Система отраслевых и функциональных
органов управления города Москвы.
Жихар Юлия
Петровна,
аспирант Российского Государственного Социального
Института.
Отраслевые и функциональные
органы исполнительной власти – обобщенный термин, применяемый в Уставе города
Москвы для обозначения органов исполнительной власти специальной компетенции.
Отраслевые органы исполнительной
власти обладают полномочиями по осуществлению политики исполнительной власти
(по государственному управлению) в пределах определенной области хозяйства
(например, департамент науки и промышленной политики). Функциональные органы
исполнительной власти осуществляют определенную управленческую функцию, важную
для всего городского хозяйства (например, департамент финансов).
Руководители указанных органов
(как и их заместители) назначаются на должность и освобождаются от должности
распоряжениями Правительства Москвы [3].
Правовыми актами, издаваемыми
руководителями отраслевых и функциональных органов исполнительной власти
города, являются, как правило, приказы и распоряжения. Сфера действия правовых
актов руководителей органов исполнительной власти определяется положением о
соответствующем органе.
По сложившейся практике многие
члены Правительства Москвы одновременно являются руководителями отраслевых и
функциональных органов исполнительной власти города.
При отраслевых и функциональных органах
исполнительной власти города Москвы в соответствии с положениями о них могут
быть созданы коллегии, а также научно-методические, научно-технические,
экспертные и иные советы. В их состав включаются руководители органа
исполнительной власти и привлекаемые эксперты – ученые, руководители
предприятий и организаций.
Каждый отраслевой или функциональный орган
исполнительной власти города действует на основе
соответствующего положения, утвержденного Правительством Москвы, в котором, как
правило, указываются основные задачи и функции органа исполнительной власти,
его права и обязанности, закрепляется основа внутренней структуры органа и
статус руководителя.
надежная защита дачи от проникновения, пожара, затопления arkan.ru Роман Василенко уголовное дело Роман Василенко уголовное дело ulgrad.ru
В соответствии с Федеральным
законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
высший орган исполнительной власти субъекта (в данном случае Правительство
Москвы) формирует иные органы исполнительной власти субъекта. В Уставе города
Москвы и в законе города Москвы « О Правительстве Москвы» отсутствует четкое
указание на орган, уполномоченный создавать отраслевые и функциональные органы
исполнительной власти города. Вместе с тем часть 4 статьи 4 Закона города
Москвы «О Правительстве Москвы» устанавливает то, что Правительство Москвы
утверждает и изменяет структуру органов исполнительной власти Москвы, то есть
определяет перечень органов исполнительной власти города. Структура органов
исполнительной власти города зависит от стоящих перед Правительством города
задач, которые меняются с течением времени. Как правило, изменение структуры
органов исполнительной власти происходит после выборов Мэра Москвы наряду с
формированием нового Правительства.
Закон города Москвы «О
Правительстве Москвы» устанавливает следующие виды отраслевых и функциональных
органов города – департаменты, комитеты, главные управления, управления,
инспекции (см.: рисунок 1).
Рис.
1.
Основные
организационно-правовые формы отраслевых и функциональных органов
исполнительной
власти.
Деятельность функциональных
органов распространяется на все сферы городского управления (или их большую
часть), а отраслевые органы занимаются узким направлением деятельности
городского управления, одной или несколькими из ее сфер. Более понятным такое
деление становится на конкретных примерах.
Так, очевидно, что от функционирования
финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность
практически всех остальных органов городского управления, они осуществляют
управленческую функцию, важную для всего городского хозяйства. На рисунке 2
представлена организационная структура департамента финансов города Москвы,
которая подтверждает общее назначение этого органа.
Департамент финансов города Москвы
обеспечивает формирование бюджетной и финансовой политики города, организацию
бюджетного процесса, исполнительно-распорядительные функции по управлению
финансами города.
В качестве отраслевых
(специализированных) можно рассматривать, например, органы управления
образованием, здравоохранением, жилищным хозяйством, жилищным строительством.
Отраслевые органы исполнительной власти обладают полномочиями по
государственному управлению в пределах определенной отрасли хозяйства. На
рисунке 3 представлена структура департамента здравоохранения города Москвы. Из
рисунка следует, что департаментом здравоохранения осуществляется отраслевая
координация деятельности различных лечебно-профилактических учреждений,
специализированных учреждений и служб, учебных учреждений и других организаций
здравоохранения как городского, так и окружного подчинения.
Конечно, такое деление достаточно
условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач -
формируют и развивают доходные источники городского бюджета, а органы
управления городским здравоохранением - широкий круг задач, так как от
состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но
мы рассматриваем в данном случае деятельность органов управления городом в их
взаимодействии и взаимовлиянии, то есть проводим внутреннюю классификацию
субъекта управления городским хозяйством по степени воздействия решений одних
органов на другие.
Рис. 2.
Организационная структура департамента
финансов Правительства Москвы.
Рис. 3.
Организационная структура департамента
здравоохранения Правительства Москвы.
С этой точки зрения деление органов на отраслевые и
функциональные позволяет с учетом особенностей объекта управления определить
перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать
субъект управления, проще говоря - определить наиболее целесообразную в каждом
конкретном случае структуру органов управления городским хозяйством.
Отраслевое
управление в Москве относится, прежде всего, к компетенции соответствующих департаментов
(комитетов). Для отраслевого управления характерны вертикальные (линейные)
правовые отношения, иначе говоря, отношения прямой подчиненности, складывающиеся
между органами управления и управляемыми ими
объектами.
К объектам отраслевого управления относятся организации, предприятия, структурные подразделения данной отрасли (хозяйственные, культурные, медицинские и т.д.), входящие в соответствующий комплекс городского управления.
Комплекс городского управления - это целостная совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих отраслевых и функциональных органов исполнительной власти, реализующих свои исполнительно-распорядительные функции в рамках определенной сферы (отрасли) жизнедеятельности населения мегаполиса (территории) на основе осуществления контроля и координации деятельности органов исполнительной власти, предприятий и организаций.
Например, основными функциями Комплекса городского хозяйства города Москвы являются:
• обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти города, организаций в решении задач городского хозяйства;
• организация взаимодействия с правоохранительными органами по усилению общественной безопасности;
• функционирование объектов жизнеобеспечения города в условиях чрезвычайных ситуаций;
• реализация планов укрепления гражданской обороны;
• повышение безопасности дорожного движения, противопожарной безопасности;
• развитие
систем контроля и охраны окружающей среды 13.
Реализация указанных функций предполагает создание соответствующих отраслевых и функциональных органов исполнительной власти (рисунок 4).
Формирование комплексов в городе Москве способствует с одной стороны - повышению уровня координации деятельности всех органов исполнительной власти, а с другой - систематизации огромного потока информации об итогах их деятельности и положении дел в конкретных отраслях и сферах жизнедеятельности мегаполиса. И то и другое, разумеется, способствует успешному решению управленческих задач мэром города. Создание городских комплексов во многом определяется рядом факторов, среди которых: численность населения; промышленная, научная и социальная составляющие; роль города в системе мирохозяйственных, национальных, региональных социально-экономических связей.
Рис. 4.
Структура комплекса городского хозяйств.
В настоящее время структура управления городом Москвой включает в себя четыре комплекса, призванных осуществлять свою деятельность по соответствующим направлениям[2].
1. Комплекс городского хозяйства Москвы:
1.1. Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы.
1.2. Департамент топливно-энергетического хозяйства города Москвы.
1.3. Департамент транспорта и связи города Москвы.
1.4. Управление по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы.
1.5. Управление по организации обезвреживания и переработки отходов производства и потребления города Москвы.
1.6. Государственная инспекция города Москвы по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники (Мосгостехнадзор).
1.7. Государственная жилищная инспекция города Москвы (Мосжилинспекция).
1.8. Объединение административно-технических инспекций города Москвы (ОАТИ).
2. Комплекс архитектуры, строительства, развития и реконструкции города Москвы:
2.1. Департамент градостроительной политики, развития и реконструкции города Москвы.
2.2. Департамент инвестиционных программ строительства города Москвы.
2.3. Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура).
2.4. Комитет по культурному наследию города Москвы (Москомнаследие).
2.5. Главное архивное управление города Москвы (Главархив Москвы).
3. Комплекс экономической политики и развития города Москвы:
3.1. Департамент имущества города Москвы.
3.2. Департамент экономической политики и развития города Москвы.
3.3. Департамент города Москвы по конкурентной политике (Тендерный комитет).
3.4. Региональная энергетическая комиссия города Москвы (РЭК Москвы) (на правах департамента).
3.5. Комитет государственных заимствований города Москвы.
3.6. Комитет города Москвы по делам о несостоятельности (банкротстве).
4. Комплекс социальной сферы города Москвы:
4.1. Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы.
4.2. Департамент здравоохранения города Москвы.
4.3. Департамент образования города Москвы.
4.4. Департамент социальной защиты населения города Москвы.
4.5. Департамент семейной и молодежной политики города Москвы.
4.6. Комитет по культуре города Москвы.
4.7. Комитет общественных связей города Москвы.
4.8. Комитет ветеринарии города Москвы.
4.9. Управление записи актов гражданского состояния города Москвы (Управление ЗАГС Москвы).
4.10. Управление государственной службы занятости населения города Москвы.
Таблица 1.
Основные направления деятельности
комплексов городского управления Москвы.
Комплекс |
Основные направления деятельности |
Комплекс городского хозяйства. |
- реализация общегородских проектов, планов и программ в области эффективного функционирования и развития систем жизнеобеспечения города (энергоснабжения, водоснабжения, дорожного хозяйства и т.п.); - контроль за формированием, размещением и финансированием городского заказа по оказанию услуг в области городского хозяйства; - инвестиционная политика и финансирование из городских источников деятельности систем жизнеобеспечения города; - содействие в создании новых образцов приборов, машин и оборудования для использования в городском хозяйстве; - обеспечение города Москвы нефтепродуктами и развитие услуг для автомобилистов. |
Комплекс архитектуры, строительства, развития и реконструкции города Москвы. |
- разработка и осуществление Генерального плана развития города Москвы; - определение перспектив социально-экономического развития города по вопросам градостроительства, развитие строительного комплекса; - подготовка долгосрочных инвестиционных прогнозов, технико-экономических обоснований концепции застройки и реконструкции города и отдельных территорий; - разработка программ и мероприятий, направленных на повышение эффективности использования мощностей предприятий строительной индустрии; - формирование инвестиционного заказа в сфере капитального строительства; - контроль и анализ выполнения инвестиционных программ города. |
Комплекс экономической политики и развития города Москвы. |
- разработка и реализация прогнозов и программ развития экономики города; - размещение городского заказа, ведение реестра договоров и контрактов; - разработка и реализация инвестиционной, финансовой, тарифной, ценовой и налоговой политики Правительства Москвы; - обеспечение учета, регистрации, оценки и использования городского имущества, включая земельные участки и другие объекты недвижимости; - организация привлечения средств для покрытия дефицита бюджета, формирование программы заимствований и ее реализация; - организация и проведение конкурсов и аукционов. |
Комплекс социальной сферы города Москвы. |
- разработка и осуществление политики в социальной сфере; - организация работы по оказанию населению города Москвы лечебно-профилактической помощи, контроль за реализацией городских программ медицинской помощи; - организация работы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения города Москвы; - реализация государственной семейной и молодежной политики и координация деятельности в этой области других органов исполнительной власти; - обеспечение эффективного функционирования системы среднего, высшего профессионального и послевузовского образования; - осуществление политики города Москвы в области культуры; - создание системы адресной социальной защиты льготным и малоимущим категориям населения. |
Также существуют функциональные и отраслевые органы исполнительной власти, не входящие в состав комплексов городского управления [2]:
1. Департамент международных связей города Москвы.
2. Департамент науки и промышленной политики города Москвы.
3. Департамент потребительского рынка и услуг города Москвы.
4. Департамент продовольственных ресурсов города Москвы.
5. Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.
6. Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы.
7. Департамент финансов города Москвы.
8. Департамент поддержки и развития малого предпринимательства города Москвы.
9. Департамент земельных ресурсов города Москвы.
10. Комитет по внешнеэкономической деятельности города Москвы.
11. Комитет города Москвы по государственной экспертизе проектов и ценообразования в строительстве.
12. Комитет по туризму города Москвы.
13. Комитет межрегиональных связей и национальной политики города Москвы.
14. Комитет по связям с религиозными организациями города Москвы.
15. Комитет физической культуры и спорта города Москвы.
16. Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы.
17. Комитет государственного строительного надзора города Москвы (Мосгосстройнадзор).
18. Комитет по телекоммуникациям и средствам массовой информации города Москвы.
19. Комитет по реформированию городского хозяйства города Москвы.
20. Комитет по контролю и регулированию инвестиционных программ города Москвы (Мосинвестконтроль).
21. Главное управление государственного финансового контроля города Москвы.
22. Управление по обеспечению деятельности мировых судей города Москвы.
23. Управление информатизации города Москвы.
24. Валютно-финансовое управление города Москвы.
25. Государственная инспекция города Москвы по качеству сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (МосГИК).
26. Государственная инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (Госинспекция по недвижимости).
Содержание отраслевого управления заключается
в организации эффективного функционирования подчиненных систем. Оно охватывает
всю совокупность форм деятельности органов исполнительной власти специальной
компетенции, их политики, финансирования, научно-технического обеспечения,
работы с кадрами, осуществления контроля и учета. Отраслевое управление
формируется в соответствии с особенностями конкретных секторов экономики, сфер
культурной и административно-политической деятельности мегаполиса. Это
положение имеет определенную правовую регламентацию. Оно определяется в
соответствующих нормативно-правовых актах, регулирующих отношения отраслевого
характера, в положениях о конкретных органах
государственного управления.
Так, в социально-культурной сфере и
здравоохранении функции государственного управления в городе Москве
осуществляют Комитет по культуре и Департамент здравоохранения города Москвы.
Эти функции, как правило, осуществляются через соответствующие территориальные
управления и отделы.
Границы действия (сфера
управления) органов функционального управления могут также быть значительно
шире, чем органов отраслевого управления, поскольку их деятельность
распространяется на все или несколько отраслей управления. При этом в современных
условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование)
деятельности отраслевых органов, постоянно расширяется. Это объясняется,
во-первых, тем, что наряду с государственным сектором экономики развивается
негосударственный, обусловивший появление большого количества новых объектов
управления; во-вторых, тем, что интересы развития рыночных отношений требуют
образования структур, уполномоченных осуществлять межрегиональные и
международные экономические, политические, культурные связи.
Важным является то, что отраслевое управление
тесно связано с межотраслевым и территориальным управлением. Это позволяет
сочетать централизованное управление с самостоятельностью и инициативой. Под
межотраслевым управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность,
осуществляемую органами государственного управления, наделенными
межведомственными полномочиями относительно организационно не подчиненных им
объектов, во время которой обеспечиваются слаженность и единство действий при
решении общегородских и межотраслевых задач. Таким образом, надлежащая концентрация
сил в руководстве развитием мегаполиса возможна лишь при применении отраслевого
принципа управления.
В отличие от отраслевого (линейного)
управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при
межотраслевом управлении имеют место горизонтальные отношения, т.е. отношения
субъектов, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая, исполнительно-распорядительная
деятельность возложена в основном на комитеты, управления, инспекции и
администрации, в некоторых случаях - на департаменты. Эти органы осуществляют
межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их компетенции, а также
функциональное регулирование в определенной
сфере деятельности.
Каждому виду межотраслевого
управления присущи свои особенности. Они касаются не только системы органов
государственного управления, но и объектов управления, характера прав и
обязанностей участников правоотношений, возникающих в процессе межотраслевого
управления, а также юридической ответственности.
Анализ системы отраслевых и функциональных
органов исполнительной власти города Москвы позволяет сделать некоторые выводы.
Отраслевые, функциональные органы исполнительной власти - обобщенный термин,
применяемый для обозначения органов исполнительной власти соответственно
специальной и общей компетенции. Отраслевые органы исполнительной власти Москвы
обладают полномочиями по формированию стратегий и комплексных городских целевых
программ, направленных на развитие той или иной отрасли. Функциональные органы
исполнительной власти города, как правило, осуществляют управленческую функцию,
важную для всего городского хозяйства или отдельного отраслевого комплекса.
Дифференциация органов
исполнительной власти Москвы на
отраслевые и функциональные имеет важное практическое значение - это
предопределяет область их компетенции и характер деятельности, способствует
четкому разделению полномочий и решению задач линейного руководства.
Литература.
1. Закон
г. Москвы о Правительстве Москвы от 20 декабря 2006г. № 65.
2. Указ Мэра Москвы от 29 декабря 2006г. №
73-УМ «О внесении изменений в Указ Мэра Москвы от 30 декабря 2003г. № 103-УМ».
3. Устав
города Москвы (Закон города Москвы от 28 июня 1995г.).
4. Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 1999г. №
184-ФЗ (с изменениями на 29 марта 2008г.).
Поступила
в редакцию 13.05.2008 г.