В качестве приоритетного направления было выбрано решение 3-х взаимосвязанных задач – энергетической безопасности, экономического роста и экологии.

В понимание необходимости решения подобных проблем и решимости преодолеть противоречия между собой, государства по-разному реагируют на идеи создания института глобального управления. Проблема сохранения своего влияния, вопросы, связанные с государственным суверенитетом при обсуждении таких инициатив, остаются одними из самых острых. Многие государства стремятся стать частью будущей системы глобального управления через активное участие в деятельности международных институтов, экономическую и политическую открытость. Другие государства видят угрозу своей безопасности в передачи части своих функций глобальному институту. Причем здесь нет однозначного деления на тех, кто быстро откликается на перемены и готов включиться в глобальные процессы, и даже в чем-то уступить часть своего суверенитета наднациональному органу, и тех, кто противиться как самой идее глобального управления, так и ее возможной реализации. Для многих стран это еще очень болезненный вопрос и касается он самых разных по уровню развития стран, ведь среди противников идеи глобального управления есть и крупные европейские страны, так и небольшие государства, которые справедливо опасаются за возможную утрату своего и так небольшого влияния. В то же время, именно небольшие государства, часть из которых совсем недавно обрели статус суверенного государства, проявляют активность и хотят играть более значимую роль в международной политике. Это проявляется в их стремлении примкнуть к как можно большему числу международных институтов, блоков, союзов, чтобы чувствовать себя под защитой этих организаций и ассоциироваться с ними. Ряд маленьких развивающихся стран с низким уровнем жизни вообще не участвовали в глобальных процессах, не были частью международных институтов и являлись лишь объектом глобального управления.

В мире, по-прежнему,  наиболее сильные и развитые державы, выступающие спонсорами крупнейших международных институтов. В этой связи есть основания полагать, что постепенно эта группа наиболее богатых стран будет играть еще более значимую роль в глобальном регулировании и эта ситуация будет усиливать дисбаланс в мире. Скорее всего, такое глобальное управление вряд ли сможет осуществляться продолжительное время и не будет стабильным в принятии решений. Следует ожидать, что те государства, которые не входят в круг «глобальных игроков», не будут считать легитимными решения, принятые «Большой восьмеркой». В принципе, так происходит уже сейчас.

Многие государства опасаются неизвестности и слишком сосредоточены на текущих проблемах, чтобы всерьез задумываться о своей роли в системе глобального управления. Тем не менее, большинство стран все-таки осознает потребность в объединении и не против создания наднациональных политических конструктов. В этой связи с новой силой проблема национального суверенитета. Все чаще слышны утверждения, что Вестфальская государствоцентричная модель мироустройства, закрепившая представление о государстве как о главном регуляторе глобальных процессов, постепенно размывается. Несмотря на успех евроинтеграционного проекта, современная модель государственности переживает кризис. Государство не справляется со сложностью внутренних и внешних вызовов, но пока еще не осознало четко, как оно должно измениться, чтобы быть адекватным времени глобализации. Необходимость гибкой позиции по отношению к переменам осознают сегодня многие страны, поэтому не спешат отказываться от возможных проектов по глобальному управлению.

На пути создания системы глобального управления возникает много вопросов о том, каким оно должно быть и в состояние ли будет справиться с широким кругом проблем, стоящих в настоящее время перед мировым сообществом. В этом смысле интересно, как будут решаться на глобальном уровне различные вопросы социального характера, управления финансовой глобализацией, какая правовая основа будет  у  принимаемых решений и всей системы, каким будет глобальное управление в будущем, демократическим или авторитарным[5].

Эксперты отмечают значение неформальных организаций для выработки решений по глобальным проблемам. Зачастую такие организации соперничают по своему влиянию с самыми крупными официальными политическими институтами. К таким дискуссионным площадкам относятся Трехсторняя комиссия, Бильдербергский клуб, Всемирный экономический форум в Давосе и Санкт-Петербургский экономический форум, и другие сообщества. Подобного рода объединения включают в свои ряды влиятельных деятелей из различных стран, которые пытаются прийти к общему мнению и выработать общий взгляд на конкретный вопрос, касающийся глобального развития. Такие кулуарные дискуссии позволяют подробно и в неформальной атмосфере обсудить все важные проблемы до принятия по ним официального решения.

К проблемным аспектам глобального управления относятся также вопросы соотношения различных наднациональных уровней принятия решений. Как в будущем будут разделяться и соотноситься полномочия будущего глобального управляющего органа, ООН и таких организаций, как Европейский Союз при условии, что ООН уступит главную роль этому новому институту.

В настоящее время идея глобального управления переживает «бум», но до сих пор остается неясным, как она будет реализована на практике (какая из концепций окажется наиболее привлекательной и осуществимой) и будет ли она реализована вообще. Пока человечество опирается на существующую систему межгосударственных институтов во главе с ООН. Организация Объединенных Наций, осознавая необходимость перемен в глобальном управлении, на Сессии Тысячелетия Генеральной Ассамблеи озвучила меры, которые она намерена предпринять для совершенствования механизмов глобального регулирования. На Сессии были сформулированы 8 целей в области развития: 1) ликвидация крайней нищеты и голода, 2) обеспечение всеобщего начального образования, 3) поощрение равенства между мужчиной и женщиной и расширение прав и возможностей женщин, 4) сокращение детской смертности, 5) улучшение охраны материнства, 6) борьба с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими заболеваниями, 7) обеспечение экологической устойчивости, 8) формирование глобального партнерства в целях развития. Исходя из представленного плана, необходимо достичь прогресса по данным пунктам к 2015 году. На уровне национальных правительств определяются меры, которые должны предпринять государства для достижения этих целей в рамках своей юрисдикции[6].

Для характеристики современного состояния системы межгосударственного взаимодействия (глобального управления), выделим присущие ей черты и особенности:

Полисубъектность.

В различной степени в глобальном управлении, помимо государств, принимают участие неправительственные организации, транснациональный бизнес в лице корпораций, неформальные группы влияния и другие субъекты.

Многоуровневость и многоформатность.

Глобальное управление носит многоуровневый характер. Властные функции осуществляются сразу на нескольких уровнях: международный уровень (ООН) - региональный уровень (ЕС или другие наднациональные структуры) - межнациональный уровень (транснациональные корпорации) - национальный уровень (правительства конкретных стран).

Полицентричность де-юре и моноцентричность де-факто.

В настоящее время глобальное управление осуществляется исходя из примата многополярности над однополярностью. Выражая стремление учитывать интересы большинства представителей мирового сообщества, представители глобальных институтов часто принимают решения, руководствуясь правом «сильного». Помимо этого, большинство глобальных институтов финансируется наиболее богатыми странами, что также оказывает влияние на принятие тех или иных решений.

Трансформация института государства.

Государства, уступая часть своих функций другим субъектам международных отношений, вынуждены вырабатывать новые механизмы эффективного управления. Глобализация ставит их перед лицом новых угроз, к которым они не всегда бывают готовы. От того, насколько быстро государство сможет адаптироваться к этим изменениям, во многом зависит его будущее.

Спорность и неоднозначность происходящих в мире процессов побуждает создавать различные футурологические теории государств и глобального управления. Однако в реальности нельзя утверждать, что глобальное управление в новой форме неизбежно. На данный момент существуют лишь реальные предпосылки к его созданию.

Литература.

1.                  Баранов О.Н., Голицын В.А., Терещенко В.В. Глобальное управление. М., 2006 г.

2.                  Зиновьев А. Из интервью журналу «Российская Федерация сегодня». №18, 2000 г.

3.                  Хэлд Д., Гольдблатт Д., Макгрю Э. и Перратон Дж. Глобальные трансформации: политика, экономика, культура / Пер. с анг. В.В. Сапова и др. – М.: Праксис, 2004.

4.                  Русскоязычная версия сайта Организации Объединенных Наций – Код доступа: http://www.un.org/russian.

5.                  Rosenau J. Toward an Ontology for Global Governance. Approaches to Global Governance Theory. NY, 1999.

Поступила в редакцию 18.08.2008 г.