Особенности государственной политики субъекта РФ в области реализации реформы местного самоуправления

Калашникова Оксана Александровна,

аспирантка кафедры государственной политики и государственного управления Кубанского государственного университета.

При абсолютно очевидной значимости становления и развития местного самоуправления как важнейшего элемента конституционного строя и гражданского общества, за текущую эффективность деятельности органов местного самоуправления прямую ответственность несет государство. Оно, декларируя правовые, экономические и организационные гарантии, «до сих пор не создало соответствующих механизмов и условий для его развития».[1] В развитии местного самоуправления заключается мощный ресурс, позволяющий пробудить социальную инициативу, овладеть демократическими нормами устройства общественной жизни в стране. В организации местного самоуправления сочетаются и государственная инициатива «сверху» и общественная – «снизу». В нынешней России без поддержки властных структур инициативы «снизу» придется ждать слишком долго».[2] Поэтому в контексте данного исследования рассмотрение вопросов формирования федеральной и региональной политики по поддержке развития местного самоуправления имеет принципиальное значение.

Местное самоуправление, как показывает не только непродолжительный опыт его развития в современной России, но и зарубежная практика, не может успешно развиваться без постоянной поддержки со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Среди причин, обусловивших необходимость государственной поддержки развития местного самоуправления, можно выделить следующие:

во-первых, местное самоуправление, помимо вопросов местного значения, призвано решать и задачи государственные (в особенности социальные и экономические);

во-вторых, местное самоуправление нуждается в развитии законодательного обеспечения со стороны государства, особенно на этапе своего становления;

в-третьих, сама задача имеет общегосударственный характер, так как речь идет о создании и совершенствовании условий для эффективного функционирования всей системы публичной власти, в том числе и на местах;[3]

в-четвертых, задача имеет комплексный характер, в ее решении необходимо участие практически всех ветвей власти.

Особая роль в области местного самоуправления отводится Федеральным законом № 131-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 1 ст. 6 осуществляют правовое регулирование:

во-первых, вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

во-вторых, прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

в-третьих, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

в-четвертых, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

Этот перечень полномочий конкретизируется другими нормами Федерального закона № 131-ФЗ, которые к ведению субъектов РФ относят, в частности, установление и изменение границ территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); наделение городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); преобразование муниципальных образований (ч. 2 ст. 13); изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса (ч. 7 ст. 13) и др. вопросы.

Осуществляя политику поддержки и развития местного самоуправления, органы государственной власти оказывают информационную, научно-аналитическую, методическую помощь муниципальным образованиям.

Органами исполнительной власти Краснодарского края в этом направлении также осуществляется ряд мероприятий:

-                   с самого начала реформы в крае действует специальная комиссия по реализации 131-го Федерального закона;

-                   имеют место практики совместных выездов в муниципальные образования групп специалистов краевых департаментов и управлений с целью изучения ситуации на местах, а также оказания методической помощи;

-                   проводится ежеквартальный мониторинг ситуации по реализации положений 131-Федерального закона;

-                   главы муниципальных образований, работники органов местного самоуправления, депутаты различных уровней проходят специальные программы обучения;

-                   в рамках материального стимулирования глав муниципальных образований с 2007 года проводится смотр-конкурс на звание лучшего муниципального образования;

-                   дополнительным звеном взаимодействия с муниципальными образованиями стала работа ассоциации «Совет муниципальных образований Краснодарского края».

В рамках проведения мониторинга реформы местного самоуправления, информационно-аналитическое управления администрации Краснодарского края ежегодно проводит исследование общественного мнения в городах и районах края. Согласно данным, проведенного в 2008 году опроса, только 40,7% респондентов (жители муниципальных образований края) высоко оценили деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, 50,8% дали низкую оценку. 40,8% опрошенных респондентов оценивают деятельность местной администрации по настоящему открытой для населения, 52,2% считают ее недостаточно открытой. Оценивая актуальность проблем, существующих в муниципальном образовании, жители края ставят на первое место состояние дорог (42%), медицинское обслуживание (42%), трудоустройство населения (36%), состояние сельского хозяйства (19%), и работу ЖКХ (15%).[4]

Одним из приоритетных направлений государственной политики Краснодарского края является повышение эффективности привлечения инвестиций в экономику края и создание благоприятного инвестиционного климата на основе формирования единого экономического пространства в регионе. В соответствие с распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 27.04.2007 года № 380-р, органам местного самоуправления рекомендовано разрабатывать муниципальные инвестиционные стратегии, а также графики их выполнения.

Некоторые исследователи и практики реформы местного самоуправления довольно скептичны в своих оценках качества государственного управления муниципальной реформой.[5] Среди основных проблем в этой области они выделяют:

- ослабление местной власти посредством изъятия из перечня вопросов местного значения отдельных полномочий (например, в области социального обеспечения населения, экологического контроля, распоряжения городскими землями);

- попытки встраивания местного самоуправления в систему органов государственной власти путем пересмотра уставов муниципальных образований (целью пересмотра является замена глав, избираемых населением на избираемых из своего состава депутатами представительного органа);

Указанные проблемы способствуют целому ряду системных конфликтов во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением, что в последующем может создать условия и риски стабильности, последовательности и преемственности социально-экономического развития регионов и государства в целом.

Среди существенных нарушений, допускаемых органами государственной власти субъектов РФ можно выделить следующие:

- решение вопросов территориального преобразования в обход учета мнения населения;

- отсутствие местных финансовых органов в городских округах и муниципальных районах. Ситуация, когда полномочия местных финансовых органов исполняют территориальные подразделения финансового органа администрации субъекта РФ, характерна и для Краснодарского края. Так, например, полномочия финансовых органов в муниципальных образованиях районного уровня в крае исполняют территориальные управления департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края;

- в отдельных случаях, методическая помощь, оказываемая органам местного самоуправления, практически лишает их самостоятельности. Так, например, в части нормотворчества органами исполнительной власти Краснодарского края разработаны и направлены в муниципальные образования края более 80 модельных правовых актов – от уставов муниципальных образований до конкретных правовых актов по вопросам местного значения.

Усиление роли государства должно осуществляться не в направлении непосредственного или эпизодического участия в решении вопросов местного значения, а в сторону конструктивного взаимодействия с органами местного самоуправления в части создания необходимых условий для его эффективного развития. Взаимодействие органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления – это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами, направленная на достижение единой цели – решения вопросов местного значения и осуществления переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.[6] Только в процессе такого взаимодействия создаются условия для формирования общей потребности в согласовании интересов, что способствует выработке общего интереса. Здесь обе стороны выступают как активные субъекты и их взаимодействие можно рассматривать в категории «сотрудничество».[7] В этих условиях государственная политика субъекта Российской Федерации должна иметь следующие основные направления:

-                   основополагающим критерием объема полномочий, передаваемых местному самоуправлению должна стать максимальная эффективность решения на уровне муниципального образования определенного круга общественно значимых вопросов с учетом мобилизации местных ресурсов, невидимых сверху – природных, человеческих, географических и посредством применения современных методик государственного и муниципального управления;

-                   активное участие в формировании полноценного кадрового потенциала, который будет способен решать весь комплекс проблем, стоящих перед органами местного самоуправления;

-                   развитие инновационной и инвестиционной политики – создание условий для развития бизнеса на определенных локальных территориях. Например, в Краснодарском крае созданы так называемые «особые экономические зоны» - территории с большим инвестиционным потенциалом, которые станут площадками для развития бизнеса;

-                   разработка комплекса мер по раскрытию творческого потенциала населения (например, информационное воздействие на население с целью его просвещения семинары-совещания с приглашением представителей администраций субъекта, ведущими учеными региона по вопросам местного самоуправления, инновационного развития муниципальных образований).

Литература

1.                  Алиев Т.З. Местное самоуправление как демократический институт власти//Власть. 2008, №8.

2.                  Бабун Р. Современные проблемы местного самоуправления// Муниципальная власть. 2008, № 5.

3.                  Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации//Журнал российского права. 2006, №1 .

4.                  Дунаева И.Ш. Реформа местного самоуправления на страницах региональных СМИ// Муниципальная власть. 2005, № 4.

5.                  Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления //Конституционное и муниципальное право. 2007, № 19.

6.                  Материалы текущего архива информационно-аналитического управления администрации Краснодарского края.

Поступила в редакцию 02.07.2009 г.