Коррупция власти и власть коррупции

Власенко Максим Алексеевич,

аспирант кафедры политологии Астраханского государственного университета.

Русский язык богат на термины, описывающие коррупцию как нарушение установленных правил, регламентов и этических норм в личных или узкогрупповых интересах. Здесь и сохранившиеся со времен Михаила Салтыкова-Щедрина «мздоимство» (получение чиновником дополнительных доходов за выполнение служебных обязанностей) вкупе с «лихоимством» (получением дополнительного вознаграждения за нарушение или невыполнение этих обязанностей). И термин «откат», используемый для описания вознаграждения чиновника не до, а после предоставления им услуг в обход установленной процедуры. Сегодня продолжают возникать новые слова и обороты, отражая все усложняющуюся с каждым днем действительность в нашей стране. Однако несмотря на многообразие таких слов, сегодня в России понятие коррупции юридически не закреплено, а следовательно невозможно преследовать кого-либо за коррупцию и применять соответствующую санкцию в отсутствие самого  понятия и установленной правовой нормы. Нет определений для целого набора правонарушений, например, злоупотребление влиянием, торговля им, оказание давления и использование служебного положения с коррупционными целями и т.д. У нас этого в законодательстве нет именно потому, что не существует определения самого этого явления. В Уголовном кодексе России и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривается самостоятельных состава преступления и административного правонарушения в виде «коррупции»[1]. Есть лишь набор статей коррупционной направленности в Уголовном Кодексе РФ:

- воспрепятствование осуществлению избирательных прав, фальсификация избирательных документов и другие формы «покупки власти накорню», относящиеся к политической коррупции, — в главе преступлений против конституционных прав и свобод;

- присвоение или растрата и другие деяния — в главе преступлений против собственности;

- злоупотребления, коммерческий подкуп и т. п. — в главе преступлений против службы в коммерческих и иных организациях;

- злоупотребления должностными полномочиями и их превышение, взяточничество, служебный подлог и другие — в главе преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

По информации директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, далеко не во всех государствах есть четкая законодательная формулировка понятия «коррупция» (например, нет ее в законодательстве таких странах, как Австрия, Великобритания, Дания, Индия, Китай, США, Швейцария, Финляндия)[2].

С середины 80-х годов XX столетия начались интенсивные научные исследования такого явления как «коррупция». Так, Г.К. Мишин рассматривает «коррупцию» как явление в сфере социального управления, выражающееся в злоупотреблении субъектами управления своими властными полномочиями путем их использования в личных (индивидуальных, групповых) целях[3]. В.С. Комиссаров понимает коррупцию как использование «субъектом управления своих властных полномочий вопреки интересам службы из личной заинтересованности»[4]. Г.Н. Борзенков видит ее сущность в разложении управленческого аппарата, основанном на использовании чиновниками своего служебного положения в корыстных целях[5]. По мнению Б.В. Волженкина, «коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»[6]. Тем не менее, интегральный характер коррупции не позволил разработать однозначное определение этого сложного явления.

Одним из наиболее лаконичных, но информативно содержательных определений представляется формулировка, предложенная Девятым конгрессом ООН (Каир, 1995 г.), рассматривающего коррупцию как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях»[7]. Более объемное определение, значительно расширившее понятие субъекта коррупционных деяний, было разработано Междисциплинарной группой по коррупции Совета Европы, по которому исследуемый феномен рассматривается не только как взяточничество, но и как «любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного вида отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других»[8]. Аналогичная идея заложена в Руководстве, подготовленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран. Оно включает в понятие коррупции: а) кражу, хищение и присвоение государственной собственности должностными лицами; б) злоупотребления служебным положением для получения неоправданных личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования официального статуса; в) конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью.

 До настоящего времени законодательное определение понятия «коррупция» в Российской Федерации не принято, в связи с волокитой принятия закона «О борьбе с коррупцией». В проекте закона коррупция понимается как не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ.

 С учетом современных реалий и анализа, разработанных многими авторами дефиниций, представляется возможным определение коррупции как «злоупотребление государственной властью должностным лицом, а также руководителем или служащим коммерческой либо иной организации своими управленческими (должностными) полномочиями для получения любых незаконных выгод, основанных на удовлетворении личных интересов и интересов других лиц в ущерб интересам третьей стороны (общества, государства, фирмы)».

Данное опасное социально-правовое явление ставит под угрозу сам факт существования государства, выступает основным препятствием для повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества и борьбы с организованной преступностью.^[9]

По данным исследований проведенных международной неправительственной организации по борьбе с коррупцией «Transparency International» опубликованных 23.09.2008 г.^[10], Россия является одной из стран с высоким уровнем коррупции и в этом году заняла 147 место в рейтинге из 180 государств мира принимавших участие в исследовании. В проведенных исследованиях индекс восприятия коррупции (ИВК) фокусирует внимание на коррупции в государственном секторе и определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды.  Так, индекс восприятия коррупции в России в 2008 году составил 2,1 балла по 10 бальной шкале (где 0 является самым высоким уровнем восприятия коррупции). А это на 0,2 балла меньше чем в прошлом году, когда страна заняла 143 место.^[11] На таком же уровне, коррупция находится в Бангладеш, Кении и Сирии.

Первую же тройку списка составили Дания, Швеция и Новая Зеландия с индексом восприятия коррупции - 9.3 баллов. За ними расположился Сингапур с 9.2 баллами. Замыкает список Сомали, набравшая 1.0 балл, выше которой с небольшим опережением разместились Ирак и Мьянма, набравшие по 1.3 балла и Гаити с 1.4 балла.
Показатели стран бывшего СССР в таблице ИВК расположились так: Эстония (6,6), Латвия (5,0), Литва (4,6), Грузия (3,9), Армения (2,9), Молдавия (2,9), Украина (2,5), Казахстан (2,2), Таджикистан (2,0), Белоруссия (2,0), Азербайджан (1,9), Узбекистан (1,8), Туркмения (1,8), Киргизия (1,8).

Коррупция в России разрослась до таких масштабов, что стала представлять собою серьезную угрозу национальной безопасности государства.

С приходом нового Президента РФ видны решительные шаги,  определяющие и характеризующие сегодня государственную политику борьбы с коррупцией. В целях создания системы противодействия коррупции в РФ и устранения причин ее порождающих, в мае этого года Образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции^[12], и утвержден долгожданный документ, призванный установить меры по противодействию коррупции и реализовать их: - это  «Национальный план противодействия коррупции».^[13] В его состав вошли четыре основных раздела. Первый предполагает разработку мер законодательного характера, второй предполагает разработку мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции. В третьем разделе говорится о путях повышения профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению граждан. Четвертый раздел посвящен механизму реализации плана в целом.  Так, в соответствии с планом, уже этой осенью должен быть разработан и внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «О противодействии коррупции», в котором будут определены базовые правовые понятия, необходимые для юридического обеспечения борьбы с взяточничеством. Речь идет о таких терминах, как «коррупция», «коррупционное правонарушение» и «противодействие коррупции».

Более того, в целях эффективной борьбы с коррупцией, видится необходимым нормативно определить и включить в содержание коррупционных деяний следующие правовые понятия: криминальный лоббизм, непотизм (покровительство на основе личных связей), незаконное участие в предпринимательской деятельности лично или же через близких либо доверенных лиц, предоставление эксклюзивных прав в целях корыстного использования, приобретение или отвлечение государственных средств и собственности для своей корпоративной группы, любое использование или манипулирование служебной информацией, в том числе и инсайдерской, в личных или групповых интересах, прямые или косвенные взносы в период избирательных компаний в пользу определенных партий или лиц, а также и на иные политические цели, незаконное распределение кредитов и инвестиций, проведение приватизации путем организации незаконных конкурсов, аукционов, фактического захвата пактов акций, находящихся в федеральной собственности, полное или частичное освобождение от таможенных платежей и налогов, незаконное применение системы преференций в отношении различных промышленных, финансовых, торговых и иных корпоративных групп.

Кроме того, в законопроекте должны быть прописаны специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы. В числе требований присутствует и контроль над доходами определенных категорий чиновников. Отметим, что одним из основных инструментов борьбы с коррупцией как раз и является практика обязательного декларирования высокопоставленными лицами не только своих доходов, но и расходов. В случае явного несоответствия одного второму правоохранительные органы имеют право начать соответствующую проверку. Мировой опыт свидетельствует об эффективности такого подхода, и он неоднократно предлагался в России - как различными экспертами, так и политиками.

Анализируя национальный план борьбы с коррупцией, можно сделать вывод о том, что содержащееся в нем количество полезных идей и мер видится перспективным для борьбы с коррупцией в России сегодня. Однако, они недостаточно конкретизированы и требуют доработки и дальнейшей пошаговой детализации.

Сейчас начнется обсуждение национального плана по борьбе с коррупцией в Государственной думе. Но возникает вопрос: каким образом тотально коррумпированная власть, которая только и уполномочена на нормативно-правовые и государственно-управленческие инициативы, может бороться с коррупцией во власти, будучи сама коррумпирована? Понятно, что при обсуждении бюрократия будет лоббировать свои интересы: коррумпированная бюрократия будет пытаться убрать от себя угрозу. А где гарантии, что необходимые меры противодействия в итоге будут приняты и реализованы правильно, не порождая новые проявления коррупционного характера? Хочется думать, что созданная в Госдуме комиссия по противодействию коррупции, которая должна вести антикоррупционный мониторинг готовящихся законопроектов сыграет свою роль.

Кроме того, принятие отдельного федерального закона о противодействии коррупции представляется недостаточным и неадекватным инструментом для высокоэффективного противодействия коррупции, которая носит сегодня не только самовоспроизводный, но и трансформативный характер.

К решению этой проблемы необходимо подходить стратегически: выявить все причины появления этого явления и принимать меры по устранению таковых  комплексно.

Коррупцию необходимо рассматривать как систему отношений, пронизывающую структуры государства и общества. Поэтому борьба с ней должна пониматься не как борьба с коррупционерами, а как работа, направленная на формирование такой общественной среды, которая сводила бы к минимальному уровню саму возможность коррупционных проявлений в обществе. Коррупция в России носит сложный, системный характер, она является неотъемлемой частью политического устройства и всей общественной жизни в целом, выступает симптомом очень глубоких болезней нашего общества. Борьба с коррупцией способна реализовываться как сложная система разнообразных действий  как государства так и всего общества.

Остается надеется, что несмотря на существующую во власти коррупцию, органы законодательной и исполнительной власти с возложенной на них задачей справятся и вышеперечисленные ключевые решения будут воплощены в жизнь, а нынешняя активизация борьбы с коррупцией в России не окажется очередной компанией, а станет долговременной политикой страны.

Литература.

1.                  Девятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями // Справочный документ о международной борьбе с коррупцией. А/ CONF. 769/14. 1995. 13APR.

2.                  Указ Президента РФ от 19.05.2008 года N815 «О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ. 2008. N 21, ст. 2429.

3.                  Борзенков Г.Н. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупцией // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. N 1. С. 30.

4.                  Волженкин Б.В. Коррупция // Закон (интернет-журнал Ассоциации юристов Приморья): http://law.vl.ru/analit/all_a.php (25.05.2007г.).

5.                  Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. N 1. С. 28.

6.                  Куракин А.В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права. 2003. N 7. С. 79 - 89.

7.                   Малько А.В. Коррупция как основная честь теневой юридической жизни общества: методология исследования // http://sartraccc. sgap.ru/Pub/malko (17–06–06).htm.

8.                   Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М., 1991. С. 13.

9.                   Трикоз Е.Н., Цирин А.М. Правовые меры противодействия коррупции//Журнал российского права, 2007, N 9.

10.              http://www.kremlin.ru/text/docs/2008/07/204857.shtml[31.07.2008].

11.              http://wciom.ru/novosti/press-vypuski/press-vypusk/single/10707.html.

12.              http://www.transparency.org.ru [23.09.2008].

Поступила в редакцию 09.10.2008 г.