Характеристика региональных
нормативно-правовых актов в Российской Федерации (на примере Республики
Хакасия)
Поморцев
Александр Михайлович,
магистрант Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова,
начальник юридического
отдела ОАО «Курорт «Озеро Шира».
В
системе источников российского права нормативные правовые акты субъектов РФ
занимают значительное место. Роли данной категории актов посвящен ряд исследовательских
работ [1]. В научной литературе указанные акты принято иногда называть актами
регионального правотворчества.
В
число действующих нормативно-правовых актов субъектов РФ входят такие акты,
как: конституции республик; уставы краев, областей, городов федерального
значения, автономных округов, автономной области; региональные законы и
постановления законодательных органов власти субъектов РФ; договоры и
соглашения национального и международного уровней; указы, постановления и
распоряжения главы субъекта РФ; постановления и распоряжения высших органов
исполнительной власти субъектов РФ; иные акты региональных органов
исполнительной власти.
Ряд субъектов РФ на
законодательном уровне предпринял попытки упорядочить систему собственных
нормативных правовых актов. Так, в Республике Хакасия 05. 12.
В Законе РХ приведено
определение нормативного правового акта. Ст. 4 гласит: «Нормативными правовыми
актами Республики Хакасия являются принятые (изданные) в определенных
Конституцией Республики Хакасия и настоящим Законом форме и порядке акты
уполномоченного на то органа государственной власти Республики Хакасия, устанавливающие
правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц,
рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того,
возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» [2].
Неоспоримым достоинством данного определения является попытка закрепления на
законодательном уровне признаков нормативного правового акта, как то: особый
порядок принятия, наличие норм права, общеобязательность, неоднократность
действия. Однако республиканский законодатель оставил без внимания такой факт,
что нормативные правовые акты могут приниматься не только органами
государственной власти, но и непосредственно населением Республики Хакасия на
референдуме. Указанный пробел тем более очевиден, что ч. 5 ст. 7 Закона РХ
закрепляет положение, согласно которому «закон Республики Хакасия, принятый на
референдуме Республики Хакасия, может быть изменен либо признан утратившим силу
только путем референдума» [2].
Позитивным положением
является использование в Законе РХ основных требований, предъявляемых к
нормативным правовым актам, принимаемым в РХ. К числу таковых требований
отнесены следующие:
1) принятие акта
уполномоченным на то органом, должностным лицом в пределах их компетенции;
Кровати для лежачих больных напрокат и фиксации малоподвижных в кровати и кресле-коляске qmeding.ru с подбором объекта. Можно купить онлайн. Оставляйте заявку dss-realty.ru
2) принятие акта в порядке и
форме, установленных законодательством РХ;
3) соответствие содержания
акта потребностям социально-экономического и политического развития общества;
4) обеспеченность реализации
предписаний акта;
5) согласованность акта с
другими нормативными правовыми актами;
6) согласованность правовых
норм одного и того же нормативного правового акта между собой;
7) соответствие акта
установленным правилам юридико-технического оформления.
Однако, ст. 6 Закона РХ [2],
содержащая указанные требования, не определяет ни механизма реализации этих
требований, ни субъектов, ответственных за их реализацию.
Ст. 7 Закона РХ закрепляет
систему законодательства РХ, которая включает в себя:
1) Конституцию Республики
Хакасия;
2) законы Республики Хакасия;
3) постановления Верховного
Совета РХ нормативного характера;
4) постановления Председателя
Правительства Республики Хакасия;
5) постановления
Правительства Республики Хакасия;
6) приказы органов
исполнительной власти Республики Хакасия.
Как мы видим, перечень нормативных
правовых актов приведен исчерпывающий, тогда как в той же Конституции РХ
названы и другие виды нормативно-правовых актов. Так, в ст. 133 Конституции РХ
говорится о том, что изменения и дополнения в данный акт вносятся при помощи
конституционных законов. Отсутствие в системе законодательства Республики
Хакасия такого вида акта как конституционный закон, несомненно, является
пробелом. Кроме того, наличие исчерпывающего перечня нормативных правовых актов
самоограничивает возможности органов государственной власти РХ в сфере
правотворчества.
«Закон
субъекта Российской Федерации – нормативный правовой акт, принимаемый
законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии
с Конституцией РФ и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта
Российской Федерации и регулирующий основные вопросы государственного,
экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта
Федерации» [3].
Родовое
понятие «закон субъекта РФ» находит выражение в различных юридических формах.
В
Конституциях ряда республик установлен такой вид законов, как конституционный
закон. Например, Конституция Республики Якутия предусматривает принятие в особом
порядке конституционного закона о порядке деятельности Государственного Собрания.
В
Республике Хакасия также предусмотрено принятие таких актов, как конституционный
закон. В Республике Хакасия под конституционным законом, принимаемым в особом
порядке, понимают закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию РХ.
Однако, Закон РХ «О нормативно-правовых актах Республики Хакасия» [2], в ст. 7,
определяя систему актов республиканского законодательства, не предусматривает
такой вид законов, как конституционный закон, что является, несомненно,
пробелом в республиканском законодательстве.
Подавляющая
часть законов субъектов РФ именуется законами. По общему правилу они обладают
нормативным характером. Занимая в иерархии законодательных актов субъектов РФ,
наряду с конституциями и уставами, главенствующее положение, законы регулируют
в основном наиболее важные и устоявшиеся общественные отношения. Предметом их
регулирования выступают такие социально значимые отношения, которые возникают в
сфере экономики, образования, культуры, здравоохранения, в социальной сфере. В
обобщенном виде предмет законодательного регулирования закрепляется в конституциях
и уставах субъектов РФ.
В
отдельных субъектах РФ применяется такая форма нормативных правовых актов, как
кодексы. Так, в Свердловской области принят кодекс об административной ответственности,
в Воронежской области – избирательный кодекс, в Ямало-Ненецком автономном
округе – Лесной кодекс. В Республике Хакасия отсутствуют кодифицированные акты.
Не предусмотрено их принятие и в соответствии с республиканским законом от 05. 12.
В
юридической науке высказывается неоднозначное мнение по поводу допустимости
принятия кодифицированных актов в субъектах РФ. Так, по мнению Ю.А. Тихомирова
и И.В. Котелевской, «представляется нецелесообразным по одной и той же проблематике
принимать законодательный акт в форме кодекса и на уровне Федерации, и на
уровне субъекта. При наличии федерального кодекса в субъекте Федерации уместно
принимать не кодексы, а законы, отражающие специфику правового регулирования
для конкретного субъекта Федерации. Эти законы в субъектах Федерации будут
дифференцированно осуществлять правовое регулирование определенной сферы
общественных отношений, где специфика регионов отражена не более чем в одном –
двух десятках статей. При этом остальные нормы соответствующего акта могли бы
содержать отсылки к статьям соответствующих кодексов Российской Федерации» [4].
Решение
проблемы соотношения форм нормативных правовых актов, издаваемых
правотворческими органами различных уровней (федерального, регионального)
позволит избежать неоправданного увеличения законодательного массива за счет
повторения одних и тех же положений в нормативных правовых актах, изданных на
федеральном и региональном уровнях в конечном счете позволит избежать коллизий,
неизбежно возникающих в отсутствии комплексного системного подхода к изданию
нормативных правовых актов различных видов и уровней.
Не
менее спорным является принятие законов субъектов РФ в такой форме, как
«основы», «основы законодательства», которая в большей степени присуща
федеральным актам.
Для
правильной оценки региональных законов и подготовки заключений об их соответствии
федеральной Конституции и федеральным законам можно рекомендовать исходить из
следующих критериев [5]:
·
«Нахождение» акта в зоне законодательной компетенции
Федерации или ее субъектов;
·
Правомочность субъекта, принимающего акт;
·
Соответствие содержания акта объему полномочий субъекта РФ;
·
Правильный выбор формы акта;
·
Соблюдение процедуры подготовки и принятия акта;
·
Соответствие вводимых правил федеральным нормам.
Все
это будет способствовать совершенствованию как федерального, так и регионального
законодательства и укреплению законности в стране.
Постановления
законодательного органа власти субъекта РФ могут носить как индивидуальный, так
и нормативный характер. В последнем случае они составляют звено в системе
источников российского права. В Республике Хакасия постановления Верховного
Совета носят нормативный характер. «Верховный Совет Республики Хакасия
принимает нормативные правовые акты в форме Конституции Республики Хакасия,
законов Республики Хакасия, постановлений» [2].
В
иерархической структуре нормативно-правовых актов субъектов РФ, помимо названных,
заметное место занимают и другие акты. Среди них акты органов исполнительной
власти.
«Нормативно-правовой
акт исполнительного органа государственной власти субъекта РФ – это официальный
односторонний письменный акт-документ, содержащий (устанавливающий, изменяющий
либо отменяющий) нормы права, рассчитанный на неоднократное применение
неперсонифицированным кругом лиц, принятый (изданный) в установленном порядке
органом исполнительной власти субъекта РФ на основании, во исполнение и в
пределах компетенции, установленной законом и другими нормативными правовыми
актами, имеющими большую юридическую силу, для реализации возложенных на него
полномочий» [6].
По мнению, А.А. Смирновой,
нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации по
юридической силе можно подразделить на:
·
нормативные правовые акты,
изданные на основании и во исполнение закона,
·
нормативные правовые акты,
изданные на основании и во исполнение подзаконных актов с большей юридической
силой [7].
В случае противоречия между
различными видами актов должен действовать нормативно-правовой акт, изданный в
пределах компетенции конкретного органа государственной власти и на основании,
во исполнение акта с большей юридической силой. Как следствие, нормативные
правовые акты региональных органов исполнительной власти, изданные в пределах
их компетенции и на основании, во исполнение акта с большей юридической силой,
имеют большую юридическую силу.
Подводя итог, можно сделать
вывод, что нормативно-правовой акт исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ – это официальный односторонний письменный акт-документ,
содержащий нормы права, рассчитанный на неоднократное применение неопределенным
кругом лиц, принятый (изданный) в установленном порядке органом исполнительной
власти субъекта РФ на основании, во исполнение и в пределах компетенции,
установленной законом и другими нормативными правовыми актами, имеющими большую
юридическую силу, для реализации возложенных на него полномочий.
По своей природе и назначению
эти акты позволяют охватить своим регулятивным воздействием огромную массу
особенностей различных общественных отношений, которые не могут быть охвачены и
учтены с помощью того или иного закона.
В Республике Хакасия к числу
нормативных актов органов исполнительной власти можно отнести:
·
постановления Председателя
Правительства Республики Хакасия;
·
постановления Правительства
Республики Хакасия;
·
приказы органов
исполнительной власти Республики Хакасия.
В Законе РХ при определении
вида нормативных актов Председателя Правительства РХ не указано, имеет ли право
Председатель Правительства РХ облекать свои решения в форму распоряжений, и
если да, то какой характер – нормативный или индивидуальный – они носят. Хотя
ст. 20 Закона РХ «О Правительстве Республики Хакасия» устанавливает, что
Председатель Правительства РХ издает постановления и распоряжения [8]. Имеющийся
пробел по данному вопросу также свидетельствует о том, что Закон РХ «О нормативных
правовых актах Республики Хакасия» от 05. 12.
Таким образом, нормативные
правовые акты субъектов РФ составляют обширную часть правовой системы.
Сегодняшняя задача – обеспечить соответствие данных актов – по форме и
содержанию – федеральным нормативным правовым актам.
Литература
1. Проблемы правотворчества
субъектов Российской Федерации / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 1998. С. 280.
2. Вестник Хакасии. 2005. №
63.
3. Правовые акты.
Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котлевская. М.,
1999. С. 114.
4. Правовые акты.
Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котлевская. М.,
1999. С.117.
5. Правовые акты:
Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котлевская. М.,
1999. С. 118–119.
6. Смирнова А.А. Юридическая
природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 9. С. 13.
7. Смирнова А.А. Юридическая
природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 9. С. 15.
8. Законы Республики Хакасия,
принятые на восемнадцатой сессии Верховного Совета Республики Хакасия (первого
созыва) 19–21 сентября 1995 года.
Поступила
в редакцию 17.06.2008 г.