Международное приграничное сотрудничество как важное направление реализации государственной пограничной политики Российской Федерации

 

Cидоров Сергей Александрович,

кандидат политических наук, старший преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Хабаровского пограничного института ФСБ России.

 

Развитие мира идет по пути глобализации всех сфер международной жизни, которая отличается высоким динамизмом и взаимозависимостью событий.

Между государствами обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Ценности и модели развития стали предметом глобальной конкуренции.

Возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз. Основными направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты – это важнейшие направления, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности[1].

На долгосрочную перспективу Российская Федерация будет стремиться выстраивать международные отношения на принципах международного права, обеспечения надежной и равной безопасности государств.

Для защиты своих национальных интересов Россия, оставаясь в рамках международного права, будет проводить рациональную и прагматичную внешнюю политику, исключающую затратную конфронтацию, в том числе и новую гонку вооружений.

В сфере международной безопасности Россия сохранит приверженность использованию политических, правовых, внешнеэкономических, военных и иных инструментов защиты государственного суверенитета и национальных интересов.

Международное приграничное сотрудничество является одним из важных направлений реализации Концепции приграничного сотрудничества Российской Федерации, имеет для России особо важное и приоритетное значение, а в последнее время приобретает все более широкие перспективы. Известно, что Российская Федерация граничит с 16 государствами, из 83 субъектов Российской Федерации 46 регионов являются приграничными.

Сегодня на государственной границе РФ, в пограничном пространстве страны, на внешних границах СНГ проявляется весь спектр внешних и внутренних угроз национальной безопасности. Южные участки наших границ, а также ряда государств СНГ оказались в зоне региональных и межэтнических конфликтов, подрывных акций международного терроризма. И от укрепления межгосударственного сотрудничества в немалой степени зависит как региональная стабильность, так и стабильность обстановки в самой России.

Приграничное сотрудничество, осуществляемое Российской Федерацией основывается, прежде всего, на таких общепризнанных международно-правовых принципах¹, как:

- взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности других государств;

- мирное разрешение приграничных споров;

- взаимное уважение законодательства государств, осуществляющих приграничное сотрудничество, а также соответствующих международных договоров;

- обеспечение интересов России в приграничном пространстве;

- ненанесение ущерба экономическим и иным интересам приграничных государств;

- учет особенностей приграничных территорий РФ и сопредельных государств, в том числе их разнородности, характера межгосударственных отношений и исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, природно-ресурсных, социально-экономических, транспортных условий развития приграничных территорий, а также характера угрозы национальной безопасности России на приграничной территории;

- соблюдение Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 года[2].

Прежде всего, в рамках осуществления международного приграничного сотрудничества Российская Федерация решает следующие задачи пограничной политики:

а) создание условий для обеспечения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, ее пограничной безопасности;

б) установление и закрепление в международно-правовом отношении государственной границы;

в) защита жизненно важных интересов Российской Федерации в ее морских пространствах;

г) межгосударственное сотрудничество по предотвращению военной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном пространстве Российской Федерации;

д) предотвращение, исходя из жизненно важных интересов государства в пограничном пространстве, попыток международной изоляции России со стороны отдельных иностранных государств и военно-политических блоков;

е) обеспечение интересов и безопасности России на внешних границах государств - участников СНГ на международно-договорной основе[3].

Международное приграничное сотрудничество заключается преимущественно во взаимной торговле, исключительно для удовлетворения местных нужд в товарах; в сфере инвестиционных проектов, создания совместных предприятий; совместное решение вопросов, связанных с санитарно-карантинным контролем, охраной приграничных территорий от завоза заразных болезней; осуществление совместных мер по развитию транспорта на основании изучения общих потребностей; совместное использование трансграничных месторождений полезных ископаемых и воды, а также предупреждение трансграничного переноса вредных отходов по земле, воздуху и водным потокам вредных отходов производства; выработка унифицированных правил рыболовства; сотрудничество в сфере миграции и правоохранительной деятельности, а так же научное и гуманитарное сотрудничество.

В рамках решения проблем, возникающих в процессе реализации пограничной политики, РФ со многими государствами были заключены двусторонние и многосторонние договоры по пограничным вопросам, которые условно можно подразделить на четыре блока.

1. Договоры, устанавливающие основы регулирования и поддержания режима государственной границы.

В качестве примеров подобных договоров можно назвать следующие:

- договор между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Финляндской республики о режиме советско-финляндской государственной границы и о порядке урегулирования приграничных инцидентов (Хельсинки, 23 июня 1960 г.)[4];

- договор между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Монгольской Народной Республики о режиме советско-монгольской государственной границы, сотрудничестве и взаимной помощи по пограничным вопросам (Москва, 26 нояб. 1980 г.[5]);

- договор между Союзом Советских Социалистических Республик и Корейской Народно-Демократической Республикой о прохождении линии советско-корейской государственной границы (Москва, 17 апр. 1985 г.[6]);

- договор между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Корейской Народно-Демократической Республики о режиме советско-корейской государственной границы (Пхеньян, 3 сент. 1990 г.[7]);

- договор между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе (Киев, 28 янв. 2003 г.; договор вступил в силу 23 апреля 2004 г.[8]).

Данные договоры заключаются в целях поддержания стабильности на границе между сопредельными государствами, спокойствия в приграничных районах, дальнейшего укрепления и развития сотрудничества и взаимной помощи. В них детально урегулированы вопросы, связанные:

А) С прохождением линии государственной границы.

Прежде всего, в статье 2 договора между СССР и Финляндией установлено, что «граница проходит неподвижно по прямой линии от одного пограничного знака к другому по сухопутным участкам, а также по пересекаемым линией границы стоячим и проточным водам. По участкам пограничных проточных вод, в том 101 числе и по озерам, граница проходит по прямой, ломаной или кривой линии также от одного пограничного знака к другому, причем на пограничных реках и ручьях граница идет по их середине или по середине главного рукава.

Кроме того в соответствии со статьей 3 договора о режиме советско-монгольской государственной границы – линия границы по сухопутным участкам проходит последовательно от одного пограничного знака к другому, как правило, по прямым линиям или по водоразделам, пересекая реки и ручьи, по неподвижной Прямой линии в соответствии с документами демаркации... В тоже время, граница по пограничным рекам и ручьям проходит по середине главного русла, следуя по изгибам и поворотам, за исключением двух участков на р. Чикой, где в соответствии с документами демаркации граница проходит по протокам. При образовании на пограничных реках (ручьях) естественным образом новых главных русел или изменении их конфигурации линия границы на этих участках остается неизменной.

Б) Установлением и восстановлением пограничных обозначений (пограничных и створных знаков).

Статья 8 советско-монгольского договора о режиме границы предусматривает немедленное восстановление пограничных столбов (знаков) в случае их утраты, разрушения или повреждения. Причем восстановление данных знаков без изменения их местоположения производится властями той Стороны, за которыми они закреплены.

Статья 5 договоров, заключенных по вопросу установления режимов советско-финляндской и советско-монгольской государственных границ, обязывает стороны «содержать пограничные знаки, установленные для обозначения линии границы, а также пограничные просеки в таком порядке, чтобы месторасположение, вид, форма, размеры и окраска знаков, ширина и чистота просек соответствовали бы всем требованиям, вытекающим из документов демаркации границы».

В) Пересечением государственной границы.

По общему правилу, вытекающему из статей 7 и 12 договора о режиме советско-корейской государственной границы, «граждане одной Договаривающейся Стороны могут въезжать, выезжать, следовать транзитом и временно пребывать на территории другой Договаривающейся Стороны по действительным проездным документам, выдаваемым компетентными органами государства их гражданства, на условиях, предусмотренных Соглашением о взаимных поездках граждан от 22 января 1986 г. и дополнительными согласованными документами к нему. Ища, выехавшие в установленном пункте пропуска через границу с территории одной Стороны, но не имеющие надлежащих документов на право въезда на территорию другой Стороны, подлежат возвращению на территорию, откуда они прибыли».

Статья 30 договора между СССР и Монголией закрепляет, что «переход (переезд, перелет) границы лицами и пересечение ее транспортными средствами может осуществляться только в пунктах перехода (пересечения) границы, открытых для международного и двустороннего движения, при наличии на то соответствующих документов. Иной порядок может быть установлен по договоренности Сторон».

Г) Пользованием пограничными водами и пересекающими линию границы железными, шоссейными дорогами, а также коммуникационными сооружениями.

В частности, в соответствии со статьей 10 договора между СССР и Монголией «на пограничных реках и озерах плавучим средствам Договаривающихся Сторон предоставляется право плавания, а жителям приграничных сельских советов и сомонов - право пользования водами в хозяйственно-бытовых целях, только до линии границы».

В статье 17 договора о режиме советско-корейской государственной границы детально регламентируется порядок плавания в пограничных водах:

103 «Плавучим средствам обеих Договаривающихся Сторон плавание в пограничных водах разрешается только до линии государственной границы, при этом им не разрешается становиться на якорь на линии государственной границы, а также причаливать к опорам железнодорожного Моста Дружбы, за исключением случаев, вызванных чрезвычайными обстоятельствами (авария)».

Д) Закреплением статуса пограничных уполномоченных.

Ст. 33 договора между СССР и КНДР о режиме советско-корейской государственной границы закрепляет значительный объем прав и обязанностей пограничных уполномоченных в рамках реализации мероприятий:

- по надлежащему содержанию государственной границы и уходу за ней, соблюдению правил пропуска через нее;

- по предотвращению незаконного пересечения границы;

- по соблюдению порядка пользования пограничными водами и хозяйственной деятельности на государственной границе.

2. Договоры, особо регламентирующие пограничные экономические связи, порядок сношений в приграничных районах, ведения хозяйственной деятельности (охота, рыболовство, сельское и лесное хозяйство, горное дело, охрана окружающей природной среды) в приграничных районах. Например, договор между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Монгольской Народной Республики о режиме советско-монгольской государственной границы, сотрудничестве и взаимной помощи по пограничным вопросам (Москва, 26 нояб. 1980 г.); соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о режиме российско-китайской государственной границы (Пекин, 27 мая 1994 г.); соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о руководящих принципах совместного хозяйственного использования отдельных островов и прилегающих к ним акваторий на пограничных реках (Пекин, 9 дек. 1999 г.[9]).

В частности, статьей 17 договора о режиме советско-монгольской государственной границы установлены следующие правила ведения рыбной ловли в пограничных водах (реках, ручьях, озерах и иных водоемах, по которым проходит линия границы между СССР и Монголией):

«1. Граждане каждой Договаривающейся Стороны могут заниматься ловлей рыбы в пограничных водах только до линии границы по правилам, действующим на их территории, при условии запрещения:

а) применения взрывчатых, ядовитых и одурманивающих веществ, а также иных способов, связанных с массовым истреблением рыбы и нанесением ущерба рыбным запасам;

б) ловли рыбы в пограничных водах в ночное время суток (с захода до восхода солнца)».

В статье 14 соглашения между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о режиме российско-китайской государственной границы вводится запрет на охоту с ведением стрельбы в пределах 1000 метров с обеих сторон от линии границы, а также не допускается стрельба в сторону территории другой Стороны и переход границы с целью преследования зверя и птицы.

3. Соглашения, заключенные с целью повышения пропускной способности пунктов пропуска и создания надлежащих условий для пересечения государственной границы физическими лицами, транспортными средствами и товарами, а также упрощения порядка пересечения государственной границы между отдельными государствами.

В частности, соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о пунктах пропуска через российско-эстонскую государственную границу (Таллин, 25 июня 2002 г.[10]); соглашение между Правительством СССР и Правительством Социалистической Республики Румынии об упрощенном переходе государственной границы (Бухарест, 30 дек. 1985 г.[11]); соглашение о сотрудничестве пограничных войск в сфере пограничного контроля в пунктах пропуска через границы государств -участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество (Москва, 25 нояб. 1998 г.[12] ); соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о пунктах пропуска на российско-китайской государственной границе (Пекин, 27 янв. 1994 г.[13] ); соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики об упрощенном порядке пересечения российско-китайской государственной границы во временном пункте пропуска Кани-Курган-Чанфатунь персоналом, занятом на совместном строительстве моста через реку Амур (Хэйлунцзян), а также перемещения строительных материалов, оборудования и транспортных средств (Пекин, 30 апр. 1997 г.); соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о распространении практики упрощенного пропуска граждан Российской Федерации в торговые комплексы в гг. Хэйхэ и Суйфэньхэ, действующие по китайскую сторону российско-китайской границы в форме обмена нотами (Пекин, 2 июня 1999 г.[14] ).

Статья 1 соглашения между СССР и Румынией предусматривает возможность пересечения государственной границы в упрощенном порядке в строго определенных случаях, а именно при:

«а) проведении совместных массово-политических, культурных, спортивных мероприятий на грантов; пуска построенных совместно объектов, национальных и традиционных праздников и торжеств, юбилейных дат, открытия памятников;

б) свидании с родственниками по случаю традиционных праздников, свадеб, дней рождения, рождения детей;

в) заболевании родственников;

г) смерти и других несчастных случаев, постигших родственников;

д) оказании неотложной медицинской помощи, если больной не может получить ее на территории своей страны».

Упрощенный порядок пропуска граждан Российской Федерации в торговые комплексы в г. Хэйхэ и г. Суйфэньхэ, расположенные с Китайской Стороны от российско-китайской государственной границы, предусматривается в Соглашении между Россией и КНР от 2 июня 1999 года. В частности, в пункте 1 Соглашения указано, что «Пропуск граждан Российской Федерации, транспортных средств и товаров, следующих в торговые комплексы, будет осуществляться по действительным проездным документам и в соответствии с положениями, предусмотренными законодательством Российской Федерации и Китайской Народной Республики в области пограничного и таможенного контроля, через действующие на российско-китайской государственной границе пункты пропуска Благовещенск – Хэйхэ и Пограничный – Суйфэньхэ».

4. Соглашения, заключаемые между государствами по вопросам пограничного сотрудничества.

Подобные договоры и соглашения были заключены со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (Республикой Вьетнам, Монгольской Народной Республикой), государствами - участниками СНГ (Республиками Казахстан, Узбекистан, Молдова, Беларусь, Азербайджанской Республикой, Украиной), с Латвийской Республикой, с рядом государств Восточной Европы (Румынией, Болгарией, Словацкой Республикой), а также с Республиками Индия и Намибия. Причем сотрудничество по пограничным вопросам между названными государствами осуществляется в основном в целях обеспечения надежной охраны государственной границы по следующим направлениям:

а) взаимодействие по вопросам охраны государственной границы в пунктах пропуска через нее;

б) борьба с незаконной миграцией, контрабандой оружия, боеприпасов, взрывчатых, ядовитых веществ и радиоактивных материалов, наркотических средств и психотропных веществ;

в) оказание содействия в обмене информацией и опытом организации охраны границы;

г) оказание содействия в подготовке кадров и специалистов пограничных ведомств.

Следует особо отметить, что в последние годы были восстановлены приграничные связи с прикаспийскими государствами, особенно эффективно развивается сотрудничество с приграничными провинциями Исламской республики Иран (за последние семь лет товарооборот и грузопоток увеличился почти в десять раз). С другими приграничными территориями российская сторона также стремится поддерживать взаимовыгодные отношения, с этой целью создаются соответствующие режимы взаимодействия по выгодной торговле, расширяется интеграция экономических отношений, межнациональных и культурных связей.

Иными словами, во взаимодействии Российской Федерации с приграничными государствами наблюдается укрепление единого многофункционального международного сотрудничества в рамках реализации единой пограничной политики, которое направлено на совместное эффективное использование значительного политического и экономического потенциала наших стран.

Однако, в настоящее время потенциал приграничного сотрудничества и возможности дальнейшего развития межрегиональных связей со многими странами, в частности, государствами СНГ, используется не полностью в силу ряда объективных причин:

а) в национальном законодательстве большинства государств данная сфера правоотношений является недостаточно проработанной;

б) имеются существенные расхождения в действующих правовых нормах внутреннего законодательства государств в сфере внешнеэкономической и хозяйственной деятельности, таможенных и налоговых барьеров;

в) являются неурегулированными платежно-расчетные отношения;

г) до сих пор не принят закон «О приграничном сотрудничестве», который на федеральном уровне должен закрепить принципы, приоритетные направления и формы его осуществления.

Таким образом, в интересах обеспечения национальной и коллективной безопасности приграничных государств, в рамках дальнейшего содействия международно-правовому оформлению и развитию имеющегося потенциала сотрудничества по пограничным вопросам видимо следует:

- на межгосударственном уровне решить вопрос об унификации содержания соглашений по проблемам развития приграничного сотрудничества, а также конкретизации положений внутригосударственного законодательства в административно-политической сфере, направленного на реализацию целей и задач государственной пограничной политики;

- государствам, являющимся участниками договоров и соглашений по вопросам сотрудничества приграничных областей и регионов, необходимо разработать конкретные предложения и внести соответствующие поправки в действующие внутригосударственные нормативные акты в целях упрощения для населения приграничных районов паспортного, таможенного, иммиграционного и иных видов контроля, в рамках преодоления несогласованности налогового и таможенного законодательства граничащих государств;

- в виду отсутствия в национальном законодательстве государств -участников договоров (соглашений) по вопросам развития и укрепления приграничного сотрудничества самостоятельных законодательных актов по данному вопросу следует ускорить их принятие.

Итак, с принятием этих и некоторых других законодательных актов по вопросам пограничной политики приграничное сотрудничество приобретет новые направления реализации и будет способствовать расширению экономических, политических, культурных и иных отношений приграничных государств.

 

Литература

 

1.                  Бюллетень международных договоров. 1996. № 4. С. 8-13.

2.                  Бюллетень международных договоров. 1999. № 11. С. 70-72.

3.                  Бюллетень международных договоров. 2000. № 1. С. 34-37.

4.                  Бюллетень международных договоров. 2004. № 5. С. 18-22.

5.                  Бюллетень международных договоров. 2004. № 7. С. 47-48.

6.                  Бюллетень международных договоров. 2004. № 8. С. 31-35.

7.                  Концепция международно-договорной деятельности Пограничной службы Российской Федерации до 2010 года: утв. приказом ФПС России от 8 марта 2001 г. № 133. Ратифицирована федеральным законом от 22 июля 2002 г.

8.                  Стратегия национальной безопасности Российской Федерации: утв. указом Президента РФ от 12 мая. 2009 г. № 537 // Российская газета.2009. 19 мая. – С. 15-16.

9.                  Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М, 1967. Вып. XXI. С. 25-45.

10.              Сборник международных договоров СССР. М., 1983. Вып. XXXVII. С. 49-64.

11.              Собрание законодательства. 1997. №21. Ст. 2385, 2387.

12.              Сборник международных договоров СССР. М., 1988. Вып. ХLII. С. 51-54.

 

Поступила в редакцию 14.04.2010 г.