Об особенностях нормативно-правового регулирования работы органов внутренних дел с обращениями граждан, не содержащими сообщения о происшествиях

Стульнова Татьяна Владимировна,

преподаватель кафедры административной деятельности ОВД

Санкт-Петербургского университета МВД России.

Инструкция по работе с обращениями граждан в системе МВД России, утвержденная Приказом МВД России от 22.09.2006 г. №750, определяет, что «работа с обращениями граждан – отдельное направление деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, подразделений, учреждений и организаций системы МВД России, призванное обеспечить защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан»[1].

В вышеуказанном определении подчеркивается важность данного направления деятельности органов внутренних дел, поскольку именно защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина является основным принципом деятельности милиции, ее главной задачей[2].

Работа с обращениями граждан является важным направлением деятельности органов внутренних дел еще и потому, что, во-первых, каждое удовлетворенное обращение гражданина – это не просто защита его нарушенного права и законного интереса, но одновременно и исправление недостатков, пресечение нарушений. Во-вторых, обращение граждан – это необходимый элемент обратной связи между гражданами и органами внутренних дел, т.к. обращения являются источником информации, как о деятельности органов внутренних дел, так и о процессах, происходящих в обществе и влияющих на состояние преступности.

На современном этапе деятельность органов внутренних дел по работе с обращениями граждан регламентирована следующими законами и подзаконными актами РФ:

-                   Конституцией Российской Федерации;

-                   Уголовно-процессуальным кодексом РФ;

-                   Кодексом РФ об административных правонарушениях;

-                   Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[3];

-                   Федеральным законом от 8 мая 1994 г. №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[4];

-                   другими Федеральными законами[5];

-                   Законом РФ «О милиции»;

-                   Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927, утвердившим Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации[6];

-                   Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений»;

-                   Приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»;

-                   Приказом МВД России от 01 декабря 2005 г. № 985 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях»;

-                   Приказом МВД России от 04 декабря 2006 г. № 987 «О документационном обеспечении управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации»;

-                   другими ведомственными нормативно-правовыми актами, определяющими организацию деятельности различных подразделений органов внутренних дел[7].

Обращения граждан, поступающие в органы внутренних дел разнообразны и по видам обращений и по кругу адресатов. Однако всех их, по нашему мнению, можно условно разделить на две категории: обращения, содержащие сообщения о происшествиях и обращения, не содержащие сообщения о происшествиях. В данной статье мы рассмотрим особенности нормативно-правового регулирования работы органов внутренних дел с обращениями, не содержащими сообщения о происшествиях.

Основным документом, регламентирующим порядок подачи, рассмотрения и разрешения обращений граждан, в настоящее время является Федеральный закон от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». С учетом положений данного закона была разработана Инструкция по работе с обращениями граждан в системе МВД России, утвержденная Приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. №750[8].

ФЗ от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ устанавливает три вида обращений граждан: предложения, заявления и жалобы. Инструкция 2006 г помимо вышеперечисленных видов обращений выделяет также: коллективные, анонимные, аналогичные, повторные, многократные, некорректные по содержанию или изложению обращения граждан.

Раздел II Инструкции 2006 г. называется «Основные термины, используемые в настоящей Инструкции». Именно в этом разделе дается определение предложения, заявления и жалобы. Определения остальных вышеперечисленных видов обращений разбросаны по содержательной части Инструкции, причем текст определения, как правило, расположен не отдельной нормой, а находится внутри положения, определяющего порядок какого-либо действия. Такой порядок расположения, по нашему мнению, создает определенные трудности при практическом использовании Инструкции и отграничении одного вида обращения от другого (например, повторного обращения от многократного). По наш взгляд, было бы правильнее выделить из текста пп.41, 42, 43, 45, 49.4, 58 определения соответствующих видов обращений и переместить их в п.17 раздела II в качестве основных терминов, используемых данной Инструкцией. Это сделает более понятной и четкой структуру данного документа, и будет способствовать его лучшему пониманию и исполнению.

Инструкция 2006 года относит к анонимным обращениям «письменные обращения, в которых не указаны фамилия автора и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ». Такая формулировка понятия анонимного обращения основана на положении п.1 ст.11 ФЗ от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ, которое определяет что «если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается». Данная норма Закона, а, следовательно, и понятие анонимного обращения, указанное в Инструкции 2006 г. вступает в противоречие с п.1 ст.7 ФЗ от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ, который перечисляет обязательные требования к письменному обращению: фамилия, имя, отчество (последнее при наличии) обратившегося, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, личная подпись и дата. Противоречие между нормами может привести к двоякому толкованию Закона и Инструкции исполнителями. Одни, руководствуясь п.1 ст.11, могут решить, что для того, чтобы обращение не было признано анонимным и подлежало рассмотрению, в нем в качестве обязательных требований должны быть указаны лишь фамилия и почтовый адрес. Другие исполнители, руководствуясь п.1 ст.7, могут признать анонимным, к примеру, обращение, содержащее фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, но не включающее личную подпись обратившегося. По нашему мнению, данное противоречие должно быть устранено либо путем изменения перечня обязательных требований, предъявляемых к обращению и достаточных для установления личности обратившегося, либо путем включения в понятие анонимного обращения дополнительных признаков.

Однако предложенное решение лишь упорядочивает нормы закона, но не решает проблемы формального подхода к определению того или иного обращения как анонимного. К примеру, формально анонимным можно посчитать заявление гражданина, обратившегося в органы внутренних дел с просьбой привлечь к ответственности лицо, совершившее в отношении него противоправное деяние, и забывшего написать свою фамилию, но указавшего конкретные данные «обидчика». Полагаем, что понятийный аппарат административного права необходимо дополнить дефиницией «анонимное обращение». Наиболее оптимальным, содержащим в себе существенные, а не формальные признаки анонимного обращения, представляется следующее определение. «Анонимное обращение – письменное обращение, не содержащее сведений о гражданине, достаточных для установления личности обратившегося и почтового адреса, по которому должен быть направлен ответ».

В ходе изучения практики исполнения требований Приказа МВД России от 01.12.2005 г. № 985 и Приказа МВД России от 22.09.2006 г. № 750 была выявлена существенная редакционная ошибка, допущенная разработчиками Приказа МВД России от 22.09.2006 года № 750. Действующая редакция п.20 Инструкции, объявленной данным приказом, создает у практических работников ложное представление о том, что речь в нем идет только о приеме и регистрации обращений, не содержащих сообщения о происшествии. В таком случае, содержание п.20 Инструкции 2006 г., противоречит требованием приложения №1 (Содержание граф книги учета сообщений о происшествиях) к Инструкции, утвержденной Приказом МВД России от 01.12.2005 года № 985.

На практике это выражается в том, что оперативные дежурные дежурных частей органов внутренних дел, дезориентированные формулировкой п.20 Инструкции 2006 г., не имея четкого разъяснения порядка исполнения вышеуказанных приказов, регистрируют в Книге учета сообщений о происшествиях[9] практически все поступившие в орган внутренних дел обращения, как содержащие сообщения о происшествии, так и не содержащие таковых. При этом гражданам, обратившимся в ОВД в нерабочее для подразделений делопроизводства время, с обращениями, не содержащими сообщения о происшествии, выдаются талоны-уведомления о принятых от них заявлениях о происшествиях, что является грубейшим нарушением требований Приказа МВД России от 01.12.2005 года № 985. В то же время, сотрудники подразделений делопроизводства органов внутренних дел стараются не регистрировать поступившие обращения, если в них содержится хоть какой-то намек на происшествие, в имеющихся у них журналах учета, а незамедлительно направляют их для регистрации в КУСП, что в конечном итоге приводит к заполнению КУСП информацией, не соответствующей требованиям Приказа МВД России от 01.12.2005 года № 985. Как следствие, у исполнителей и лиц, их контролирующих возникают вопросы по формированию отчета 4-Е «О результатах работы органов внутренних дел по обеспечению учетно-регистрационной дисциплины», утвержденного Приказом МВД России от 15.02.2006 года № 84[10]. В данном отчете в разделе № 1 не предусмотрена графа «Разрешение материалов», а также графа перерегистрации в документацию подразделения делопроизводства.

По нашему мнению, противоречие в толковании может быть устранено путем включения в первое предложение п.20 Инструкции после слов «Письменные обращения» словосочетания «содержащие сообщения о происшествии». Таким образом, будет четко отграничен порядок приема и регистрации обращений, содержащих сообщения о происшествиях, изложенный в первой части пункта, от порядка приема и регистрации обращений, не содержащих сообщения о происшествиях, изложенного во второй части пункта. Кроме того, ссылку № 1 на Приказ МВД России от 01.12.2005 года № 985, ошибочно расположенную над третьим предложением п.20 Инструкции 2006 г., необходимо по смыслу предложения перенести на окончание второго предложения, содержащегося в этом пункте.

Хочется обратить внимание и на то, что разработчиками Приказа МВД России от 22.09.2006 года № 750 не учтен тот факт, что в настоящее время в соответствии с Приказом МВД России от 01.12.2005 года № 985 в дежурных частях органов внутренних дел кроме КУСП никакой другой учетной формы не имеется. В то же время в содержании КУСП не предусмотрено графы для отметки о регистрационном номере и дате регистрации в подразделении делопроизводства обращений, не содержащих сообщений о происшествиях, переданных из дежурной части. Таким образом, выполнить требование, изложенное в заключительной части п.20 Инструкции 2006 г. (отметка в КУСП о регистрационном номере и дате регистрации обращения в подразделении делопроизводства), не представляется возможным.

В качестве решения данной проблемы предлагаем разослать в органы внутренних дел начальникам подразделений делопроизводства указание сдавать по окончании рабочего дня и рабочей недели оперативным дежурным журналы учета обращений, не содержащих сообщения о происшествиях. Данная мера позволит оперативным дежурным принимать и регистрировать обращения данного вида, поступившие в органы внутренних дел в нерабочее для подразделений делопроизводства время, и докладывать их начальнику органа внутренних дел в начале рабочего дня или недели.

Вызывает удивление у исполнителей формулировка п.78 Инструкции 2006 г. о том, что «руководитель подразделения системы МВД России принимает меры по защите чести и достоинства сотрудников, реализации или восстановлении их законных прав, если сведения, изложенные в их рапортах или обращениях граждан, нашли свое подтверждение». По смыслу данной нормы получается, что если, к примеру, гражданин обратился с жалобой на то, что сотрудник милиции отказался принимать у него заявление, при этом нагрубив, и сведения, изложенные в жалобе, подтвердились, то руководитель органа внутренних дел должен всеми силами защищать своего сотрудника. Можно было бы предположить, что в тексте приказа допущена опечатка и его разработчики имели в виду словосочетание «не нашли свое подтверждение». В таком случае остается непонятным и словосочетание «сведения, изложенные в их рапортах». Означает ли это, что сотрудник милиции, нарушивший права гражданина, затем раскаялся и написал об этом рапорт руководству?

По нашему мнению, п.78 Инструкции необходимо изложить в следующей редакции: «Руководитель подразделения системы МВД России принимает меры по защите чести и достоинства сотрудников, реализации или восстановлении их законных прав, если сведения, изложенные в обращениях граждан, указывающие на противоправные действия сотрудников, не нашли свое подтверждение».

Таким образом, проанализировав содержание основного ведомственного нормативного правового акта, регламентирующего работу органов внутренних дел с обращениями граждан, не содержащими сообщения о происшествиях, следует констатировать, что отдельные его положения нуждаются в доработке. На наш взгляд предложенные в статье пути решения обозначенных проблем будут способствовать укреплению законности и совершенствованию работы органов внутренних дел с обращениями граждан, и, как следствие, укреплению доверия населения к сотрудникам органов внутренних дел.

Литература

1.                  Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 19. – Ст. 2060.

2.                  Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, N 16, ст. 503; Ведомости СНД и ВС Российской Федерации, 1993, N 10, ст. 360; N 32, ст. 1231; Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 25, ст. 2964; 1999, N 14, ст. 1666; N 49, ст. 5905; 2000, N 31, ст. 3204; N 46, ст. 4537; 2001, N 1 (часть II), ст. 15; N 31, ст. 3172; N 32, ст. 3316; 2002, N 27, ст. 2620; N 30, ст. 3033; 2003, N 2, ст. 167; N 27, ст. 2700 (часть I); N 28, ст. 2880; N 50, ст. 4847; 2004, N 30, ст. 3087; N 35, ст. 3607; 2005, N 13, ст. 1078; N 41, ст. 1212; N 19, ст. 1752.

3.                  Приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России».

4.                  Приказ МВД России от 15 февраля 2006 г. № 84 «Об утверждении формы статистической отчетности «4-Е».

5.                  Приказ МВД России от 01 декабря 2005 г. № 985 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях».

Поступила в редакцию 02.06.2010 г.