С чего начать? (реформа правоохранительной системы или обсуждение проекта о названиях)

Ростокинский Александр Владимирович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры

уголовно-правовых дисциплин юридического факультета

Московского городского педагогического университета.

О проекте Федерального закона «О полиции» за прошедшие месяцы высказались уже все, включая и очевидно не грамотных. Такое тяжелое впечатление сложилось потому, что большинство участников действа, от членов Общественной палаты до токующих домохозяек, не различают всенародное обсуждение достаточно интересного документа и совершенно не интересное, но давно необходимое реформирование системы правоохранительных органов. Одним из направлений последнего является реформирование МВД России. Автор настаивает, что в рамках модернизации правоохранительного блока объектом реформирования должно выступить именно МВД, а не милиции, которая является частью, наиболее многочисленным отрядом сотрудников данного правоохранительного ведомства.

Необходимость реформирования, т.е. изменения форм (не путать с очередным переодеванием по последней моде «милитари»! – Авт.) или модернизации, объясняется довольно просто. Множество правоохранительных ведомств, не менее 20, четкого законодательного перечня которых не существует по сей день[1], общей численностью, по разным оценкам, от 3 до 8 миллионов человек не могут реагировать современными и адекватными мерами на современные проявления преступности. Примером тому является невиданное нигде в мире снижение учтенной преступности (по некоторым показателям, на 30-50% в год – Авт.) в годы разрастания социально-экономического кризиса[2]. Более того, российские правоохранители не могут и (или) не хотят реализовать в своей правоприменительной деятельности конституционные принципы приоритетной защиты прав и свобод человека и гражданина, постепенно утрачивают всякий авторитет в глазах общества.

Однако, реформирование без четкого определения последовательности действий без какого-либо плана, способно принести ещё большие неудобства и привести к ещё большим потерям, чем те, для устранения которых оно затевалось. Примеров подобного рода тоже хватает в отечественной новейшей истории… Достаточно отметить, что сама реформа многострадальной милиции началась после весьма неоднозначных реформ пенсионной системы и военной службы. В последнем случае всё тоже начиналось с объявления о грядущих сокращениях, а завершилось очередным переодеванием стоимостью 50 млрд. не то российских рублей, не то долларов США. (Секретность! –Авт.).

Реформа правоохранительной, как и всякой иной системы госорганов, превращается (прошу прощения! – Авт.), в глупый фарс, если не определено и не просчитано, что и какими способами будет делать каждый элемент данной системы в будущем. В противном случае, становится не возможно определить желаемый результат и рассчитать необходимые для его достижения силы и средства, включая потребности в кадрах и уровне их подготовки. Оценить достижения тоже будет весьма нелёгкой задачей. Как говорили древние: Cum principia negante non est disputandum[3].

Без определения основ – приоритетов кадровый секвестр будет производиться так, как он сейчас и проводится, путем сокращения вакантных должностей, т.н. «мёртвых душ», и выведения за штат курсантов специальных учебных заведений МВД России. Естественно, от такой реорганизации ни одного постового или инспектора в низовых подразделениях, так сказать, «на земле», не прибавится.

Или другой достаточно старый и больной вопрос: каким образом представлять в суд материалы о преступлениях и правонарушениях? В середине 50-х гг. ХХ века прогрессивные ученые-гуманисты считали, что досудебное производство следственных действий, в том числе и по делам о тех преступлениях, по которым и расследовать нечего, очень сильно гарантирует права подследственного от возможных беззаконий тоталитарной власти… Поэтому полицейское дознание, ведущееся во всём мире в административных формах, - превратилось в России в некий «клон» предварительного следствия, которого, многие развитые правовые системы просто не знают вообще…

А сегодня ни один нормальный судья, будь он самым беспристрастным и добросовестным человеком, не может не только изучить, но и просто прочитать «наискосок» все эти тома. Их уже возят по коридорам в тележках из супермаркетов. Между прочим, именно отсюда родом нарушения сроков рассмотрения дел, переполненные следственные изоляторы и многомесячное содержание под стражей без приговора, обвинительный уклон осуждение невиновных, требование к дознавателям и следователям предоставлять копию обвинительного заключения «на флэшке». Это – чтобы судья мог быстрее скопировать соответствующие разделы на жесткий диск своего компьютера и «забить» всё это в приговор со всеми орфографическими и синтаксическими ошибками. Разве уважаемым читателям не знакомо?

Но вместо криминологически обоснованного расчета наличных сил и средств и критической оценки технологий правоохранительной деятельности, применяемых российскими силовиками, почтенной публике предлагается основательная компиляция норм Положения о советской милиции 1973 г., Закона РСФСР «О милиции» 1989-1990 гг.[4], ооновского Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г. и Декларации ПАСЕ о полиции 1979 г. Почему итогом компиляции должно стать «нечто», соответствующие социально-политическим и правовым реалиям России начала XXI века и обеспечивающее поступательное развитие на десятилетия милиции – полиции – да, хоть земскими ярыжками назови[5]?

Вероятно, центральным моментом преобразований должно стать определение и нормативное закрепление некоторых стандартов правоохранительной деятельности и обеспечения общественной безопасности, как некоторых публичных услуг, оказываемых обществу государством. Подобные стандарты действуют, может быть, не совсем успешно, в сфере образования и здравоохранения. С немалыми трудностями такие стандарты пытаются внедрить и в ЖКХ. Почему же обеспечение безопасности не поддается нормированию и стандартизации?

Во-первых, достижение некоторого желательного для граждан уровня правопорядка и общественной безопасности предполагает необходимость децентрализации управления подразделениями, участвующими в охране общественного порядка и обеспечении безопасности. С одной стороны, достаточно сложно представить, как можно из центра организовать патрулирование где-нибудь в районе Чечерского леса, расположенном на краю Южного Бутово. Между постовым или участковым и центральным руководством находится такое количество командиров и начальников, что на учет мнения охраняемых граждан просто не остается ни времени, ни душевных сил… Но с другой стороны, для политической элиты гораздо страшнее выглядит угроза властной вертикали. Вдруг да какое-то подразделение начнет защищать граждан от изъятия земельных участков!

Во-вторых, перераспределение обязанностей между органами и подразделениями федерального, регионального и местного подчинения (возможно, и встраивания в данную структуру частных организаций со специальными уставными задачами – частной полиции – Авт.) должно сопровождаться не только перераспределением управленческих функций между различными органами власти, но и распределением соответствующих немалых финансовых и материально-технических ресурсов. А где гарантия, что их просто не разворуют? Впрочем, фактов «нецелевого использования», как и вопиющей некомпетентности, хватает и на федеральном уровне.

И в-третьих, установление нормативов и стандартов неизбежно ставит весьма неудобный вопрос об ответственности за их достижение, реализацию в практической деятельности того или иного руководителя. И никакая политическая лояльность или личная преданность вышестоящему начальнику тогда уже не поможет. А когда нет достоверных критериев оценки деятельности, или они не вполне прозрачны, транспарентны, то не имеет значения, кто будет оценивать работу территориального органа милиции, наблюдательный совет с представителями общественности или вышестоящий генерал со своими приближенными…

И ещё: разработкой всех этих достаточно скучных, но крайне необходимых вещей должны заниматься профессионалы. Иначе почтенная публика просто не будет знать, чем руководствуется политическая элита страны, когда озвучиваются цифры грядущего сокращения общего количества сотрудников милиции на 20% и тут же объявляется о грядущем увеличении численности корпуса внутренних войск МВД РФ.

Конечно, гораздо проще и политически безопаснее сосредоточиться на обсуждении частных, а то и откровенно «двадцать четвертых» по значимости вопросов. Вот некоторые характерные примеры законодательных новелл:

- принцип презумпции законности действий правоохранительных органов — действия полиции будут считаться полностью законными (и обязательными к исполнению), пока в специальном порядке не установлено иное (данная норма абсолютно определенно закрепляет сложившееся в пореформенные десятилетия патологическое выделение сотрудников органов внутренних дел, наряду с сотрудниками прокуратуры, судебной системы и значительной части сотрудников иных федеральных органов власти, в четко очерченную социальную группу, отделенную от общества);

- полицейский действует по инструкции, инструкция составляется в МВД, порядок утверждения этих инструкций определяет оно же (в проекте нет ни слова о том, что там может быть, и чего там быть не должно. Нет там ни слова о разделении нормотворческих, контрольно-надзорных и хозяйственно-распорядительных полномочий, объединение которых «в одних руках» создает отличные условия для невиданной коррупции);

- никакой чистки рядов, никакого обновления (все остаются работать на прежних должностях и на прежних условиях, автоматом, просто по письменному заявлению о желании продолжать служить. Имеется и другая информация: «До октября все сотрудники милиции должны быть выведены за штат, обратно их возьмут только по итогам аттестации»[6]);

- совершенно непотребный уровень централизации, несовместимый даже с федеральным принципом организации государства (в проекте отсутствуют и любые ограничения для последующего увеличения централизации в процессе реформы);

- дополнение права вызова правом приглашать в милицию (как будто любой чиновник не может приглашать «по казенной надобности» кого угодно и куда угодно);

- широко обсуждаемая норма проекта Федерального закона «О полиции», позволяющая в целях пресечения преступлений проникать в любые помещения (такая норма содержалась и в «Положении о советской милиции» 1973 г., - с оговоркой: «преимущественно в дневное время»);

- закрепление обязанности проверять регистрацию у граждан (раньше такое право, а не обязанность, имелось только у участкового инспектора и сотрудников ФМС);

- сохранение массы несвойственных контрольно-надзорных полномочий (от осмотров авто, до контроля и лицензирования деятельности ЧОПов, при сохранении права милиции заниматься коммерческой охранной деятельностью. Одной рукой сами охраняем, другой - лицензируем своих конкурентов?);

- запрет наносить удары человеку резиновой палкой многократно в одно и то же место (совершенно бессмысленная норма, с точки зрения эффективного отражения нападения, или при действии в узком проходе или «в цепи», когда сектор поражения искусственно ограничен);

- обязанность участкового инспектора устраивать публичные доклады вверенному ему под надзор местному населению (очевидно, все это нужно делать за счет служебного времени и за счет средств органа милиции, иначе придется использовать право проникать в любые подходящие помещения);

- закрытый список обстоятельств, при которых полиция вправе устанавливать оцепление (по мнению граждан - это хорошо. Но пресечение массовых беспорядков в проекте указали, а охрану порядка во время общественных мероприятий почему-то забыли. «Т.е. митинг оцепить это всегда да, а вот насчет охраны какого-нибудь фестиваля могут поторговаться с местной властью»[7]);

- запрет публично выражать мнение не только о работе своего отдела, ведомства, но и вообще о каком-либо государственном органе или его руководителе (а то взяли моду, писать что попало в президентский блог!). Перечень можно продолжать, но вышеприведенные примеры вполне определённо показывают, что обсуждение проекта Федерального закона «О полиции» имеет весьма отдаленное отношение к модернизации МВД, и тем более, всей системы правоохранительных органов.

Представим себе на мгновение, что все идеалы, к которым стремились разработчики проекта, достигнуты. Все обязанности исполняются полицейскими четко и в срок, все права используются в строгом соответствии с законом и их предназначением. Дознание по уголовным делам проводятся в полном объеме, неосновательные пресекательные постановления не выносятся, т.е. «не резать концы». Провинциальные дела о хищениях, «финансовых пирамидах», коррупции имеют свойство перерастать в «московские». В малозначительных делах, например, о грабеже мобильника, начинают появляться вполне даже «значительные» фигуранты. Грабеж совершил голодный строитель из Средней Азии, а деньги ему не заплатил «хозяин» стройки, а у того – «крыша» в ФМС или в мэрии.

А теперь представьте, как огромную массу задержанных будут размещать на ограниченных площадях наших ИВС и СИЗО, большая часть которых строилась ещё до войны с Наполеоном, а хватит ли прокуроров, адвокатов и судей, чтобы рассмотреть такой вал дел, по которым никто не откупается и по надуманным основаниям не освобождается без суда?

Попытаемся представить себе реакцию миллионов автовладельцев, лишенных строго на законном основании права управления любимыми авто, за 0,хх промилле алкоголя в крови или за пересечение сплошной разделительной линии, не выпущенных на любимые курорты за неуплаченный вовремя штраф. Вообразим себе десятки миллионов сограждан и гостей России, привлеченных к ответственности за распитие пива в общественных местах и за ненормативные выражения, нарушения правил техники безопасности, переход улицы в неположенном месте и т.д. и т.п. Если вы смогли всё это представить, то знайте: именно так выглядит коллапс управления обществом и государством…

Правоохранительные органы, не открою секрета, - инструмент в руках власти, политического руководства страны. И какой инструмент хочет держать в руках политическое руководство, так его и содержит, чистит, точит, настраивает. А наше государство, в лице правящей элиты, как показывает опыт уже упомянутых реформ, не способно гарантировать исполнение своих собственных широко объявленных решений. Вот оно и боится принимать решения, ограничиваясь полумерами, просто, чтобы в очередной раз не оказаться посмешищем в глазах всего мира…

Литература

1.                  Коленникова О.А. Трансформация правоохранительных органов в России: социально-политические последствия // СОЦИС. 2006. №2.

2.                   Лунеев В.В. Социальные последствия, жертвы и цена преступности // Государство и право. 2009. №1.

3.                  Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. — М., 2003.

4.                  http://ella-p.livejournal.com/968113.htm.

5.                  http://er.ru/about/text.shtml?14/8731.

Поступила в редакцию 05.10.2010 г.