Правовое регулирование заключения
договора аренды недвижимости с федеральным вузом
Крылова
Елена Борисовна,
аспирант кафедры гражданского права и
процесса Российского государственного социального университета,
юрисконсульт Московского государственного
строительного университета.
Договор
аренды - это сделка, посредством которой собственник имущества расширяет
границы его экономического использования путем предоставления его в пользование
другому лицу, не отчуждая имущество, но извлекая из такой передачи доход. «В
свою очередь, пользователь имущества извлекает собственную выгоду благодаря
эксплуатации чужого имущества» [1, c.
445-446].
По
договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется
предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и
пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК).
В
соответствии с п. 1 статьи 39 Закона РФ «Об образовании» образовательное учреждение
вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Эта же норма
содержится в п. 4 статьи 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании» (далее – Образовательные законы).
В пункте 101 Типового
положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования
(высшем учебном заведении), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14.02.2008
№ 71, также установлено, что высшее учебное заведение вправе выступать в
соответствии с законодательством Российской Федерации в качестве арендатора и
(или) арендодателя имущества. Далее в этом же пункте указывается, что высшее
учебное заведение с согласия учредителя (собственника имущества) и на основании
договоров имеет право предоставлять научным организациям в пользование движимое
и недвижимое имущество, а также использовать на основании договоров движимое и
недвижимое имущество, принадлежащее научным организациям на праве
собственности, оперативного управления или хозяйственного ведения.
Следует
отметить, что вопрос о несоответствии вышеуказанных норм Образовательных законов,
предоставивших учреждениям образования право самостоятельно передавать
имущество в аренду, статье 298 ГК вызвал множество дискуссий и мнений в научной
литературе [2, с. 206-209; 3, с. 16-22; 4; 5, с. 70-72], поскольку в соответствии
со ст. 298 ГК учреждение вообще не вправе отчуждать или иным способом
распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за
счет средств, выделенных ему по смете.
Автор
разделяет позицию, в соответствии с которой при определении правомочий
учреждения указанная норма ст. 298 ГК должна рассматриваться в комплексе с
нормами ГК о договоре аренды (гл. 34). В соответствии со ст. 608 ГК
арендодателями могут быть, в частности, лица, управомоченные законом сдавать
имущество в аренду. Такое право дано учреждениям образования нормами
Образовательных законов. «Однако это специальное регулирование вступает в
противоречие с общими нормами ГК, которые, будучи императивными, определяют
статус учреждения и режим имущества, закрепленного за ним на праве оперативного
управления вполне определенно, и не предполагают исключений сущностного характера
… что влечет изменение (или искажение) правовой природы этого вида юридического
лица» [6, c. 122]. Наличие подобных
законодательных искажений объясняется тем, что получение доходов от сдачи в аренду
федерального имущества является источником дополнительного бюджетного
финансирования подавляющего большинства государственных образовательных
учреждений [7]. Однако следует отметить, что
законодатель идет по пути постепенного устранения подобных искажений, так,
согласно более ранней редакции Образовательных законов федеральные
образовательные учреждения пользовались более широкими полномочиями - могли
сдавать в аренду закрепленные за ними объекты собственности, включая земельные
участки, с согласия совета данного образовательного учреждения при условии
использования полученных от аренды средств на обеспечение и развитие
образовательного процесса [8, п. 11 ст. 39; 9, п. 4 ст. 27].
Есть
основания предполагать, что со временем вынужденное изменение правовой природы
учреждения, императивно закрепленной нормами ГК, полностью нивелируется, однако
на настоящий момент является актуальным проведение анализа особенностей процедуры
передачи в аренду федерального имущества, закрепленного за образовательными
учреждениями, а также обозначение существующих в этой области законодательных ограничений.
Прежде всего,
ограничения касаются порядка заключения договора. Так, пунктом 3 Постановления
Правительства РФ от 30.06.1998 г. № 685 (далее – Постановление № 685) установлено,
что «заключение договора аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в
федеральной собственности (далее - договор аренды), осуществляется на конкурсной
основе с определением в соответствии с законодательством Российской Федерации
об оценочной деятельности стартового размера арендной платы, исчисляемого на основании
отчета об оценке объекта, в порядке, установленном Министерством экономического
развития и торговли Российской Федерации». Подвергнем рассмотрению данную норму
в свете норм гражданского законодательства России.
Прежде всего,
как установлено п. 1 статьи 447 ГК договор, если иное не вытекает из его
существа, может быть заключен путем проведения торгов. Данная норма носит
диспозитивный характер. Однако, п. 3 этой же статьи указывается, что в случаях,
указанных в ГК или ином законе, договоры о продаже вещи или имущественного
права могут быть заключены только путем проведения торгов, то есть они должны
быть проведены в обязательном порядке. Следует отметить, что правоотношения по передаче
имущества в аренду (имущественный найм) являются обязательственными, поскольку
«право, которое принадлежит арендатору в отношении арендованного имущества,
имеет обязательственную природу, ибо, во-первых, оно всегда является правом,
предоставленным на определенное время, а во-вторых, его содержание определяется
и изменяется соглашением сторон» [1, с. 461]. Этот тезис находит подтверждение
и в судебной практике [См. об этом: 10,11]. Так, в Постановлении Девятого
арбитражного апелляционного суда от 31.01.2007, 05.02.2007 № 09АП-18898/2006-ГК
по делу № А40-35548/06-59-237, которым отставлено без изменения решение
Арбитражного суда г. Москвы от 22.11.2006 по делу № А40-35548/06-59-237
указано, что правоотношения по аренде являются обязательственными, арендатор по
смыслу ст. ст. 301 - 302 ГК РФ не может быть признан добросовестным (недобросовестным)
обладателем права аренды.
Таким
образом, основания для введения обязательного порядка сдачи в аренду федерального
недвижимого имущества путем проведения торгов, общими положениями гражданского
кодекса о договоре, не предусмотрено.
Обратимся
теперь к нормам собственно о договоре аренды. Статья 607 ГК предусматривает
возможность ввода ограничений либо запретов на сдачу в аренду отдельных видов
имущества. Они могут устанавливаться законом. В настоящее время подобный закон в
отношении имущества федеральных образовательных учреждений не принят. Следовательно,
обязанность заключать договор аренды федерального имущества на конкурсной
основе в отношении федерального имущества, закрепленного за государственными
образовательными учреждениями, напрямую ГК не предусмотрена.
Проанализируем
полномочия Правительства РФ в сфере издания норм гражданско-правового характера.
Согласно п. п. 4 - 6 ст. 3 ГК Правительство РФ вправе принимать постановления,
содержащие нормы гражданского права на основании и во исполнение ГК, законов и
указов Президента Российской Федерации. В случае противоречия указа Президента
Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации
настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий
закон. «При этом указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, противоречащие
законодательству, не принимаются во внимание» [12, с. 21], поскольку «специальные
нормы приобретают юридическое значение при условии, если они приняты в
соответствии с принципами соотношения законов и иных правовых актов в иерархии
норм гражданского законодательства, установленными в общей ст. 3 ГК РФ» [13, с.
42-46]. Противоречие указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ ГК и
иным федеральным законам может не всегда иметь очевидный характер. «В этом
случае следует руководствоваться в конкретной правовой норме общими началами и
смыслом гражданского законодательства» [14, с. 22].
К полномочиям
Правительства Российской Федерации в сфере экономики согласно статье 14
Федерального конституционного закона «О правительстве Российской Федерации»
относится управление федеральной собственностью. Именно на реализацию этой
нормы направлено Постановление № 685. Однако возникает вопрос о соотношении
основ гражданского законодательства: свободы договора, недопустимости
произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, закрепленных в статье 1
ГК и административных полномочий Правительства в отношении федеральной
собственности.
В качестве одной
из серьезных проблем в правотворчестве федеральных органов исполнительной
власти ученые называют проблему установления пределов нормотворчества [15].
На наш
взгляд, указанный вопрос может быть рассмотрен в ключе гражданско-правового
статуса имущества, закрепленного за образовательными учреждениями на праве
оперативного управления. Дело в том, что при участии Правительства, его министерств,
служб и агентств в гражданском обороте, должны строго разграничиваться его действия
в качестве собственника имущества учреждения, и действия в качестве субъекта
органа государственной власти, выражающиеся в деятельности по принятию нормативных
и ненормативных правовых актов, направленных на реализацию различных законодательных
норм.
Очень важно
учесть, что государственное образовательное учреждение, как субъект права
оперативного управления, согласно п. 1 статьи 296 ГК владеет, пользуется и
распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии
с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и
назначением этого имущества.
Таким
образом, закреплено право и приоритет субъекта права оперативного управления на
реализацию различных правомочий собственника в отношении закрепленного за ним
имущества. Это право подлежит абсолютной защите в случае его нарушения со стороны
любых третьих лиц, включая и самого собственника имущества в случае, если его
действия выходят за рамки полномочий, предоставленные законом. Данное
обстоятельство подтверждается многочисленной судебной практикой [16,17,18].
К примеру,
Определением ВАС РФ от 30.11.2007 № 15349/07 по делу № А33-19553/2006 отказано
в передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дела №
А33-19553/2006 Арбитражного суда Красноярского края для пересмотра в порядке
надзора решения от 27.02.2007, постановления апелляционной инстанции от
08.08.2007 Арбитражного суда Красноярского края по делу № А33-19553/2006 и
постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17.10.2007
по тому же делу по заявлению Государственного научного учреждения «Красноярский
научно-исследовательский институт сельского хозяйства Сибирского отделения
Российской академии сельскохозяйственных наук» г. Красноярск (далее -
научно-исследовательский институт РАСХН; институт) к Территориальному
управлению Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по
Красноярскому краю (далее - Территориальное управление), с участием
заинтересованных лиц: Федерального государственного учреждения «Земельная
кадастровая палата» по Красноярскому краю, Российской академии
сельскохозяйственных наук о признании недействительными распоряжений
Территориального управления от 20.09.2006 № 07-1390р «Об изъятии федерального
имущества и прекращении права оперативного управления» и от 16.10.2006 №
07-1506р «О закреплении имущества на праве оперативного управления». Обжалуя
состоявшиеся по делу судебные акты, заявитель - Территориальное управление
Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Красноярскому
краю считал данные судебные акты незаконными и необоснованными, принятыми в
результате нарушения и неправильного применения норм материального и
процессуального права, нарушающими права Российской Федерации, и просил их
отменить в связи с нарушением единообразия в толковании и применении норм
права. По мнению заявителя, Российская Федерация в лице ее уполномоченных
органов имеет исключительное полномочие по изъятию излишнего, неиспользуемого
или используемого не по назначению федерального имущества у учреждений и
казенных предприятий. Изучив доводы, приведенные в поданном заявлении, коллегия
судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации пришла к заключению о том,
что дело не подлежит передаче на рассмотрение в Президиум Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации, исходя из следующего. В соответствии с Указом Президента
Российской Федерации от 30.01.1992 № 84 «О Российской академии
сельскохозяйственных наук» Российской академии сельскохозяйственных наук были переданы
в собственность основные фонды, научные приборы, предприятия, оборудование
РАСХН и ее научных учреждений, а также находящееся на территории Российской Федерации
собственное и государственное имущество ВАСХНИЛ и ее научных учреждений.
Созданное в 1956 году Государственное научное учреждение «Красноярский
научно-исследовательский институт сельского хозяйства» находился в составе
ВАСХНИЛ и был передан как имущественный комплекс в собственность РАСХН. Судами
установлено, что РАСХН не принимала решения об изъятии спорного имущества у
названного института и с ней не согласовывался такой вопрос, РАСХН и институт
не отказывались от прав на это имущество. При таких обстоятельствах выводы
судебных инстанций о том, что оспариваемые распоряжения Территориального
управления об изъятии имущества из оперативного управления
научно-исследовательского института РАСХН и о закреплении этого имущества на
праве оперативного управления за другим лицом, являются незаконными и нарушают
права научно-исследовательского института и РАСХН, основаны на нормах действующего
законодательства.
В связи с
вышеизложенным у автора возникает вопрос относительно применения Постановления №
685 в части установления обязательного порядка заключения договора аренды
федерального недвижимого имущества путем проведения торгов по отношению к имуществу,
закрепленного за государственными образовательными учреждениями на праве
оперативного управления; представляется, что правовое регулирование Постановления
№ 685 направлено на иную область общественных отношений, отличную от отношений
по передаче в аренду федерального имущества, закрепленного за государственными
образовательными учреждениями, поскольку такие отношения имеют специфику, вытекающую
из норм Образовательных законов.
Далее
хотелось бы указать на то, что согласно п. 4 статьи 13 Федерального закона от
24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской
Федерации», если государственное или муниципальное учреждение, являющееся
объектом социальной инфраструктуры для детей, сдает в аренду закрепленные за
ним объекты собственности, заключению договора об аренде должна предшествовать
проводимая учредителем экспертная оценка последствий такого договора для
обеспечения образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей,
оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социальной защиты и
социального обслуживания детей. Договор аренды не может заключаться, если в
результате экспертной оценки установлена возможность ухудшения указанных
условий. Договор аренды может быть признан недействительным по основаниям,
установленным гражданским законодательством. Приказом Рособразования № 612 от 4
июля
Основным (и
единственным) нормативным документом, непосредственно определяющим порядок заключения
договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной
собственности, в настоящее время остается Распоряжение Мингосимущества РФ от
28.07.1998 № 774-р «Об утверждении положения о проведении торгов на право
заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся федеральной собственности», в части, не
противоречащей действующим федеральным законам и нормативным правовым актам
Президента РФ и Правительства РФ. В соответствии с п. 2.1. указанного
распоряжения орган по управлению государственным имуществом осуществляет
следующие функции при проведении торгов на право заключения договора аренды
объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений и нежилых помещений), находящихся
в федеральной собственности: принимает решение о проведении торгов; определяет
дату и место их проведения, условия торгов, а также критерий выбора победителя
торгов в соответствии с утвержденной методикой; определяет начальную цену
предмета торгов (начальный размер годовой арендной платы); утверждает
конкурсную документацию; формирует конкурсную комиссию при выполнении функций
организатора торгов иным лицом определяет организатора торгов; утверждает
протокол заседания конкурсной комиссии; обеспечивает заключение договора аренды
с победителем торгов.
Письмом от 1
декабря
Таким
образом, в целях совершенствования правового механизма передачи в аренду
федерального недвижимого имущества, закрепленного за образовательными учреждениями
на праве оперативного управления, вообще механизма управления государственной
собственностью как такового, необходимо установление четкого порядка
осуществления указанной деятельности в комплексном законодательном акте, четко
устанавливающим пределы административной компетенции государственных органов
управления государственной собственностью данной сферы.
Литература.
1. Гражданское
право: В 4 т. Том 3. / Отв. редактор Суханов Е.А. М.: Волтерс
Клувер, 2007.
2. Петров
Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления.С.-П.б.:
Юрид. центр Пресс, 2002.
3. Ахметьянова
З.А. Правовая природа арендных отношений. // Юрист. 2006. № 2.
4. Возчиков
М. Учреждение-арендодатель. // ЭЖ-Юрист. 2006. № 46.
5. Богданов
Е.А. Участие образовательных учреждений в гражданском обороте // Законодательство.
2004. № 9.
6. Комментарий
к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / Под
ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Издательство «Юрайт». 2004.
7. Беляков
С.А. Анализ
финансово-экономической деятельности учреждений профессионального образования
(по материалам статистического обследования пилотных учреждений): [Электронный
документ].- (http://inf.hse.ru/mon/tez-mon.doc)
. Проверено 12.08.08.
8. Закон
РФ от 10 июля
9. Федеральный
закон от 22 августа
10.
Постановление Десятого арбитражного
апелляционного суда от 16.04.2007, 18.04.2007 по делу № А41-К1-15071/06.
11.
Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа
от 08.02.2005 № А78-4341/04-С1-7/130-Ф02-52/05-С2.
12.
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской
Федерации, части первой / под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной. М.: Издательство
«Норма», 2006.
13.
Егоров А.В. Соотношение общих и специальных
норм в законодательстве о некоммерческих организациях // Юрист. 2007. № 5.
14.
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской
Федерации, частям I,II,III (постатейный) / Под ред. Т.Е. Абовой, М.М. Богуславского,
А.Ю. Кабалкина, А.Г. Лисицына-Светланова. М.: Издательство «Юрайт». 2007.
15.
Административная реформа в России.
Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.:
Юридическая фирма «Контракт», Инфра-м, 2006.
16.
Определение ВАС РФ от 29.11.2007 № 16071/07 по
делу № А45-17804/2006-31/472.
17.
Постановление Девятого арбитражного
апелляционного суда от 02.10.2006, 09.10.2006 № 09АП-12779/2006-ГК по делу №
А40-5316/06-43-53.
18.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного
суда от 06.04.2006, 07.04.2006 N
09АП-2752/06-АК по делу № А40-74655/05-120-650.
19.
Рекомендации по проведению конкурсов на право
заключения договоров аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной
собственности // Официальные документы в образовании. 2007. № 3.
Поступила в редакцию 29.07.2008 г.