Вопросы оптимизации развития правоохранительной службы в Российской Федерации

Автандилян Армен Арамаисович,

аспирант Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, кафедра государственного и административного права.

Для оценки государства как правового принципиально важным является наличие развитой системы субъектов обеспечения правоохранительной функции. В настоящее время в российском законодательстве отсутствует понятие и перечень федеральных органов исполнительной власти, являющихся правоохранительными органами. Отсутствие единого подхода к определению круга правоохранительных органов связано с отсутствием единого понимания сущности самой правоохранительной деятельности.

Правоохранительные органы составляют обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи в общем виде состоят в предупреждении правонарушений, восстановлении нарушенного права и наказании правонарушителей. Решая эти непосредственные задачи, правоохранительные органы реализуют и весь объем возложенных на них функций. Правоохранительная функция в той или иной мере осуществляется всеми органами государства, но для правоохранительных органов она является основной.

Необходимо обратить внимание на ряд тенденций, связанных с развитием правоохранительной системы: включение в правоохранительную службу функций, свойственных структурам, обеспечивающим национальную безопасность страны с присущими ей мерами по предотвращению политических, экономических, военных и иных угроз; появление новых средств реализации правоохранительной функции; изменение объектов правоохраны в условиях формирования правовой государственности ведет к образованию новых субъектов правоохранительной деятельности; все большую активность приобретает механизм передачи негосударственным субъектам, прежде всего, органам местного самоуправления, государственных по существу полномочий по осуществлению правоохранительной функции, что позволяет привлечь население к решению насущных задач стоящих перед обществом и обеспечить эффективность реализации правоохранительной функции[1].

Если рассматривать правоохранительную службу как правовой институт, т.е. как совокупность правовых норм и предписаний, функционирующих в рамках российской правовой системы, то можно сделать вывод, что вследствие многообразия задач, функций и структурных элементов правоохранительной системы указанная служба представляет собой межотраслевой институт. Межотраслевые институты формируются на основе неоднородных отраслей права. Правоохранительная служба, будучи сложным, многоуровневым образованием, охватывается всеми базовыми отраслями права – конституционным, административным, гражданским, уголовным правом. При этом необходимо подчеркнуть, что нормы одних отраслей применяются не в отдельности от других, хотя и вызваны к действию конкретными и разнородными задачами, а в постоянной взаимной связи. В комплексности правоприменения заложено условие эффективной организации и управления в рамках государственной правоохранительной службы.

Познание сущности и содержания правоохранительной службы как межотраслевого института требует изучения весьма значительного количества законодательных и иных правовых актов. Многообразие актов и содержащихся в них конкретных правовых предписаний в значительной мере объясняется тем, что деятельность различных структур правоохранительной службы касается многих государственных органов и должностных лиц. И все они призваны выполнять в высшей степени ответственную работу. В силу этого, в частности, требуется особо тщательная правовая регламентация построения соответствующих структур правоохранительной службы, их полномочий и полномочий должностных лиц.

В упомянутом выше массиве сосуществуют акты разной юридической силы, поэтому их система носит в основном иерархический характер: в нем взаимодействуют положения Конституции РФ, Федеральных законов Российской Федерации с положениями Конституций и законов субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации с постановлениями Правительства Российской Федерации, положения международных соглашений с положениями ведомственных нормативных актов и т.д.

Проводя систематизацию всех нормативных документов, их можно подразделить на акты общего характера и акты, относящиеся к: судебной власти и правосудию, организационному обеспечению деятельности правоохранительных органов; нормативно-правовому обеспечению прохождения правоохранительной службы; прокурорскому надзору в правоохранительных органах; определению задач и функций правоохранительных органов; определению статусов самих работников правоохранительной сферы и т.д[2].

Институциональность государственной правоохранительной службы может рассматриваться как комплексный функциональный институт, представляющий собой единство правоохранительной службы как правового, социального, социокультурного и нравственного института. Такой подход позволяет расширить нормативную базу, оказывающую существенное воздействие на организацию, содержание правоохранительной службы, на подбор и подготовку кадров и многое другое.

Анализ действующего законодательства показывает, что нормы права, регулирующие деятельность сотрудников правоохранительной службы, носят пока разрозненный характер. Между тем, наблюдается тенденция к изданию модельных нормативных актов, в том числе актов, кодифицированных по отдельным вопросам деятельности правоохранительных органов.

Служба в правоохранительных органах в настоящее время регламентируется комплексом нормативных правовых актов, к числу которых относятся следующие Федеральные законы: «О прокуратуре Российской Федерации»[3]; «О милиции»[4]; «О службе в таможенных органах Российской Федерации»[5]; «О судебных приставах»[6]; «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»[7]; «О Федеральной службе безопасности»[8]; «Об оперативно-розыскной деятельности»[9] и др.

Помимо этого действует около ста подзаконных нормативных правовых актов. Так, службу в органах внутренних дел регулируют такие акты как: Указ Президента Российской Федерации «О денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации»[10]; Постановление Правительства Российской Федерации «О дополнительных выплатах сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации»[11]; Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации «Об утверждении Положения о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел»[12] и ряд других.

Прохождение службы в органах прокуратуры регулируют: постановления Правительства Российской Федерации: «О порядке обеспечения прокурорских работников, судей и судебных приставов в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения»[13]; «Об увеличении должностных окладов прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации»[14] и другие.

Таким образом, основной из проблем правового обеспечения правоохранительной службы является разрозненность законодательства.

Следующей правовой проблемой в рассматриваемой сфере выступает неточность законодательного определения правоохранительной службы.

Одним из важных моментов, нашедших разрешение в проекте Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации»[15], является конкретизация самого понятия «правоохранительная служба». В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» под правоохранительной службой понимается особый вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина с присвоением специальных званий и классных чинов правоохранительной службы. 

Как отмечают авторы Комментария к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ключевым при определении понятия «правоохранительная служба» является понятие «правоохрана» или «правоохранительная деятельность»[16].

Под «правоохранительной деятельностью» принято понимать одну из форм осуществления функций государства посредством оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите субъективных прав участников правоотношений и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей. Результатом правоохранительной деятельности является издание правоприменительных актов, служащих целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановлению нарушенных прав, привлечению к юридической ответственности лица, совершившего противоправное деяние.

Примечательно, что одновременно с проектом Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» предполагается рассмотреть проект Федерального закона «О внесении изменения в статью 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»». Согласно последнему, «правоохранительная служба может осуществляться на должностях правоохранительной службы в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами, определяющими полномочия, организацию и порядок деятельности таких государственных органов, служб и учреждений, и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. Гражданам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания». Данное положение, вероятно, обусловлено тем, что классные чины в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» присваиваются гражданам, проходящим федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Среди проблем правового регулирования правоохранительной службы можно выделить также отсутствие законодательно закрепленного перечня органов, в которых осуществляется правоохранительная служба.

Часть 2 ст. 4 проекта Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» конкретизирует виды государственных органов, в которых может осуществляться правоохранительная служба: в органах, ведающих вопросами внутренних дел, в том числе миграции, а также контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, исполнения наказаний, обеспечения установленного порядка деятельности судов, исполнения судебных решений и актов других органов, государственного пожарного надзора. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 4 перечень государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, устанавливается не федеральным законом, а Указом Президента Российской Федерации.

Литература

1.                  Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение. Автореф. дис … д.ю.н. М., 2008. С. 19.

2.                  Шиенкова А.С. Служба в органах внутренних дел как вид федеральной государственной службы: Учебное пособие. Хабаровск, 2005. С. 24

3.                  Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

4.                  Закон Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (в ред. от 02.10.2007 г.; изменения внесены Федеральным законом от 02.10.2007 г. № 225-ФЗ. Российская газета от 06.10.2007 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

5.                  Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

6.                  Федеральный закон «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.

7.                  Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст.1455.

8.                  Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

9.                  Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349

10.              Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 2002 г. № 672 «О денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 27. Ст. 2677.

11.              Постановление Правительства Российской Федерации от 21 января 2003 г. № 33 «О дополнительных выплатах сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и

12.              таможенных органов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №4. Ст. 335.

13.              Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации «Об утверждении Положения о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел» от 30 сентября 1999 г. № 750 // Российская газета от 25.05.2000 г. № 100.

14.              Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке обеспечения прокурорских работников, судей и судебных приставов в служебных целях проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) городского, пригородного и местного сообщения» от 27 декабря 2004 г. № 850 // СЗ РФ. 2004. № 52 (часть II). Ст. 5514.

15.              Постановление Правительства Российской Федерации «Об увеличении должностных окладов прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации» от 27 января 2005 г. № 42 // СЗ РФ 2005. № 5. Ст. 392.

16.              Текст проекта Федерального закона «О правоохранительной службе в РФ» / http//www.police-russia.ru/showthread/.

17.              Комментарий к федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 47.

Поступила в редакцию 26.04.2010 г.