Проблемы реализации конституционного-правового принципа разделения власти в структуре субъектов Российской Федерации.

Фомичева Ольга Анатольевна,

соискатель кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского Государственного Университета,

Судебный пристав-исполнитель ОСП Ленинского района г. Орска,  юрист 2 класса.

В Российской Федерации в настоящее время избраны и действуют два вида законодательных органов: Федеральное Собрание –  парламент России и законодательные органы ее субъектов, которые в соответствии с принципом разделения власти самостоятельны в своей деятельности и не подчинены друг другу. Хотя законодательный орган субъекта не имеет единого названия и одинакового числа депутатов, однако это не отражается на их представительском предназначении и сущности. Для обоих видов законодательных органов главным предназначением является осуществление в Российской Федерации законодательной (представительной) власти.  В.Е. Чиркин под таковой понимает право устанавливать правила, определяющие основы общественно значимого поведения и деятельности физических и юридических лиц, граждан, должностных лиц, органов и учреждений государства, общественных объединений[1]. Данное определение дополнено правом законодательного органа контролировать исполнение законов, что является обязательным элементом законодательной власти[2], и осуществлять это право может только специально уполномоченный государственный орган. Таким образом, законодательная власть представляет собой деятельность уполномоченного органа государственной власти как по принятию законов, так и контролю за их исполнением. Что же касается ныне действующих конституций республик, то характеристика парламента не только как представительного, законодательного, но и как контрольного органа не закреплена.  Контрольные функции законодательных органов субъектов Федерации сохранилась только в Республике Саха (Якутия) (статья 56) и Удмуртской Республике (статья 36). По всей вероятности, это вызвано стремлением закрепить в Конституции России сильную исполнительную власть со слабым механизмом влияния со стороны парламентов[3].

К одной из наиболее распространенных форм парламентского контроля можно отнести участие законодательного органа в назначении на должность, отстранении от должности, выражение недоверия (доверия) Правительству, должностным лицам государства. Во всех конституциях республик Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[4] (далее Закон от №184-ФЗ) в основных полномочиях парламента предусмотрено его право оформлять решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу, главе исполнительной власти субъекта Федерации. Определены также основания, по которым законодательный орган вправе выразить такое недоверие.

В Конституции Российской Федерации закреплено  право субъектов России иметь собственное законодательство. Это конституционное положение является гарантией осуществления законодательной власти законодательными органами субъектов РФ. Ведь законодательство состоит из законов, и их могут принимать только законодательные органы. Кроме того, Конституция РФ предусматривает принятие законодательным (представительным) органом соответствующих субъектов уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Порядок принятия конституций республик в составе России в конституционных нормах специально не оговорен. В связи с этим, субъекты имеют свободу в выборе процедур создания своих конституций. Как показывает практика, в большинстве субъектов Федерации основные законы приняты региональным законодательным (представительным) органом государственной власти. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обладает самостоятельностью, основанной на исключительном праве регионального парламента принимать конституцию (устав) субъекта, законы субъекта Федерации, а также постановления, посвященные внутриорганизационным, законодательным, кадровым и иным вопросам парламентской деятельности. Так, в Оренбургской области, также как и в других субъектах Российской Федерации, законодательным органом принят Закон Оренбургской области от 20.11.2000 N 724/213-ОЗ - «Устав (основной закон) Оренбургской области»[5] (далее Устав Оренбургской области), который имеет прямое действие и высшую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам Оренбургской области.

Субъекты Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от самостоятельны в формировании законодательных (представительных) органов. Как правило, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации состоит из депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации. Условия осуществления депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации депутатской деятельности, а также численность депутатов в законодательном органе субъектов устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации. Например, Уставом Оренбургской области установлен строгий состав Законодательного Собрания. Их численность обусловлена 47 депутатами,  которые избираются на срок созыва Законодательного Собрания на пять лет. Структура и деятельность Законодательного Собрания – постоянно действующего органа законодательной (представительной) власти на  территории  Оренбургской области – регулируется Законом  Оренбургской области от 19.07.1994 (действующий в редакции от 03.05.2007) «О Законодательном Собрании Оренбургской области»[6].

Депутаты законодательного органа вправе избирать из своего состава Председателя, заместителя Председателя и секретаря легислативного органа, самостоятельно структурировать собственный аппарат. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии п. 2 ст. 14, п. 6 ст. 18 Закона от 06.10.1999г. устанавливается с учетом исторических, национальных и иных традиций его субъекта. Это хорошо видно на примере Оренбургской области, где, как и в ряде других субъектах РФ, законодательной властью наравне с Законодательным Собранием Оренбургской области в соответствии с п.2  статьи  15 Устава  обладают Губернатор области и Правительство области. Они вправе принимать нормативные правовые акты в пределах своей компетенции в соответствии с Уставом (Основным Законом) Оренбургской области. В данном случае, не  являясь законодательным органом, органы исполнительной власти и глава исполнительной власти в силу своего юридического статуса, обладают делегированным правом законодательной власти. Таким образом, реализация конституционного принципа разделения власти (ст.10 Конституции РФ) на субфедеральном уровне означает право законодательной власти оказывать влияние на расстановку руководящих кадров, проявляющееся, прежде всего, в праве наделения законодательными органами Российской Федерацией по представлению Президента РФ соответствующих граждан полномочиями высшего должностного лица РФ.

В  определении Конституционного Суда РФ от 02.02.2006 N 34-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности положений статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой граждан А.А. Лукьянова И М.В. Мордовина» данное право  Президента РФ рассматривается с учетом принципа разделения власти, поскольку окончательное решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается именно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, который является полноправным органом народного представительства. Данное право законодательного органа субъекта Федерации предусмотрено в целях более полного обеспечения права субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать свои органы государственной власти, что подтверждено позицией Конституционного суда, изложенной в Постановлении от 21.12.2005 N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»[7].

Законодательный орган субъекта Федерации в соответствии с принципом разделения власти обладает самостоятельностью и независимостью от других ветвей власти в области финансовой и материально-технической обособленности, которая обусловлена тем, что расходы на обеспечение деятельности законодательного органа государственной власти субъекта предусматриваются в бюджете субъекта отдельно от других расходов. Например, в Оренбургской области данное право предусмотрено статьей 4 Закона  Оренбургской области «О Законодательном Собрании Оренбургской области». При этом право управления и распоряжения указанными средствами принадлежит самому региональному парламенту. Кроме того, финансовая независимость регионального парламента связана с наличием материальных гарантий депутатской деятельности. Например, Законом Оренбургской области от 08.06.1998 N 47/6-ОЗ «О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области»[8] предусмотрены следующие гарантии депутата: денежное содержание депутата, его право на бесплатный проезд, на возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, а также иные материальные льготы.

Для более эффективной реализации задач парламентского финансового контроля Законодательное Собрание Оренбургской области  в соответствии  Законом Оренбургской области от 06.03.1998 N 257/77-ОЗ «О Счетной Палате Оренбургской области»[9] образует Председателя и заместителя Председателя Счетной Палаты.

В целях контроля деятельности судебной власти в субъектах Федерации органы законодательной власти оказывают непосредственное влияние на согласование кандидатур на должность прокурора субъекта Федерации; назначение на должность мировых судей, судей Уставного суда.

Существенным проявлением принципа разделения власти в плане самостоятельности законодательного органа следует назвать право выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации, который в свою очередь может принять решение о досрочном роспуске законодательного органа субъекта, как, например,  это предусмотрено законодательством Оренбургской области[10].

В рамках существующего принципа разделения власти по вертикали, законодательный орган субъекта  Федерации на основании Федерального Закона от 05.08.2000 N 113-ФЗ (действующий в редакции от 21.07.2007) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[11] оказывает существенное влияние на формирование состава Совета Федерации РФ путем избрания своего представителя.

Кроме того, помимо влияния регионов на законодательный процесс посредством участия в Совете Федерации Федерального Собрания РФ,  законодательные (представительные) региональные органы власти в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ наделены правом законодательной инициативы. Конституцией также предусмотрено право органов законодательной власти субъектов РФ участвовать в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Обязательному согласованию подлежат проекты федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Таким образом, структура и полномочия законодательного органа субъекта Федерации во многом схожи с аналогичными полномочиями законодательного органа федерального уровня власти.

Но есть некоторые сужения полномочий. Так, кадровые полномочия законодательных органов субъектов Федерации сужаются по сравнению с аналогичными полномочиями Федерального Собрания, например в части формирования избирательных органов: если Совет Федерации и Государственная Дума назначают по пять членов Центральной избирательной комиссии РФ, то законодательные органы субъектов Федерации вправе назначить лишь половину состава избирательных комиссий субъектов Федерации[12].

Законодательный орган субъекта Федерации может выразить недоверие не высшему исполнительному органу, как Государственная Дума, а высшему должностному лицу субъекта Федерации, причем не по политическим, а по сугубо юрисдикционным основаниям (то есть на основании установленного судом факта правонарушения). Таким образом, политическая ответственность исполнительной власти перед региональным парламентом не ограничивается (как на федеральном уровне), а полностью исключается.

Реализация конституционного принципа разделения власти в новой российской демократии осуществляется с трудом. Наиболее острой, с нашей точки зрения, является проблема распределения властных полномочий в исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Дело в том, что основной целью деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является организация и исполнение как действующего федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации. При этом предполагается, что полномочия между органами исполнительной власти должны быть распределены так, чтобы обеспечивалась сбалансированность в оказании  государственных услуг. В России Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. определяет, что в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта. В этом отчасти проявляется организационная обособленность и независимость региональных органов исполнительной власти от других ветвей власти. Данное правомочие субъектов изложено Конституционным Судом РФ в Постановлении от 21.12.2005 N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»[13]. Согласно данному постановлению формирование субъектом Российской Федерации своих органов исполнительной власти относится к его исключительному ведению и не может подвергаться федеральному вмешательству, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно образовывать свои органы, осуществляющие государственную власть на его территории.

Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако, как разъяснено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 N 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Алтайского края»[14], такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти и опираться на принцип осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти и вытекающей из этого самостоятельности их органов.

По своей структуре исполнительная власть субъектов Федерации схожа со структурой Правительства на федеральном уровне. Как и Правительство России, Правительство области является постоянно действующим коллегиальным органом. Правительство Оренбургской области в соответствии с Законом Оренбургской области от 16.11.2005 N 2706/470-III-ОЗ (ред. от 10.01.2007) «О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области»[15] состоит из Губернатора, первого вице-губернатора области, вице-губернатора области, первого заместителя председателя Правительства области - руководителя Представительства Оренбургской области при Правительстве Российской Федерации, заместителей председателя Правительства области - министров, министров, иных должностных лиц. Структура исполнительных органов государственной власти области, как и структура Правительства на федеральном уровне,  определяется Губернатором.

Исполнительная власть в России имеет две системы - единую систему исполнительной власти РФ, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

На основании Федерального закона  № 184-ФЗ органы исполнительной власти субъекта РФ относятся к субъектам системы органов исполнительной власти. Это министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т.д.

В таких субъектах Федерации как республики основными видами системы исполнительной власти являются министерства, государственные комитеты, комиссии и главные управления. В краях и областях, где высший исполнительный орган – Правительство, в качестве основного вида выступает министерство, а в тех, где администрация – департамент.

Что же касается основ правового статуса, функций и полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, то они  определены в главе III «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона № 184-ФЗ. Конституционный Суд в Постановлении от 21.12.2005 N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»[16] рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной власти. Согласно этому Постановлению Конституционного Суда по своему статусу руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации – это должностное лицо в силу принципа единства системы государственной власти, которое находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти. Таким образом, он не только возглавляет исполнительную власть, но и является вышестоящим органом и для законодательной и для судебной власти. Видимо, именно поэтому в республиках Российской Федерации довольно часто наименование должности главы субъекта аналогично наименованию должности главы государства – президент (такая должность существует в Татарстане, Башкортостане, Калмыкии и др.). В других субъектах Федерации используются такие наименования, как губернатор или глава администрации.

Исполнительная власть в субъектах, как на федеральном уровне, обладает функциями законодательной власти, но только в пределах своего ведения.  По вопросам своего ведения органы исполнительной власти субъекта РФ издают правовые акты: приказы и распоряжения. Нормативные правовые акты издаются в форме приказов, а индивидуальные - в форме распоряжений.

Глава исполнительной власти (высшее должностное лицо субъекта Федерации) может сдерживать законодательную власть субъекта Федерации. Например, согласно Уставу Оренбургской области Губернатор области вправе принимать решение о досрочном прекращении полномочий Законодательного Собрания в таких случаях, как: если решением суда установлено, что избранное Законодательное Собрание в течение трех месяцев подряд не проводило заседания; или, например, в случае принятия им закона области или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Оренбургской области, Уставу области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Законодательное Собрание не устранило их в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда. Губернатор как представитель исполнительной ветви власти также вправе участвовать в работе заседания Законодательного Собрания с правом совещательного голоса, он также обладает правом законодательной инициативы. Возможность руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта РФ участвовать в работе законодательного органа власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса позволяет ему информировать по определенным вопросам региональный парламент и некоторым образом влиять на его решения, а также сообразовывать позиции органов, относящихся к разным ветвям власти. Таким образом, данное право руководителя высшего регионального органа исполнительной власти выступает одним из механизмов обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти субъекта РФ.

Как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение власти и  как гарантия от возможных ошибок  на уровне субъекта Федерации Законом  № 184-ФЗ предусмотрено право применения главой государства (высшего должностного лица субъекта Федерации) вето и промульгации законов субъектов Федерации. В результате чего, как отображено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 N 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края»[17], закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти.     

Законодатель Оренбургской области наделяет органы исполнительной власти самостоятельностью по отношению к другим ветвям власти в области финансовой политики[18] и бюджета[19], в которой Правительство области проводит политику ценообразования и оплаты труда, содействует организации государственного страхования и единой системы учета и статистики.

Исполнительная власть субъекта Федерации, а вернее, Глава исполнительной власти назначает своих представителей в иных ветвях власти. В частности, Губернатор Оренбургской области в соответствии с принципом разделения власти по вертикали, назначает представителя от Правительства Оренбургской области в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; а  в соответствии с Указом Президента  РФ от 02.04.1992 N 323 "О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации"[20] обеспечивает представительство органов исполнительной власти Оренбургской области при Правительстве Российской Федерации.

Глава исполнительной власти субъекта Федерации обеспечивает работу судебной власти в субъекте РФ. Так, в соответствии с Законом Оренбургской области от 02.09.1999 N 345/74-ОЗ (ред. от 11.07.2007) «О мировых судьях в Оренбургской области»[21] кадровое, организационное и материально- техническое обеспечение деятельности мировых судей и их аппаратов возложено на Комитет по обеспечению деятельности мировых судей Оренбургской области, который создается Указом Губернатора области и действует на основании утвержденного им Положения. Структура и предельная штатная численность комитета по обеспечению деятельности мировых судей Оренбургской области также утверждается Губернатором Оренбургской области. Таким образом, исполнительная власть в субъектах Федерации в соответствии с принципом разделения власти, сдерживая в необходимых ситуациях в рамках закона другие ветви власти, в то же время остается самостоятельной и независимой от них.

Еще одной проблемой реализации конституционного принципа разделения власти является практика  местного самоуправления.

Как известно, наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ  и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[22](действующий в редакции от 21.07.2007г) (далее Закон №131-ФЗ). Этот федеральный закон предусматривает обязательное включение в структуру органов местного самоуправления представительного органа, главу муниципального образования (мэра), местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган. Примечательным здесь является то, что Закон № 131-ФЗ не выделяет три стандартные для федерального уровня ветви власти. Законодательной властью, если следовать конституционному принципу разделения власти, законодатель наделяет представительный орган местного самоуправления. Представительный орган городского или сельского поселения – всегда выборный. В муниципальном районе такой орган также может избираться, но может и формироваться путем делегирования глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав района (ч. 4 ст. 35 Закона).  Представительность органа  вытекает из основного положения и смысла ст. 32 Конституции РФ, согласно которой граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. А местное самоуправление в Российской Федерации по Конституции РФ призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Кроме того, принятие законов является исключительным правом Федерации и субъектов Федерации. На уровне местного самоуправления правотворчество в форме принятия законов не осуществляется. Следовательно, на уровне местного самоуправления надлежит говорить только о представительной власти, а не о законодательной. В ст. 35 Закона № 131-ФЗ установлено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. В ст. 36 закреплено, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Таким образом, вопрос о самостоятельности органов местного самоуправления, как представителей трех ветвей власти продолжает оставаться открытым.

Деятельность представительного органа муниципального образования, его постоянных комиссий и депутатов с учетом существующего конституционного принципа разделения власти можно соотнести посредством различных форм и методов. В Законе определена исключительная компетенция представительного органа муниципального образования, как органа законодательного, которая не может быть делегирована другим органам местного самоуправления. К ней отнесены вопросы принятия устава, внесения в него изменений и дополнений; утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении; установления, изменения и отмены местных налогов и сборов.

Как самостоятельная и независимая от других ветвей власти на местном уровне, представительный орган муниципального образования в соответствии с уставом образования принимает свой регламент, который регулирует вопросы организации деятельности, порядок проведения заседаний, принятия решений. Например, в соответствии с Уставом города Оренбурга, принятым постановлением Оренбургского городского Совета от 27.04.2006 N 44[23] представительным органом муниципального образования города Оренбург  является Городской Совет, который наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Муниципальное образование самостоятельно в формировании представительных органов, которые состоят из депутатов, избираемых гражданами муниципального образования. Так, в соответствии с регламентом[24], Оренбургский городской Совет состоит из установленной численности депутатов – 39 членов. Совет самостоятельно и независимо от другой власти, избирает Председателя, заместителя Председателя совета, а также Президиум совета.

Представительным органом муниципального образования в пределах территории муниципалитета самостоятельно организуются и проводятся расследования (депутатские расследования), направляются депутатские запросы органам и должностным лицам муниципального образования, руководителям органов местной администрации, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений.

Как орган законодательной власти  представительный орган проводит публичные слушания для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, в том числе в обязательном порядке проектов устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросы преобразования муниципального образования. Как контрольная ветвь власти представительный орган заслушивает отчеты, сообщения и информацию главы муниципального образования, главы местной администрации, руководителей иных органов и должностных лиц муниципального образования, руководителей органов местной администрации, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по различным вопросам осуществления местного самоуправления. 

Одной из наиболее важных форм контроля за деятельностью местной администрации является рассмотрение и утверждение представительным органом представляемого главой местной администрации проекта местного бюджета – основного документа социально-экономического развития муниципального образования. Как орган согласованного взаимодействия с другими ветвями власти представительная власть местного самоуправления принимает планы и программы развития муниципального образования и отчеты об их исполнении, структуры местной администрации и положений об органах местной администрации.

Законодательная власть местного самоуправления оказывает существенное влияние на кадровую политику в иных ветвях власти. В соответствии со ст. 37 Закона № 131-ФЗ структура исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции – местной администрации, порядок проведения конкурса на замещение должности главы исполнительного органа местного самоуправления, члены конкурсной комиссии утверждаются представительным органом местного самоуправления. Отсюда следует, что в формировании исполнительных органов местного самоуправления существенная роль отводится представительным органам.

Глава администрации согласно Федеральному закону № 131-ФЗ обладает сдерживающим фактором по отношению к представительной  (законодательной) власти, который выражается в праве использования «вето». Однако оно может быть преодолено не менее, чем двумя третями от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Таким образом, построение ветвей власти на местном уровне происходит по аналогии с федеральным уровнем власти, но не дублирует ее, как на уровне субъекта Федерации. Однако от этого местная власть не становится автономной в той степени, чтобы ее можно было с уверенностью  определить как самоуправляемую.

Законом № 131-ФЗ предусмотрено создание контрольного органа  муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие), который образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. В соответствии принципом разделения власти данный орган самостоятельного статуса не имеет, ввиду того что, как правило, он создается представительным органом муниципального образования и  подотчетен ему.

Согласно Уставу муниципального образования «город Оренбург» формирование состава избирательной комиссии и  формирование Счетной Палаты города Оренбурга, а также  утверждение Положения о ней входит в полномочия представительного органа. Структура, должностной и численный состав Счетной палаты в соответствии с Положением о счетной Палате[25] утверждается  Оренбургским городским Советом. Предписание Счетной палаты также подлежит согласованию с Председателем Оренбургского городского Совета. Счетная Палата подотчетна представительному органу муниципального образования. Исходя из изложенного, Счетная палата муниципального образования обладает ограниченной самостоятельностью и действует под контролем представительного органа муниципального образования.

В целом, представительная власть муниципального образования имеет приоритетное положение по отношению к исполнительной власти муниципалитета.  В юридической литературе встречается точка зрения, согласно которой при рассмотрении организации власти на уровне местного самоуправления акцент следует делать не на балансе полномочий и разграничении компетенции, а на приоритете одной из ветвей власти. Так, Е.В. Мирошниченко отмечает, что «разделение власти на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира. Мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равновесие власти в системе местного самоуправления, а приоритет одной из власти при ограничениях, сдержках со стороны другой власти»[26].

Исполнительная власть местного самоуправления, как и представительная власть, также в силу существующего принципа разделения власти является независимой, что обусловлено Конституцией РФ (глава 8). Однако, исходя из норм Закона №131-ФЗ, исполнительная власть муниципального образования  зависит от власти субъекта Федерации. Например, в соответствии со статьей 74 указанного Закона высшее должностное лицо субъекта Федерации вправе в предусмотренных данной нормой случаях отрешить от должности главу местной администрации.

Исполнительную власть в муниципальных образованиях, исходя из принципа разделения власти и согласно Закону № 131-ФЗ, осуществляют глава муниципального образования (мэр) и местная администрация, которая обязательно должна быть предусмотрена в Уставе муниципалитета. Например, согласно Положению об администрации города Оренбурга[27] администрация города Оренбурга является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования «город Оренбург», наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Оренбургской области.

Определение структуры органов местного самоуправления в разных субъектах Российской Федерации различно. Это в основном зависит от количества жителей населенного пункта.  В соответствии с Законом № 131-ФЗ структура исполнительной власти местного самоуправления определяется самостоятельно, в чем и проявляется принцип разделения власти на уровне местного самоуправления. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Структура администрации города Оренбурга[28] состоит из администраций округов, районов, в которые входят комитеты и управления, установленные местным самоуправлением самостоятельно, без влияния вышестоящих органов власти. Местную администрацию возглавляет глава местной администрации. Глава администрации может непосредственно руководить органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений. В пределах своей компетенции, он издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Вместе с тем, глава администрации несет персональную ответственность за деятельность данного органа.

Администрация местного самоуправления обладает самостоятельностью в области финансовой политики муниципального образования: она разрабатывает проект бюджета местного самоуправления, исполняет бюджет, составляет отчет о его исполнении, осуществляет меры по поддержке и развитию предпринимательства, проводит политику ценообразования и оплаты труда.

К исключительной компетенции местной администрации, как самостоятельной ветви исполнительной власти на уровне местного самоуправления, относится  разработка текущих и перспективных программ и планов социально-экономического развития муниципального образования, обеспечение выполнения утвержденных программ и планов, составление отчетов об их выполнении; строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий; контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности,  использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования, а также  разработка порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящегося в муниципальной собственности.

Следует отметить, что право самостоятельного от иных органов осуществления вышеуказанных полномочий принадлежит исключительно исполнительному органу местного самоуправления или должностному лицу, его возглавляющему, однако, при этом, представительный орган не может быть лишен права создавать необходимые органы по контролю за указанной деятельностью, расследованию обнаруженных злоупотреблений и принимать необходимые меры в соответствии с законодательством.

Глава муниципального образования, возглавляя местную администрацию, может влиять на решения представительного органа муниципального образования, обладая правом подписания и обнародования решения представительного органа администрации, а также используя права вето. Глава города Оренбурга согласно Уставу города Оренбурга как глава исполнительной власти муниципального образования вправе требовать созыва внеочередного заседания городского Совета. Он также обладает правом направления на рассмотрение в городской Совет проекты решений о введении или отмене местных налогов, а также проекты иных муниципальных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию городского Совета. Это свидетельствует о том, что в сегодняшней России на уровне местного самоуправления всё же можно наблюдать ростки разделения власти.

В Законе №131-ФЗ  уделено  внимание системе сдержек и противовесов на муниципальном уровне. В частности, предусматривается, что глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (ч. 2 ст. 36). Таким образом, глава муниципального образования может быть либо председателем представительного органа местного самоуправления, либо главой местной администрации, исключение составляет возможность одновременно занимать обе должности при численности населения поселения менее 1000 человек.

В связи с совмещением этих должностей не реализуется принцип трехзвенности публичной власти на муниципальном уровне, то есть при совмещении функций главы муниципального образования и руководителя представительного органа местного самоуправления приведет к возможности сохранения прежнего принципа главенства публичной власти в лице местной администрации, а, следовательно, к нарушению провозглашенного Конституцией принципа разделения власти. Глава муниципального образования не должен дублировать полномочия других органов или должностных лиц местного самоуправления: принципы эффективного управления требуют, чтобы каждый орган в системе власти был наделен собственной компетенцией и нес ответственность за выполнение возложенных на него полномочий.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, которую составляют органы власти Российской Федерации и органы власти субъектов Федерации.  Тем не менее, они тесно связаны между собой, взаимодействуя при осуществлении переданных субъектом Федерации местному самоуправлению отдельных властных полномочий.  Кроме того, установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются путем координации субъектами Федерации местного самоуправления. Координация муниципальными образованиями вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется через объединения муниципалитетов. Через объединения муниципалитетов может осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по предметам общих интересов муниципальных образований, как в масштабе субъекта, так и в масштабе Российской Федерации в целом. Например, в Оренбургской области в целях защиты общих интересов муниципальных образований, взаимодействия с органами государственной власти Оренбургской области создан Совет (ассоциация) муниципальных образований Оренбургской области[29].

Как форма взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации наравне с координацией выступает контроль субъектами Федерации за местным самоуправлением. Под контролем в соответствии с  Европейской Хартией Местного самоуправления[30] следует понимать административный контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении, контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; он должен преследовать лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.  Однако, при осуществлении данного контроля в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации[31], существует ограничительное право органов государственной власти субъекта Российской Федерации отменять акты местных государственных органов, которое является противоречащим Конституции Российской Федерации. 

Наиболее эффективной формой взаимодействия и учета муниципальных интересов является осуществление права законодательной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с Законом о Законодательном Собрании Оренбургской области представительные органы местного самоуправления могут вносить законопроекты в Законодательное Собрание на его рассмотрение. В данной форме взаимодействия усматривается сдерживание законодательной власти субъекта Федерации муниципальной властью. 

В соответствии с Федеральным Законом № 131-ФЗ  высшее должностное лицо субъекта Федерации имеет существенного воздействие, как на исполнительную, так и на представительную власть местного самоуправления. Так, в соответствии с Законом Оренбургской области от 21.02.1996  «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области»[32] в случае неисполнения решения суда об отмене правового акта, принятого представительным органом местного самоуправления, Губернатор Оренбургской области вносит в Законодательное Собрание области проект закона Оренбургской области о роспуске совета депутатов муниципального образования. Также, при определенных Законом обстоятельствах, глава исполнительной власти субъекта Федерации обладает правом отрешения от должности главы муниципального образования. Причем, в обоих случаях обусловлено участие третьего звена власти – суда. Таким образом, в случаях применения исполнительной властью субъекта Федерации (высшим должностным лицом) мер ответственности к органам власти местного самоуправления участвует и федеральная судебная власть. В данной ситуации действует разделения власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Главным недостатком этого закона является то, что в нём ничего не говорится о взаимоотношениях органов государственной власти с органами местного самоуправления, кроме того, что органы государственной власти области обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление[33]. Закон, к сожалению, в целом повторяет текст федерального закона о местном самоуправлении.

И все же, несмотря на ряд недочетов и пробелов, присутствующих в  Федеральном законе № 131–ФЗ, он, тем не менее, обеспечивает в определенной степени самостоятельность и независимость местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Федерации. В нем предусмотрены ограничения для органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении исполнения отдельных полномочий органов местного самоуправления. Так, например,  не могут быть (даже временно) возложены на органы государственной власти субъектов Федерации полномочия органов местного самоуправления  в области законодательной власти: возможность принятие устава муниципального образования, а также внесение в него изменений и дополнений; в области исполнительной власти – установления структуры органов местного самоуправления и изменение границ территории муниципального образования. 

Реализация принципа разделения власти, впервые осуществляемая столь полновесно в истории российского государства, безусловно, сопровождается множеством трудностей объективного и субъективного характера, преодолеть которые в краткие сроки не представляется возможным. Однако решение таких конкретных проблем как, во-первых, правовая гарантия формирования механизма эффективного взаимодействия между разными уровнями власти, во-вторых, правовое и политическое обеспечение институционального разделение власти, предполагающего разделение её в пределах конкретных уполномоченных государственных органов, в-третьих, предоставление законодательным органам власти субъектов РФ большей самостоятельности в разработке и применении процедуры правового регулирования различных форм парламентского контроля за исполнительной властью, будет способствовать, на наш взгляд, относительно равному распределению властных функций в процессе государственного управления. 

Поступила в редакцию 29 января 2008 г.