Направления эффективного управления муниципальной собственностью в Азербайджанской Республике

 

Алиев Ровшан Байрамали оглы,

диссертант Азербайджанского государственного экономического университета.

 

Институт местного самоуправления является одним из ведущих институтов совре­менного демократического государства и гражданского общества в Азербайджане. В на­стоящее время опоры этого института постоянно крепнут, а вера в него растет во всех слоях общества.

Основная задача оптимизации муниципальной системы – повышение эффективности системы местного самоуправления. Уже долгое время как развитые, так и развивающиеся страны в целях повышения эффективности системы государственного управления проводят реформы в системе местного самоуправления. Причина тому, помимо повышения эффектив­ности управления, появление новых политических идей в эпоху глобализации. Таким обра­зом, для постоянного мобильного и оперативного функционирования управления основным условием выступает проведение длительных реформ.

Экономические основы местного самоуправления в Азербайджане составляют муни­ципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в собственности госу­дарства, но переданное в пользование муниципалитетам для удовлетворения потребностей населения. Муниципалитет имеет право собственника на свое имущество, то есть свободно владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом.

Не смотря на тотальную приватизацию всего и вся, государство и муниципалитеты остаются крупными собственниками имущества. Вопросы формирования, эффективного управления и распоряжения муниципальной собственностью, поэтому являются весьма актуальными в нынешних экономических условиях.

Сегодня экономический механизм управления собственностью города Азербайджана представляет собой ком­плекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, объединенных еди­ной политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества.

Система управления муниципальной недвижимостью имеет свою специфику, определяемую в основном спецификой использования муниципальной недвижимости.

Критерием эффективности использования муниципального имущества может выступать рациональность размещения разнообразных объектов с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города, а также сочетания общегородских и местных интересов природопользования, экологической безопасности и т.д.

Выделяют три аспекта, с позиций которых оценивается эффективность использования муниципальной недвижимости: земельный; градостроительный; природоохранный.

С позиций первого аспекта эффективность выражается максимальной суммой собираемых земельных платежей, с позиций второго – созданием пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого комплекса города; с позиций третьего – максимальным сохранением ценных природных ландшафтов и обеспечением экологического равновесия, положительно сказывающегося, в конечном итоге, на здоровье населения [9].

На основании оценки эффективности использования объектов муниципальной недвижимости можно проводить планирование вариантов использования объектов недвижимости (продажа, сдача в аренду, передача в управление, передача в залог, внесение в качестве вклада в уставный капитал создаваемого общества).

Общим основанием для планирования проведения любого из перечисленных мероприятий является определение реальной рыночной стоимости объекта недвижимости. Основным критерием отбора варианта является максимальный доход от реализации того или иного варианта использования объекта недвижимости.

Бюджетная эффективность организаций, использующих го­родское имущество, а также организаций, в уставном капитале которых есть доля муниципалитета, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды города за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости имуще­ства, принадлежащего муниципалитету.

В Азербайджанской Республике собственностью муниципалитета являются форми­руемые за счет местных налогов и выплат средства местного бюджета, внебюджетные фонды муниципалитета, имущество муниципалитета, а также земли муниципалитета, пред­приятия и организации муниципалитета, жилищный фонд и нежилые здания муниципали­тета, не находящиеся в государственной и частной собственности дороги, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недви­жимое имущество.

Муниципалитеты управляют муниципальным имуществом. Право собственности на имущество, входящее в собственность муниципалитета, осуществляют муниципалитеты, а в предусмотренных законодательством случаях непосредственно население. В соответствии с законом, муниципалитеты имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование, аренду физическим и юридическим лицам, отчу­ждать в установленном законом порядке, а также заключать другие сделки в отношении на­ходящегося в собственности муниципалитета имущества, определять в договорах и соглаше­ниях порядок пользования отчуждаемыми или переданными в пользование объектами.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности в Азербайджанской Республике определяют непосредственно население или самостоятельно муниципалитеты. Средства, вырученные от приватизации муниципальной собственности, поступают в мест­ный бюджет.

Государство защищает муниципальную собственность. Взаимосвязь государственного бюджета с местными бюджетами осуществляется посредством распределения источников доходов, доходов в форме дотаций, субвенсий и бюджетных ссуд.

В соответствии со статьей 2.1 Закона «Об управлении муниципальными землями» в пределах соответствующей административной территории, за исключением земель, в уста­новленном законодательством порядке оставленных в государственной собственности или переданных в частную собственность, все остальные земли являются землями муниципали­тета [2].

В зависимости от назначения муниципальные земли делятся на определенные законо­дательством земли общего пользования, земли, находящиеся в пользовании или аренде у юридических или физических лиц, а также земли запасного фонда.

Земли, находящиеся в муниципальной собственности в соответствии с земельным за­конодательством, Законами «О территориях и землях муниципалитетов» и «Об управлении муниципальными землями», другими нормативно-правовыми актами, регламентирующими земельные правоотношения, могут передаваться в собственность, пользование и аренду.

Отметим, что в Азербайджанской Республике распоряжение землями, находящимися в собственности муниципалитетов, управление в сфере пользования и защиты этих земель является исключительным правом муниципалитетов. Вместе с тем, в соответствии со статьей 6.5 Закона «Об управлении муниципальными землями» передача земельного участка в соб­ственность, пользование и аренду осуществляется в порядке землевыделения решением му­ниципалитета с учетом особенностей участка и целей выделения земли, действующих техни­ческих норм, а также документов землеустройства и градостроительства после получения согласия соответствующих органов исполнительной власти [2].

Здесь функции соответствующего органа исполнительной власти согласно соответст­вующему Указу Президента Азербайджанской Республики осуществляют местные струк­туры Государственного Комитета земли и картографии Азербайджанской Республики (по земельным участкам, выделяемым на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные цели) и архитектурные службы районных и городских органов исполнительной власти (по земельным участкам, выделяемым на несельскохозяйственные цели).

Основные доходы местного бюджета формируются за счет местных налогов и выплат.

В соответствии с Законом «О местных (муниципальных) налогах и выплатах» в мест­ные налоги включаются следующие:

- земельный налог с физических лиц;

- налог на имущество с физических лиц;

- промысловый налог на строительные материалы местного значения (кирпично-ки­рамитные глины, строительный песок, сырье шебня высокой прочности);

- налог на прибыль юридических лиц, находящихся в собственности муниципалитета.

Местные выплаты включают нижеследующие:

- выплаты за размещение и распространение уличной (настенной) рекламы на землях, зданиях и других объектах, находящихся в собственности муниципалитета;

- выплаты, получаемые в результате отчуждения, передачи в аренду и пользование собственности муниципалитета в соответствии с законодательством Азербайджанской Рес­публики [2];

- выплаты за стационарную и передвижную торговлю, общественное питание и дру­гие услуги на специально выделенных муниципалитетом участках земли;

- выплаты, получаемые с лиц, оказывающих на территории муниципалитета гости­ничные, санаторно-курортные и туристические услуги. Эти выплаты не могут превышать одной условной финансовой единицы с каждого лица в сутки;

- выплаты за специализированные автомобильные стоянки, принадлежащие юридиче­ским и физическим лицам, или постоянные или временные стоянки для всех видов транс­порта в местах, определяемых решением муниципалитета, на территории муниципалитета. Эти выплаты не могут превышать 0,1 условной финансовой единицы с каждого транспорт­ного средства в сутки;

- в установленном законодательством порядке для финансирования программ мест­ного значения по результатам местного опроса мнения муниципалитеты могут применять добровольные разовые выплаты за счет прибыли и доходов, оставшихся в распоряжении фи­зических и юридических средств. Эти выплаты могут быть использованы только лишь по назначению.

В соответствии со статьей 34 Закона «О статусе муниципалитетов» муниципалитеты для занятия хозяйственной и другой незапрещенной законодательством деятельностью могут создавать, реорганизовывать и ликвидировать юридические лица.

Муниципалитеты определяют цели, условия и порядок деятельности создаваемых ими юридических лиц, регулирует цены и тарифы на их товары (услуги), утверждает уставы, на­значает и освобождает руководителей, заслушивает отчеты о деятельности. Взаимоотноше­ния муниципалитетов с другими юридическими и физическими лицами строятся на основе договоров.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 37 Закона «О статусе муниципалитетов» и Указа Президента от 04 июля 2001 года «Об утверждении правил предъявления муници­пальных заказов» муниципалитеты, используя свои материальные и финансовые средства, могут выступать заказчиками в деле благоустройства территории муниципалитета, оказания коммунальных услуг населению, строительства и ремонта объектов социальной инфраструк­туры, производства необходимой для удовлетворения бытовых и социально-культурных нужд населения соответствующей территории продукции, оказания услуг и выполнения дру­гих работ.

Муниципалитеты в Азербайджанской Республики в интересах населения в порядке, установленном законодательством, могут заниматься внешнеэкономической деятельностью.

 

Схема 1. Народовластие в Азербайджане [3].

 

В соответствии со статьей 46 Закона «О статусе муниципалитетов» в муниципалитеты в соответствии с законами Азербайджанской Республики выпускать лотереи, брать и давать кредиты, создавать муниципальные банки и другие финансово-кредитные учреждения.

Государство периодически выдает муниципалитетам государственные дотации. При их выдаче соблюдается принцип финансового уравнивания муниципалитетов.

В соответствии со статьей 5 Закона «Об основах финансов муниципалитетов» незави­симость местных бюджетов в Азербайджане обеспечивается наличием своих источников поступлений и исключительным правом муниципалитетов распоряжаться средствами мест­ного бюджета. За исключением предусмотренных законодательством случаев, вмешатель­ство органов законодательной и исполнительной власти Азербайджанской Республики в дея­тельность муниципалитетов не допускается.

Согласно статьи 13 этого же Закона муниципалитет осуществляет контроль за испол­нением бюджета, в том числе за соответствием затраченных средств утвержденным показа­телям бюджета и в этих целях имеет право привлекать независимых аудиторов.

Хотелось бы отметить, что в соответствии со статьей 144 Конституции законодатель­ная и исполнительная власть могут предоставлять муниципалитетам дополнительные пол­номочия. Для реализации этих полномочий муниципалитетам должны быть выделены и не­обходимые финансовые средства. За реализацией этих полномочий и использованием выде­ленных финансовых средств контроль осуществляют соответственно законодательная и ис­полнительная власти [1].

В соответствии со статьей 52 Закона «О статусе муниципалитетов» и соответствую­щим Указом Президента о применении этого Закона Министерство Юстиции Азербайджан­ской Республики осуществляет административный контроль за соблюдением Конституции и законов со стороны муниципалитетов, муниципальных органов и их должностных лиц. 13 мая 2003 года Милли Меджлисом принят Закон «Об административном контроле за деятель­ностью муниципалитетов», который был опубликован и вступил в законную силу 4 июня 2003 года.

Статьей 146 и другими нормативно-правовыми актами гарантируется право муници­палитета на судебную защиту [1, 9, 12].

Как отмечалось выше, муниципалитеты избираются населением и в своей деятельно­сти периодически отчитываются перед гражданами. Существуют и другие механизмы обес­печения непосредственного участия местного населения в реализации местного самоуправ­ления. Например, в соответствии со статьей 16 Закона «О статусе муниципалитетов» заседа­ние муниципалитета может быть созвано по инициативе десятиитак процентов населения, проживающего на территории муниципалитета. На подобных заседаниях могут быть при­няты обязательные для всех (в том числе и для муниципалитетов) решения муниципалите­тов. В законодательстве предусмотрены и другие формы участия населения в местном само­управлении (собрания граждан, местный опрос мнения и др.).

К примеру, согласно статье 28 указанного Закона в муниципалитетах с населением менее 500 человек граждане на территории этих муниципалитетов могут проводить свои со­брания с целью выражения отношения к вопросам местного значения, выдвижения предло­жений, высказывания коллективного мнения, принятия решения.

Вместе с тем, в национальном законодательстве отражено право муниципалитетов об­ращаться к местным референдумам. Это право регламентировано Законом «О местном оп­росе мнения».

В статье 10 Закона «О статусе муниципалитетов» закреплено право муниципалитетов на создание союзов муниципалитетов. В соответствии с данной статьей муниципалитеты могут создавать союзы с целью координации своей деятельности, более эффективной реали­зации своих прав и интересов. Эти союзы – юридические лица и в установленном законода­тельством порядке должны пройти государственную регистрацию. В настоящее время создан и действует Профессиональный Союз муниципальных служащих.

Вместе с тем, муниципалитеты с целью обсуждения входящих в их компетенцию во­просов местного значения, определения путей для совместного решения проблем, вытекаю­щих из этих вопросов, обобщения и распространения положительного опыта, координации совместной деятельности муниципалитетов и органов государственной власти, подготовки предложений по развитию системы местного самоуправления могут создавать координаци­онные советы. Координационные советы не являются юридическими лицами и не проходят государственную регистрацию. В настоящее время во многих районах Азербайджана соз­даны координационные советы. Однако следует отметить, что координационные советы не обладают правом реализации полномочий муниципалитетов и несут только совещательные функции.

Поскольку, как отмечалось выше, Азербайджанская Республика присоединилась к Европейской Хартии «О местном самоуправлении», зафиксированное в ней право муници­палитетов на создание внешних связей распространяется и на азербайджанские муниципали­теты. Вместе с тем, следует отметить, что в национальном законодательстве нет норм, рег­ламентирующих данный вопрос (за исключением статьи 38 Закона «О статусе муниципали­тетов» о праве муниципалитетов заниматься внешнеэкономической деятельностью).

Оптимизация законодательства о местном самоуправлении должна осуществляться в направлении совершенствования законодательства в соответствии с требованиями дня и предоставления муниципалитетам реальных возможностей для осуществления полномочий, предоставленных законодательством.

В результате проведенного анализа можно выделить следующие задачи экономического механизма эффективного управления муниципальной собственностью в Азербайджанской Республике [5, 6, 8]:

§                     создание благоприятного экономического климата для функционирования хозяйствующих субъектов;

§                     совершенствование экономических условий для развития малого и среднего предпринимательства;

§                     финансовое оздоровление хозяйствующих субъектов посредством предоставления ресурсов города и различных льгот;

§                     формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики для производственного, технологического и социального развития предприятий, создания конкурентоспособной продукции и услуг;

§                     стимулирование прозрачности капиталов и привлечение инвестиций;

§                     координация деятельности предприятий, связанных технологическими цепочками;

§                     согласование мер государственного протекционизма и поддержки отечественного производителя с требованиями рынка и финансовыми возможностями города;

§                     управление долгами и правами требования города как частью нематериальных активов;

§                     стимулирование внутренних преобразований на предприятиях и содействие их реструктуризации, необходимой для успешной работы в условиях рыночной экономики;

§                     использование долей (пакетов акций), находящихся в собственности города, как эффективного средства управления хозяйствующими субъектами и источник доходов города;

§                     оптимизация структуры собственности города.

Итак, контроль над достижением эффективности управления в Азербайджанской Рес­публике может осуществляться по следующим направлениям:

§                     увеличение доходов местного бюджета от использования муниципального имущества;

§                     своевременная разработка и принятие соответствующей нормативно-правовой базы;

§                     сближение ставок за аренду муниципального имущества и рыночных ставок арендной платы;

§                     обеспечение полноты реестра объектов муниципального недвижимого имущества.

 

Литература

 

1.                  Конституция Азербайджанской Республики Баку -2004.

2.                  Законодательство Азербайджанской Республики. Сборник. Баку -2006 502 стр.

3.                  Алиев Г. «Стратегия развития и пути оптимизации системы местного самоуправ­ления в Азербайджане». Институт Исследований Всемирного Банка Программа Развития ООН «Инициатива Местного Самоуправления» и «Инициатива Фискальной децентрализации»Баку 2003 ст.26-33.

4.                  Swianiewicz, Pawel. Consolidation or fragmentation? Lokal Government and Public Service Reform Initiative. – Budapest, 2002, p.8.

5.                  Swianiewicz, Pawel. Consolidation or fragmentation? Lokal Government and Public Service Reform Initiative. – Budapest, 2002, p.9.

6.                  Swianiewicz, Pawel. Consolidation or fragmentation? Lokal Government and Public Service Reform Initiative. – Budapest, 2002, p.10-21.

7.                  Swianiewicz, Pawel. Consolidation or fragmentation? Lokal Government and Public Service Reform Initiative. – Budapest, 2002, p.312-315.

8.                  Хорват М. Тамаш. Децентрализация: эксперименты и реформы. Программа ре­формирования местного самоуправления и государственного управления. Будапешт, 2000, с.301.

9.                  Состояние и перспективы развития местного самоуправления в государствах Цен­тральной Азии. – Budapest: FDI Policy Studies, 2000-2002.

10.               Газета «Новороссийский рабочий» от 18.11 2003 г.

11.               Газета «Малая земля» от 4.11.2003 г.

12.               Журнал «Вопросы экономики» №4 2003 г.

 

Поступила в редакцию 19.10.2009 г.