Место парламентского контроля в системе
сдержек и противовесов
Попова
Елена Петровна,
аспирант Московского городского университета
управления Правительства Москвы,
главный юрисконсульт ОАО
«Энергостроительный комплекс ЕЭС».
Изучение роли контроля и применения власти необходимо
начать с исследования теории разделения властей – самой масштабной и популярной
доктрины, в рамках которой разрабатываются вопросы, посвященные проблемам
взаимодействия государственной власти и общества. На взгляд автора, требование
ограничения верховной государственной власти путем ее «разделения» является
закономерным следствием развития государственно-правовой действительности.
Реализация принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и
судебную предполагает не только разделений их функций, но и сохранение единства
стратегических целей[1].
Разделение властей не уничтожает единства демократической государственной
власти и отнюдь не предполагает создания «китайской стены» между различными
ветвями власти[2]. Ветви власти – это
элементы целого, государственной власти. Они должны действовать совокупно, в
системе[3].
Теория разделения
властей предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ,
что на государственно-правовым уровне выражается в создании единого
государственного механизма реализации его воли с учетом меняющейся политической,
экономической, социальной обстановки, исходя из потребностей жизни, общества и
граждан[4].
Оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, «сдержек и противовесов»
между самостоятельными властями. Безусловно, в условиях разделения властей
население может непосредственно или через своих представителей гораздо активнее
участвовать в процессе принятия государственных решений, чем при доминировании
одной из властей. Реализация данного принципа обеспечивает оптимальное
функционирование системы сдержек и противовесов между элементами
государственного аппарата и, таким образом, способствует установлению
верховенства права над государством[5].
Система сдержек и
противовесов – итог многовекового развития государственности, поиска наиболее
действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма. Традиционно
законодательный и представительный орган государственной власти - парламент -
строил свои отношения с исполнительной властью на основании системы сдержек и
противовесов. Вторая же палата парламента являлась значимым и в достаточной
степени самостоятельным элементом этой системы, что дало основание теоретикам
бикамерализма причислить контрольно-уравновешивающую функцию к ключевым функциям
второй палаты национального парламента[6].
Рассмотрение парламентского контроля с позиции
теории разделения властей в первую очередь нацелено на анализ контрольных
полномочий законодательных органов в аспекте соблюдения или несоблюдения закрепленного
механизма системы сдержек и противовесов[7].
Главная цель разделения властей – недопущение одновластия, обеспечение
демократических путей существования и построения государственного механизма[8].
Конституция
Российской Федерации устанавливает, что Россия является демократическим и
правовым государством. В статье 10[9]
закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на
основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом
органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Смещение баланса узурпации всей полноты власти какой-либо одной ветвью чаще
всего происходит по причине сбоев в системе сдержек и противовесов, в дефектах
этой системы.
Для определения роли
законодательной власти в обществе важное значение имеет реальная сила
законодательной власти[10].
Для стран со сложившимися демократическими традициями и обычаями ничего
особенного в функциональном противостоянии законодательной и исполнительной
властей нет[11]. Однако роль
исполнительной власти в балансе разделения властей все более возрастает как в
России, так и за рубежом.
Автор разделяет точку
зрения А.А.Шувалова, который дал определение исполнительной власти как
самостоятельной и независимой ветви государственной власти, имеющей универсальный,
предметный и организующий характер, выраженной системой государственных органов
исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями,
главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации
определенными методами, предусмотренными законодательством[12].
При этом нельзя не отметить увеличение влияния и значения исполнительной
власти, происходящее в России:
- Президент Российской Федерации обладает реальными
полномочиями по формированию двухуровневой системы исполнительной власти и
контролем за ее деятельностью, дает персональные поручения руководителям
министерств и ведомств, определяя, таким образом, рамки ведомственного
нормотворчества[13];
- значительна роль законотворческой деятельности
Правительства Российской Федерации[14]:
Конституция Российской Федерации (ст. 114) ограничила законодательные
полномочия Государственной Думы в бюджетной сфере, закрепив исключительные полномочия
по разработке федерального бюджета за Правительством Российской Федерации;
- исполнительная власть осуществляет руководство огромным
сектором экономики, обеспечивая исполнение федерального бюджета[15].
Конечно, нельзя говорить о безусловном снижении роли
парламента, за ним остается последнее слово в решение самых принципиальных
вопросов. Однако, если проанализировать определение, данное В.В.Лазаревым, а
именно: законодательная власть – делегированная народом своим представителям
государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных
актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти,
главным образом в финансовой сфере[16],
автор отмечает, что в действительности парламент утрачивает роль подлинного
представителя разных слоев народа, а увеличение роли исполнительной власти
снижает эффективность его деятельности.
Статус Правительства Российской Федерации, осуществляющего
исполнительную власть, можно более четко определить, рассматривая его
взаимодействие с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием и
судами.
Согласно ст. 80
Конституции Президент Российской Федерации определяет основные направления
внутренней и внешней политики, что обусловливает обязанность Правительства
обеспечивать реализацию этой политики; а так же вправе контролировать деятельность
Правительства и в установленных Конституцией случаях отменять принятые им
правовые акты. Отметим также особые полномочия Президента Российской Федерации
в отношении федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами
обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращением чрезвычайных
ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Указами Президента
Российской Федерации об утверждении Положения о Государственном Совете
Российской Федерации[17],
об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации
в федеральном округе[18],
определены основные линии взаимоотношений Правительства Российской Федерации с
этими институтами президентской власти.
Государственный
Совет, в частности, вправе обсуждать вопросы, касающиеся исполнения органами
государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными
лицами постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;
обсуждать информацию Правительства Российской Федерации о ходе выполнения
федерального бюджета. В функции полномочного представителя Президента в федеральном
округе входит контроль за исполнением актов Правительства Российской Федерации,
согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального
округа, если назначение этих лиц осуществляется Правительством, и т.п.
Во взаимоотношениях с
Федеральным Собранием, представляющим законодательную ветвь государственной
власти, Правительство руководствуется принципом разделения властей и
определенной самостоятельностью в осуществлении своих функций.
Ни одна из палат Федерального
Собрания не в силах оказывать действенное влияние на деятельность кабинета
министров, предложения и рекомендации палат Федерального Собрания не имеют
обязательного значения для политического курса Правительства. Программы
социально-экономического развития страны, которые Правительство разрабатывает в
соответствии со своими конституционными полномочиями, не подлежат обязательному
рассмотрению или согласованию ни в Государственной Думе, ни в Совете Федерации,
критические замечания и предложения, высказанные на парламентских слушаниях,
Правительство не обязано рассматривать, ответственность за ежегодный отчет в
случае отрицательных результатов отсутствует.
Концепция разделения властей не утратила своего
фундаментального значения в наши дни, хотя сейчас она претерпела значительные
модификации и преимущественно рассматривается не как раз и навсегда
установленная догма, а как ориентирующий принцип, которым следует
руководствоваться с обязательным дополнением принципов взаимодействия
субсидиарности власти, или точнее говоря, их взаимозависимости.
Развитие концепции
разделения властей связано также с тем, что создатели некоторых новых
конституций стали полагать, что выделение трех традиционных ветвей власти не
отражает существующие реалии[19].
По мнению С.П.Желтобрюхова, разделение властей на законодательную,
исполнительную и судебную вовсе не исключают возможности существования иных
функционально-самостоятельных институтов власти[20].
В настоящее время в России происходит отступление от
принципа разделения властей путем слияния представительной и исполнительной
власти при полноправном доминировании последней.
Тем не менее, законодательная власть вправе контролировать
по народному мандату выполнение принятых законов. Ведь отсутствие у
законодательной власти права контроля действия исполнительной привело бы лишь к
тому, что из всех решений, основанных на воле народа и, таким образом,
выражающим его интересы, выполнялись бы только те, которые соответствовали бы
интересам исполнительной власти. Парламент призван быть противовесом
исполнительной власти в демократических странах. Эта его функция реализуется в
контроле над властью исполнительной[21].
Закрепление данной функции - это решающая роль Конституции в становлении
российской демократии[22].
Сегодня реалии самой
жизни в нашей стране требует устранения существующего между законодательной и
исполнительной властями дисбаланса за счет усиления законодательной власти и
установления подконтрольности ей власти исполнительной. Чем более развит
парламентский контроль в государстве, чем шире спектр его методов, чем обширнее
та сфера отношений, которая ими охватывается, тем более максимально разделены
между собой законодательная и исполнительная ветви власти, тем устойчивее
баланс между ними, тем меньше степень вероятности нарушения исполнительной
ветвью власти данного баланса и существования демократии. Во всех странах
(кроме полуабсолютных монархий Персидского залива и единичных сохранившихся
дуалистических монархий) существует парламентский контроль[23].
Контрольная функция парламента заключается в том, что в
условиях демократически организованной системы разделения властей, прежде всего,
Конституция наделяет парламент правом в том или ином объеме контролировать
деятельность других ветвей власти, их органов и должностных лиц. Право
парламентского контроля проистекает из самой сути разделения государственной
власти на ветви, и в том числе из такого важного момента этого разделения, как
признание верховенства за законодательной ветвью власти в области
народовластия. Парламент, участвуя в создании законов, не может оставаться
равнодушным к их исполнению. Он должен иметь право проконтролировать их исполнение.
Сущность контроля в парламенте обусловлена правом народа
контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные
полномочия с учетом современной специфики реализации системы разделения
властей. Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того, чтобы не
позволить администрации узурпировать власти[24].
Право парламентского контроля относится к полномочиям
защитной деятельности законодательной власти. При этом данное право является
ведущим, так как лишь при осуществлении контроля могут быть выявлены какие-либо
нарушения или обнаружены возможные пути для их совершенствования, что, в свою
очередь, только и может послужить основанием для принятия иных защитных мер.
Сейчас в нашей стране очень остро стоит на практике
проблема проведения разделения российской государственной власти в более
строгом соответствии с принципом разделения властей, а также одновременно с ней
и проблема реального усиления роли законодательной ветви власти во
взаимоотношениях с исполнительной. Основным должно стать повышение роли
парламента, в частности, Государственной Думы в осуществлении контроля за
исполнением принятых законов.
Пределы парламентского контроля должны пролегать там, где
начинаются полномочия основной деятельности исполнительной власти, в которые
вмешиваться в соответствии с принципом разделения властей законодательная
власть ни в коем случае не имеет права. Понимание значимости четкого
установления пределов парламентского контроля способствует организации
взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти в государстве на
основе принципа разделения властей. Только подлинное разделение властей
способно обеспечить развитие теории парламентского контроля, так как сущность и
значение данного явления проистекают из указанного принципа.
Речь скорее идет о
самонежелании или самолишении парламентом возможности создать и осуществлять
такую систему. И в этом виновно в первую очередь само Федеральное Собрание, мы
все – и члены Совета Федерации, и депутаты Государственной Думы. Отдельные
элементы системы действенного контроля за исполнением законов, в том числе и
закона о федеральном бюджете, существуют и сейчас. К тому же по инициативе
Совета Федерации получил и набирает силу мониторинг принятых федеральных законов,
имеющих особое общественно-политическое значение. Вряд ли Правительство России
будет препятствовать осуществлению Федеральным Собранием контрольных функций
даже при отсутствии ряда обеспечивающих их нормативно-правовых актов. Федеральное
Собрание принимает федеральный бюджет, имеет возможность изменять Бюджетный кодекс
Российской Федерации, и рычагов воздействия на Правительство у него вполне достаточно.
Нужно понимание ответственности Федерального Собрания за качество нормативно-правовых
актов и приоритетности принимаемых законопроектов. Следует обратиться к
основополагающей правовой базе российского парламентаризма. Фактически она
находится в стадии неоправданно затянувшегося периода становления.
Опыт многих десятков стран, давно установивших разделение
властей - эту новую для России основу конституционного строя, свидетельствует,
что ее непременным элементом является определенное равновесие полномочий между
главой государства и парламентом, так или иначе контролирующими правительство.
Если парламент (или его палата) имеет право выразить недоверие правительству
или его части, тем самым отправляя их в отставку, то глава государства вправе
распустить парламент (палату), назначив новые выборы. Если же парламент не
имеет такого права, то и глава государства не вправе досрочно распустить
парламент (палату). Без равновесия нет разделения властей[25]. Стремление
вывести исполнительную власть в целом или отдельные ее звенья из-под такого контроля
нельзя оправдать ни теоретически, ни практически[26].
Парламент
Российской Федерации может быть очень сильным. Но только при том условии, если
у нас в стране появятся многопартийная система и реальная политическая
конкуренция. Нельзя допустить, чтобы в Госдуме сохранялась абсолютная монополия
одной партии, подчиненной исполнительной власти. При сохранении такой ситуации
парламенту грозит кризис. Дума должна стать самостоятельной, открытой для
дискуссий и споров «площадкой», в ней должно найтись место и для оппозиции,
которая будет пристально следить за шагами победившей партии.
В
итоге рассмотрения изложенных выше конституционных положений следует сделать
вывод, что разделение власти на федеральном уровне не приводит даже к кратковременному
прекращению деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов
государственной власти. Таким образом, система сдержек и противовесов лишь
способствует жизнедеятельности этих важнейших для государства функциональных
звеньев государственной власти[27].
Одного такого разделения мало, в целях утверждения и
развития в государстве законности необходимо также установление парламентского
контроля за исполнением правительством законов, но, конечно, без вмешательства
парламента в исполнительно-распорядительную деятельность соответствующей
администрации. Таким образом, контрольная деятельность парламента – одно из
важнейших установлений его деятельности.
Литература
1.
Конституция Российской
Федерации
(принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных
Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №
7-ФКЗ)// РГ от 25.12.1993, № 237, СЗ РФ от 17.10.2005, № 42, ст. 4212.
2.
Федеральный
закон от 24 ноября 2008 года г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и
на плановый период 2010 и 2011 годов»//Российская газета.26 ноября.2008
3.
Указ Президента Российской
Федерации от 01.09.2000 № 1602 «Об утверждении положения о государственном Совете
Российской Федерации// СЗ РФ.
2002. № 36. ст. 3633
4.
Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от
19.01.2010) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе»// СЗ РФ.
2002, № 30, ст. 2112
5.
Бобылев А.Н., Горшков
А.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: Теория и практика ее
осуществления. – М.: ИД «Право и государство», 2003.
6.
Булаков О.Н. Рязанцев
И.Н. Парламентское право России. Курс лекций. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.
7.
Енгибарян Р.В.
Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. – М.: Норма,
2010.
8.
Желтобрюхов С.П. Прокурорский
надзор как гарантия законности в Российском государстве: автореф. Дис. … канд.
Юрид.наук. Саратов, 1999
9.
Карпович
В.Д. Комментарий к
Конституции Российской Федерации. - М.: Юрайт-М, Новая Правовая культура,
2002// http://constitution.garant.ru/
[Электронный ресурс] (дата обращения 16 марта 2010г.)
10.
Коврякова
Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005
11.
Коломийцев
В.Ф. Демократия – это гражданское общество и правовое государство// «Гражданин
и право.№4.апрель.2008
12.
Косов
Р.В. Пределы власти (история возникновения, содержание и практика реализации
доктрины разделения властей) Издательство ТГТУ Тамбов. 2005.
13.
Лазарев В.В.Общая
теория государства и права: учеб. для вузов. – М.2007
14.
Манова Г.И. Теория
права и государства. Учебник для ВУЗов. - М.: Издательство БЕК.1996
15.
Марченко М.Н. Теория
государства и права: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009.
16.
Паргачева
И.П. Особенности взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными
органами власти: мировая практика // Государственная власть и местное
самоуправление. 2008. №12
17.
Радько
Т.Н. Теория государства и права:учеб.-2 изд. - М.: Проспект, 2010.
18.
Стенина В.К.
Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и
полупрезидентских республиках // Юридический мир, 2007, №4
19.
Чиркин В.Е.
Контрольная власть. – М.: Юристъ, 2008.
20.
Шувалов И.И.
Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты //
Журнал российского права. 2004. № 4.
21.
Послание
Медведева 11 мая 2008г. // Российская газета 11 мая.2008
22.
России
нужен сильный парламент// Российская газета. 27 декабря.2006
23.
О
парламентском контроле, и не только о нем. //Российская Федерация сегодня № 10
октября 2003г.// http://www.russia-today.ru/ [Электронный ресурс] (дата обращения 16 марта 2010г.).
Поступила в редакцию 25.03.2010 г.
[1] Паргачева И.П. Особенности
взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными органами власти:
мировая практика // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. №12.
[2] Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. – М.: Норма, 2010. С.240.
[3] Чиркин В.Е. Контрольная власть. – М.: Юристъ, 2008. С.69.
[4] Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир, 2007, №4.
[5] Косов Р.В. Пределы власти (история возникновения, содержание и практика реализации доктрины разделения властей) Издательство ТГТУ Тамбов. 2005. С.22.
[6] Паргачева И.П. Особенности взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными органами власти: мировая практика // Государственная власть и местное самоуправление, 2008, № 12.
[7] Манова Г.И. Теория права и государства. Учебник для ВУЗов. - М.: Издательство БЕК.1996.С.256.
[8] Радько Т.Н. Теория государства и права:учеб.-2 изд. - М.: Проспект, 2010.С.115.
[9] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// РГ от 25.12.1993, № 237, СЗ РФ от 17.10.2005, № 42, ст. 4212.
[10] Чиркин В.Е.Законодательная власть. – М.: Издательство НОРМА.2008. С.107.
[11] Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009. С.386.
[12] Бобылев А.Н., Горшков А.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: Теория и практика ее осуществления. – М.: ИД «Право и государство», 2003. С.29.
[13] Глава IV Конституции Российской Федерации.
[14] Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал российского права. 2004. № 4.
[15] Федеральный закон от 24 ноября 2008 года г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»//Российская газета.26 ноября.2008.
[16] Лазарев В.В.Общая теория государства и права: учеб. для вузов. – М.2007.
[17] Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2000 г. № 1602 «Об утверждении положения о государственном Совете Российской Федерации// СЗ Российской Федерации. 2002. № 36. ст. 3633.
[18] Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849 (ред. от 19.01.2010) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»// СЗ РФ. 2002, № 30, ст. 2112.
[19] Чиркин В.Е. Контрольная власть. – М.: Юристъ, 2008. С.76.
[20] Желтобрюхов С.П. Прокурорский надзор как гарантия законности в Российском государстве: автореф. Дис. … канд. Юрид.наук. Саратов, 1999. С.14.
[21] Коломийцев В.Ф. Демократия – это гражданское общество и правовое государство// «Гражданин и право.№4.апрель.2008.
[22] Послание Медведева 11 мая 2008г. // Российская газета 11 мая.2008.
[23] Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.
[24] Булаков О.Н. Рязанцев И.Н. Парламентское право России. Курс лекций. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.С.44.
[25] Карпович В.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Юрайт-М, Новая Правовая культура, 2002// http://constitution.garant.ru/ [Электронный ресурс] (дата обращения 16 марта 2010г.).
[26] О парламентском контроле, и не только о нем. //Российская Федерация сегодня № 10 октября 2003г.// http://www.russia-today.ru/ [Электронный ресурс ](дата обращения 16 марта 2010г.).
[27] России нужен сильный парламент// Российская газета. 27 декабря.2006.