Об основаниях участия прокурора в гражданском судопроизводстве
Иванов Айдар Лазаревич,
аспирант Академии Генеральной прокуратуры,
прокурор Алданского района Республики Саха (Якутия).
В ходе
разработки и обсуждения проекта нового ГПК РФ возникла дискуссия по вопросу о
возможности и основаниях участия прокурора в гражданском судопроизводстве. При
этом прослеживались два подхода. Первый из них состоял в том, что участие
прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах должно быть обусловлено
либо необходимостью защиты публичного интереса, либо невозможностью или крайней
затрудненностью для лица самостоятельно обратиться к правосудию за защитой
своих прав и получить такую защиту. Соответственно, по мере устранения
препятствий в доступности правосудия (что, в первую очередь, связано с
расширением доступности квалифицированной юридической помощи) участие прокурора
в частноправовых спорах при таком подходе должно сокращаться[1].
Другой,
противоположный подход состоял в том, что в ГПК 2002 года в части участия прокурора
в гражданском судопроизводстве как минимум нужно было сохранить все его
полномочия, предусмотренные в ГПК РСФСР[2].
Эти два подхода
по существу были вызваны произошедшими изменениями в экономическом,
политическом устройстве общества, выражающимися в переходе к многоукладной
рыночной экономике, а также отражали дискуссию о состязательности и
диспозитивности гражданского процесса, о пределах и мере активности суда и его
контроле за осуществлением сторонами своих прав, обусловленную демократическими
принципами соблюдения и уважения прав и свобод личности.
Обсуждение
данных проблем началось еще советскими правоведами.
Так, А.Ф.
Клейнман подчеркивал, что в советском гражданском процессе диспозитивное начало
сторон дополняется активностью и инициативой суда, прокурора и других советских
и общественных организаций, которым предоставлено право возбуждать дела в
интересах трудящихся[3].
Такой же позиции придерживались М.А. Гурвич, К.С. Юдельсон.
Иная точка
зрения была высказана М.М. Гершоновым. По утверждению данного автора, и
активность суда, и право прокурора начать дело и вступить в него на любой
стадии процесса следует рассматривать как ограничение принципа диспозитивности[4].
С точки зрения
Л.М. Орловой, считать, что активность суда и прокуратуры ограничивает принцип
диспозитивности неверно по двум причинам: во-первых, данный принцип выражает
сочетание прав и законных интересов личности с интересами общества и
государства; это сочетание проявляется в характерных для принципа диспозитивности
особенностях: в свободном, осуществляемом в пределах закона, распоряжении
сторон своими материальными и процессуальными правами, в помощи и контроле суда
за этими действиями; во-вторых, как активность суда, так и право прокурора начать
дело гарантирует осуществление диспозитивности, выполняя функцию охраны интересов
трудящихся, общества, государства[5].
Однако в той же
работе автор уточняет, что в качестве основного компонента в определение
принципа диспозитивности следует включать лишь свободу сторон, имея в виду,
что, хотя другие лица, участвующие в деле, также свободно распоряжаются своими
материальными и процессуальными правами, объем их прав значительно уже прав
сторон: они, например, не могут заключить мировое соглашение; предъявление ими
иска в защиту прав и интересов других лиц в случаях, прямо указанных в законе,
следует рассматривать как помощь сторонам в осуществлении их прав[6].
И.М. Пятилетов
в качестве основного аргумента в пользу включения активности суда в содержание
принципа диспозитивности выдвинул тезис о том, что активность суда так же, как
и участие в процессе прокурора и других организаций и лиц, восполняет
распорядительную волю сторон и приводит ее в соответствие с действительными
правами и интересами сторон[7].
К числу
наиболее последовательных сторонников традиционного представления о содержании
принципа диспозитивности принадлежит В.Ф. Тараненко. Согласно его точки зрения,
обеспеченная законом широкая возможность каждого заинтересованного лица при
рассмотрении дела в суде свободно распоряжаться своими процессуальными правами,
направленными на возникновение, развитие и прекращение деятельности по защите
субъективного права, должна дополняться в необходимых случаях инициативой и
активностью прокурора, органов государственного управления, а также суда[8].
А.Т. Боннер отказался
от полной поддержки широкого понимания принципа диспозитивности, указывая, что
инициатива субъективно заинтересованных в исходе дела лиц составляет главное
содержание данного принципа, а инициатива суда, прокуратуры и органов
управления, хотя и вписывается в понятие советского принципа диспозитивности,
все же не может рассматриваться иначе, как исключение из «чистой»
диспозитивности, а еще точнее как дополнение «советского принципа диспозитивности»[9].
Необходимо
отметить, что на сегодняшний день, основной тенденцией современного
гражданского процессуального законодательства стало усиление именно «чистой»
диспозитивности, выражающейся в стремлении к активизации личной инициативы в
целях защиты прав и законных интересов, и уменьшении активности суда, прокурора
в помощи по защите прав и интересов граждан. Если ранее в основу построения
советского государства была положена идея органического сочетания личных и общественных
интересов, а также расширения вмешательства государства в область гражданско-правовых
отношений, то одним из важнейших направлений современного развития гражданского
процессуального законодательства стало обеспечение свободы личности в
гражданском судопроизводстве, и в первую очередь - в решении вопроса о
возбуждении гражданского дела.
Именно данная
тенденция получила воплощение в Гражданско-процессуальном кодексе, принятом в
2002 году. В ГПК РФ российский законодатель дал принципиально новую трактовку
института участия прокурора в гражданском судопроизводстве, при этом, на наш
взгляд, найдя разумный компромисс между принципом диспозитивности и принципом
публичности в гражданском судопроизводстве. С принятием нового ГПК РФ положение прокурора в гражданском
судопроизводстве претерпело кардинальные изменения, что не могло не повлиять на
основания его участия в гражданском процессе.
Согласно ст. 34 ГПК РФ прокурор включен в состав лиц, участвующих в деле.
Действующим гражданским процессуальным законодательством не раскрывается понятие
«лица, участвующие в деле», а приводится лишь только их перечень.
Отнесение прокурора к этой группе участников судопроизводства объясняется
тем, что он имеет юридический интерес к исходу дела. Уточняя это положение,
можем отметить, что заинтересованность прокурора как участника гражданского
судопроизводства носит не личный, а государственно-правовой характер. Он
заинтересован в том, чтобы в деятельности судебных органов строго соблюдалась
законность, не были нарушены процессуальные нормы, права и интересы граждан,
организаций, муниципальных образований и государства.
Публичный
характер интереса прокурора в гражданском процессе обуславливает и характер
оснований его участия в гражданском судопроизводстве.
В
юридической литературе отсутствует единое мнение по вопросу о понятии и
содержании оснований участия прокурора в гражданском процессе.
Некоторые
авторы полагают, что в качестве оснований участия прокурора в гражданском
процесс выступают цели и задачи, которые преследует прокурор – защита законных
интересов физических и юридических лиц и государства. Эту точку в общем виде
высказали еще В.Н. Бельдюгин и Д.В. Швейцер, по мнению которых под основаниями
участия прокурора в гражданском процессе следует понимать задачи правосудия по
гражданским делам[10].
Конкретизируя
указанный подход, А.Ф. Клейнман высказал мнение, что «основанием для вступления
прокурора в гражданский процесс является необходимость охраны и защиты
интересов трудящихся масс»[11].
В.Н.
Щеглов писал, что «основанием для предъявления иска прокурором и для его
вступления в дело в любой стадии процесса является необходимость охраны государственных
или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан»[12].
Однако,
как представляется, цели и задачи прокурора сами по себе не могут служить
основанием для вступления в гражданский процесс. Как отмечает М.В. Гадиятова, «цель,
которую преследует прокурор своим участием в процессе, нельзя рассматривать в
качестве основания его участия, так как, во-первых, в основе участия прокурора
в процессе лежит не просто волеизъявление прокурора на участие в деле для достижения
целей прокуратуры, а предусмотренные законом случаи его участия в процессе, и,
во-вторых, цели деятельности прокурора регламентированы в правовой норме»[13].
Цель служит критерием, по которому оцениваются фактические обстоятельства для
принятия решения о необходимости участи прокурора в гражданском процессе.
Будучи закреплена в законе, цель входят в содержание оснований участия
прокурора в гражданском судопроизводстве, являясь их неотъемлемым компонентом,
но не подменяет и не заменяет собой этих оснований.
В
юридической литературе была высказана также близкая к вышеуказанной точка
зрения, согласно которой основаниями участия прокурора в гражданском процессе следует
считать его функции. Эта точка зрения была высказана К.С. Юдельсоном, писавшим,
что «основания участия прокурора в гражданском процессе всегда едины -
осуществление законоохранительной функции»[14].
Термин
«функция» несет в себе смысловую нагрузку значения, назначения чего-либо[15],
в то время как основание определяется как причина, повод, которые объясняют,
оправдывают что-либо[16].
Основания участия прокурора в гражданском процессе выступают в качестве
причины, вызывающей определенные действия прокурора и исполнение им своих
функций. Смешение указанных понятий, на наш взгляд, методологически ошибочно.
Достаточно
распространенной в российской юридической литературе является позиция, согласно
которой основания участия прокурора в гражданском процессе – это
соответствующие положения закона.
Эта точка зрения разделяется рядом российских ученых-юристов. Так, С.А.
Иванова, комментируя положения ст. 45 ГПК РФ, пишет: «Основанием участия в гражданском
процессе прокурора является прямое указание закона по ряду дел»[17].
Аналогичным
образом определяет основания участия прокурора в гражданском процессе М.Ю.
Крутиков[18].
Несколько
по иному подходит к раскрытию понятия оснований участия прокурора в гражданском
судопроизводстве М.В. Гадиятова. По ее мнению «основанием участия прокурора при рассмотрении
гражданских дел судами является закон в широком смысле слова или случаи,
указанные в законах и других нормативных правовых актах, предусматривающих
участие прокурора в гражданском процессе»[19].
На наш взгляд, определению
М.В. Гадиятовой присущая некоторая неопределенность и неточность. Во-первых, не
вполне ясно, что означают слова «закон в широком смысле», к тому же закон сам по себе
не может выступать в качестве основания участия прокурора в гражданском процессе.
Наличия одного закона недостаточно для вступления прокурора в гражданский
процесс. Должны также иметься какие-либо факты, позволяющие применить соответствующую
норму закона и вступить в гражданский процесс. Во вторых, трудно согласиться с
тем, что основаниями участия прокурора в гражданском процессе следует признать
«случаи,
указанные в законах и других нормативных правовых актах», поскольку никакой
иной нормативный правовой акт, кроме закона, не может определять основания
участия прокурора в гражданском судопроизводстве.
Рассмотренные
выше три подхода к определения понятия оснований участия прокурора в
гражданском процессе попыталась объединить Т.Н. Маслова, по мнению которой «под основанием участия
прокурора в гражданском судопроизводстве понимается та цель, которую преследует
прокуратура своим участием в процессе, т.е. осуществление законоохранительной
функции. Эта цель выражена в правовой норме. Определяя конкретнее, необходимо
полагать, что правовым основанием участия прокурора в процессе являются законы
и другие правовые нормы, предусматривающие участие прокуратуры в гражданском
процессе. Правовые нормы всегда целенаправленны. Следовательно, правовым
основанием участия прокурора в гражданском процессе являются правовые нормы, в
которых указаны задачи прокуратуры в процессе, а именно: защита прав граждан и
охраняемых законом интересов общества или государства»[20].
Однако
такое механическое соединение в одной формулировке различных подходов приводит
к эклектичности. В частности, происходит необоснованное отождествление понятий
цели и функций прокурора. В то же время следует согласиться с Т.Н. Масловой,
что «правовым
основанием участия прокурора в гражданском процессе являются правовые нормы»,
но с учетом двух моментов. Во-первых, говоря о правовых нормах как правовых
основаниях участия прокурора в гражданском процессе необходимо иметь в виду,
что речь должна идти о исключительно о нормах закона, а не подзаконных
нормативных правовых актов. Во-вторых, следует подчеркнуть, что в данном
контексте Т.Н. Маслова совершенно справедливо употребляет термин «правовые основания»
и рассматривает его как правовые нормы. Но правовые основания – необходимы, но
не достаточны для вступления прокурора в гражданский процесс. Необходимо так же,
как отмечалось выше, наличие фактических обстоятельств, подпадающих под
признаки, указанные в норме закона, служащей правовым основанием участия прокурора
в гражданском судопроизводстве. А в некоторых случаях необходимо также волеизъявление
прокурора. В целом понятие оснований участия прокурора в гражданском процессе
не сводится к правовым основаниям, а включает в себя последние в качестве
необходимого компонента.
Таким
образом, в содержании оснований участия прокурора в гражданском процессе следует
выделять:
- правовые основания, т.е. норму закона, предусматривающую случаи, при
которых прокурор может или должен вступить в гражданский процесс;
- фактические основания, т.е. фактические обстоятельства, обладающие характеристиками,
указанными в норме закона, и позволяющие прокурору применить эту норму и вступить
в гражданский процесс.
В юридической литературе
основания участия прокурора в гражданском процессе принято разделять на
факультативные и обязательные[21].
Необходимость участия в
конкретном гражданском деле в подавляющем большинстве случаев определяется волеизъявлением
прокурора. ГПК РФ
В ст. 45 ГПК РФ закреплены общие положения об участии прокурора в гражданском
процессе. Она определяет возможность обращения прокурора в суд с заявлением в
защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц и вступления в
процесс для дачи заключения, т.е. содержит правовые основания участия прокурора
в гражданском судопроизводстве. При этом формулировка ч. 1 ст. 45 ГПК РФ дает возможность
выделить необходимые условия, наличие которых позволяет прокурору вступить в гражданский
процесс. К таковым условиям относятся:
- факт нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного
круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований;
- в случае нарушения прав, свобод и законных интересов гражданина
неспособность гражданина по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и
другим уважительным причинам самому обратиться с соответствующим исковым
заявлением в суд.
Таким образом, ч. 1 ст. 45 ГПК РФ не содержит исчерпывающего перечня
оснований участия прокурора в гражданском процессе. Это обстоятельство не
всегда учитывается судами на практике, что ведет к необоснованному возвращению
прокурорам исковых заявлений.
Возможность вступления прокурора в гражданский процесс путем самостоятельного
обращения в суд предусмотрена и некоторыми нормами материального законодательства.
Так, например, в соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 70 Семейного кодекса
Российской Федерации[23]
прокурор включен в круг лиц, по заявлениям которых суд рассматривает дела о
лишении родительских прав. Прокурор вправе также самостоятельно предъявить иск
об ограничении родительских прав (п. 3 ст. 73 СК РФ). При этом следует
отметить, что участие прокурора в гражданском процессе по указанным категориям
дел является обязательным независимо от того, им было подано соответствующее
заявление или иск в суд или иным лицом.
Согласно ч. 11 ст. 391 Трудового кодекса Российской Федерации[24]
по заявлению прокурора в судах могут рассматриваться индивидуальные трудовые
споры, если решение комиссии по трудовым спорам не соответствует трудовому
законодательству и иным актам, содержащим нормы трудового права.
Анализ содержания факультативных оснований участия прокурора в гражданском
процессе показывает, что в их содержание, помимо норм закона, предусматривающих случаи, при
которых прокурор может вступить в гражданский процесс, и фактических
обстоятельств, обладающих характеристиками, указанными в этих нормах закона,
следует также включить волеизъявление прокурора. Такое волеизъявление прокурора
вступить в гражданский процесс можно назвать субъективным основанием участия прокурора
в гражданском судопроизводстве.
Здесь следует сделать оговорку. Мы рассматриваем основания участия
прокурора в гражданском процессе не с позиции самого прокурора, анализирующего
конкретную ситуацию и решающего, имеются ли у него основания для подачи
искового заявления или вступления в гражданский процесс в иной форме. Мы
подходим к этим основаниям с позиции закона: каковы необходимые и достаточные
условия, чтобы прокурор участвовал в гражданском процессе.
В отличие от факультативных оснований, обязательные основания участия
прокурора в гражданском процессе не предоставляют прокурору выбора, а обязывают
его вступать в гражданский процесс. В норме закона, предусматривающей
обязательное участие прокурора в гражданском процессе, ясно и однозначно
выражена воля государства, требующая от прокурора принять участие в гражданском
судопроизводстве.
Обязательные основания закреплены в ГПК РФ, а также содержатся в иных законах.
Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, прокурор вступает в процесс и дает заключение
по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда,
причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных
настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления
возложенных на него полномочий. Конкретизируя эти положения, приказ Генпрокуратуры РФ от
02.12.2003 № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском
судопроизводстве»[25]
нацеливает прокуроров при реализации ими предоставленных ч. 3 ст. 45 ГПК РФ
полномочия, считать обязательным участие прокурора в первую очередь в рассмотрении
дел:
- о выселении без предоставления другого жилого помещения;
- о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора;
- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении
трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера.
ГПК РФ предусматривает обязательное участие прокурора и по некоторым другим
категориям гражданских дел:
- об оспаривании нормативного правового акта (ч. 2 ст. 252);
- о защите избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации (ч. 1 ст. 259);
- об усыновлении (удочерении) или об отмене усыновления (удочерения) ребенка
(ст.ст. 273, 275);
- о признании гражданина безвестно отсутствующим или
об объявлении гражданина умершим (ч. 3 ст. 278);
- об ограничении дееспособности гражданина, о
признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении
несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права
самостоятельно распоряжаться своими доходами (ч. 1 ст. 284);
- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288);
- о принудительной госпитализации гражданина в
психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации
гражданина, страдающего психическим расстройством (ч. 2 ст. 304).
Семейным кодексом РФ предусмотрено обязательное участие прокурора по делам
о лишении родительских прав (ст. 70), о восстановлении в родительских правах
(ст. 72), об ограничении в родительских правах (ст. 73).
Обязательное участие прокурора в гражданском судопроизводстве предусмотрено
так же Федеральным законом от 18.06.2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения
туберкулеза в Российской Федерации», п. 4 ст. 10 которого определяет, что участие
прокурора в рассмотрении судом дел об обязательных обследовании и лечении, или
о госпитализации больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих
санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от
обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза, обязательно.
Круг гражданских дел, по которым участие прокурора в их судебном
рассмотрении обязательно, ограничен. Как справедливо отмечает И.Д. Алиева,
«широкое участие прокурора в гражданском процессе для дачи заключения по делам
не оправдывает себя, так как является неэффективным. Круг дел, по которым
обязательно участие прокурора, не может быть широким и в силу диспозитивных
начал гражданского судопроизводства, не допускающих неоправданного постороннего
вмешательства кого бы то ни было в частный спор»[26].
Анализ оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве позволяет
определить их как необходимые и достаточные условия для вступления прокурора в
гражданский процесс. В их содержании следует различать, во-первых, правовые основания - норму
закона, предусматривающую случаи, при которых прокурор может или должен
вступить в гражданский процесс; во-вторых, фактические основания - фактические
обстоятельства, обладающие характеристиками, указанными в норме закона, и позволяющие
прокурору применить эту норму и вступить в гражданский процесс.
В содержание факультативных основания участия прокурора в гражданском
процессе входит также волеизъявление прокурора, которое можно считать субъективным
основанием участия прокурора в гражданском процессе.
Обязательным основаниям участия прокурора в гражданском процессе субъективное
основание как волеизъявление прокурора не присуще. В их содержании доминирует
воля государства, выраженная в норме закона.
Все компоненты содержания оснований участия прокурора в гражданском процессе
представляют собой единое неразрывное целое и могут выполнять свою функцию –
служить причиной, обусловливающей необходимость участия прокурора в гражданском
судопроизводстве – лишь в таком единстве.
Поступила в редакцию
11.02.2009 г.
[1] Каллистратова
Р.Ф., Приходько И.А., Пацация М.Ш. Прокурор в арбитражном и гражданском
процессах: актуальные проблемы законодательного регулирования. Принципы
гражданского процессуального права, их реализация в проекте ГПК России:
Материалы второй научно-практической конференции. Тверь, 2000. С. 26-37.
[2] Власов
А.А. Участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве как фактор,
способствующий повышению эффективности правосудия. Проблемы доступности и
эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве.
Материалы Всероссийской научно-практической конференции. М., 2001.С.180-186;
Титова А.А. Актуальные проблемы участия прокурора в современном гражданском судопроизводстве:
Дисс... канд. юрид. наук. М., 2001. С.7-8.
[3] Клейнман
А.Ф. Сталинская Конституция и принципы диспозитивности и состязательности в
гражданском процессе// Ученые записки Московского юридического ин-та НКЮ СССР.
М., 1935. Вып. 1. С. 100.
[4] Гершонов
М.М. Основные принципы советского гражданского процесса // Ученые записки Украинского
института юридических наук. М., 1940. С.24.
[5] Орлова
Л.М. Права сторон в гражданском процессе. Минск, 1973. С. 47.
[6] Там
же. С. 37.
[7] Пятилетов
И. М. Распоряжение сторон гражданскими материальными и процессуальными правами
в суде первой инстанции: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1970. С. 7.
[8] Тараненко
В.Ф. Принципы диспозитивности и состязательности в советском гражданском процессе.
М.,1990.С.П9.
[9] Боннер
А.Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права.
М.,1987.С. 45.
[10] Бельдюгин В.Н., Швейцер
Д.В.Прокурор в гражданском процессе. М.,1948. С.З.
[11] Клейнман А.Ф. Советский гражданский процесс.
[12] Щеглов В.Н. Субъекты
судебного гражданского процесса. Томск. 1979. С.99.
[13] Гадиятова М.В. Участие прокурора при
рассмотрении гражданских дел судами. Дисс... канд. юрид. наук. Екатеринбург,
2005. С. 62.
[14] Юдельсон К.С. Советский
гражданский процесс. М., 1956. С. 103.
[15] Большой толковый словарь русского языка.
СПб., 2001. С. 1436.
[16] Там же. С. 730.
[17] Комментарий к Гражданскому
процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. В.М.
Жуйкова, М.К. Треушникова. М., 2007.
[18] Крутиков М.Ю. Гражданско-процессуальный
статус прокурора // Современное право. 2007. № 5.
[19] Гадиятова М.В. Указ. раб. С. 61-62.
[20] Маслова Т. Н. Проблемы
участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Дисс... канд. юрид. наук.
Саратов, 2002. С. 39.
[21] См.: Коршунов Н.М., Мареев Ю.Л. Гражданский процесс. Учебник. М., 2007. С. 144.
[22] Проект № 149335-5 Федерального закона «О
внесении изменения в статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации».
[23] Семейный кодекс Российской
Федерации от 29.12.1995 г. № 223-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1996. № 1. Ст. 16.
[24] Трудовой кодекс Российской
Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
[25] Сборник основных
организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. Тула. 2004. Том
1.
[26] Алиева И.Д. Защита
гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами. М., 2006. С. 78.