Правовые основы
административно-территориального устройства Камчатского региона: история и
перспективы развития
Спрыгина
Ольга Романовна,
аспирант Академиии Генеральной
прокуратуры РФ,
старший помощник прокурора г. Петропавловска-Камчатского.
В
современных условиях Россия проходит этап упрочения и совершенствования
федеративных отношений. В этих целях определяется система их реформирования. Поэтому
актуальным сегодня является исследование наиболее существенных направлений
реформирования федеративных отношений, в том числе и на уровне субъектов РФ,
регионов, учитывая их особенности.
Современный
российский федерализм характеризуется различием субъектов федерации, их
территориально-географическими особенностями. В этом плане представляется
актуальным исследование административно-территориального развития Камчатской области
и Корякского автономного округа с учетом их своеобразия как субъектов федерации,
определяющегося историческими, экономическими, географическими, геополитическими
особенностями.
Административно-территориальное
устройство является одной из важнейших составляющих территориальной организации
общества и от того, насколько оно соответствует общей стратегии
социально-экономического развития, зависит успешность проведения реформ и
становления нового общества. На его основе строится система органов государственной
власти, органов местного самоуправления, совокупность рыночных институтов, а
так же система общественных объединений. В условиях России роль административно-территориального
устройства особенно важна в силу обширности территории и разнообразия
экономических, географических, демографических, природных и национальных
условий.
Многонациональный состав
Российской Федерации, расположенной на огромном евроазиатском пространстве с
его историко-национальной, этнопсихологической и духовной самобытностью,
придает административно-территориальному устройству особое значение.
На
рубеже XVII — XVIII вв. территория Камчатского полуострова была в составе
Якутского уезда, который подчинялся непосредственно Московскому Сибирскому приказу.
Население, проживавшее на Северо-Востоке России, приписывалось к укреплённым
пунктам - ясачным зимовьям, острожкам и острогам, куда посылались казаки с
приказными [12, С. 29]. В начале XVIII века на Камчатке было 4 острога:
Тигильский, Большерецкий, Верхнее-Камчатский и Нижнее-Камчатский. В
В
связи с тем, что Московское государство перешло от уездного управления к губернскому,
28 декабря
29
апреля
11
августа
2
декабря
С
декабря
С
марта
4
января
С
учетом специфики национально-территориального деления Крайнего Северо-Востока,
даже несмотря на то, что 28 июля
20
октября
Указом
Президиума Верховного Совета СССР от 20 октября
1
апреля
Последнее
крупное административно-территориальное преобразование Камчатского региона в
советский период произошло 23 января
3
июля
13
марта
В
современных условиях развития России не имеет смысла отрицать, что формирование
эффективной политической и правовой системы государства невозможно без территориально-географических
и социально-экономических особенностей, без реформирования российского
федерализма. Опыт Российской Империи и СССР доказал, что такая огромная страна
по территории, разнообразная по природным условиям, демографическому и
этническому составу, объективно нуждается в таком управлении, которое позволит
территориям комплексно решать многие вопросы экономического и социального
развития, повышения уровня жизни людей. Все эти проблемы четко прослеживаются
на примере Камчатской области, Корякского автономного округа и других субъектов
федерации на Дальнем Востоке [2.15. С. 20].
Таким
образом, одной из важнейших задач реформирования российского федерализма,
решаемых в последние годы, является совершенствование регионального развития
страны. Однако пока еще нет чёткой стратегии регионального развития, регионализации
федеративных отношений. Сегодня ставить вопрос о реформировании федерализма без
учета национального фактора, ориентируясь на уменьшение числа субъектов Российской
Федерации неконструктивно.
Одним
из обоснований укрупнения является обеспечение большей эффективности
управления обширными территориями России. Речь идет об укрупнении
ряда субъектов Федерации с целью создания регионов с более стабильной бюджетной
ситуацией, для упрочения социально-экономического, налогового потенциала, повышения
благосостояния населения.
Камчатский
край в настоящее время входит в Дальневосточный регион, характеризующийся
геофизическим удалением от центра, природными, демографическими, экономическими
особенностями. С учетом этого, сегодня региональная политика должна решить
задачи, связанные с дифференциацией уровней социально-экономического развития
отдельных субъектов Федерации,
особенно тех, которые нуждаются в социальной помощи государства. Такая проблема
сложилась в ряде субъектов Дальнего востока и Северных территорий.
Выявление
историко-политических и теоретических особенностей развития федерализма в
России как формы территориального устройства и управления
позволило предметнее анализировать развитие Камчатской области как субъекта
Российской Федерации в условиях реформирования федеративных отношений в целях
их совершенствования, определить место Камчатской области в системе
федеративных отношений в Федерации с учетом ее исторического, территориального
развития, особого географического, климатического положения, этнического
состава, демократических и социально-экономических процессов. С этих позиций
прослеживается процесс эволюции ее в государстве.
Непосредственно
для Камчатской области и территориально входившего в нее Корякского автономного
округа, являвшимся также самостоятельным субъектом Федерации, вопрос стабилизации
отношений и развития интеграционных процессов для обоих субъектов всегда был
актуальным.
Область
и округ продолжительное время были территориально объединены, составляя единую
территорию. Поэтому было бы неправильно говорить о каком-либо разъединении
экономики данных субъектов Российской Федерации. Единственно правильным решением
в сложившейся политической и экономической ситуациях было законодательно
закрепить на уровне этих двух субъектов Федерации отношения, складывающиеся
между органами государственной власти Камчатской области и органами
государственной власти Корякского автономного округа, в рамках реализации вышеназванного
договора. Необходимо было постепенное «насыщение», «наполнение» данных
отношений нормативной правовой базой и, прежде всего, в сфере совместного
пользования естественными природными богатствами полуострова, в решении
проблемы завоза топлива и грузов и т.д. [7. С. 29].
Поэтому
статья 15 Устава Камчатской области законодательно закрепила территориальное
вхождение Корякского автономного округа, являющегося субъектом Российской
Федерации, в Камчатскую область. При этом Устав Камчатской области
предусматривал исполнение на всей территории Камчатской области Устава Камчатской
области, законов и иных правовых актов Камчатской области, а статья 31 Устава
Корякского автономного округа прямо указывала на то, что правовые акты органов
государственной власти Камчатской
области, принятые в пределах их полномочий, могут быть распространены на
территорию округа после принятия соответствующих нормативно-правовых актов в порядке,
предусмотренном законом Корякского автономного округа.
В
данном случае в какой-то мере было не учтено волеизъявление народа Корякского
автономного округа, хотя, согласно постановлению Конституционного Суда Российской
Федерации от 14 июля 1997 года, юрисдикция органов государственной власти краёв, областей в пределах, предусмотренных
федеральным законом, главами соответствующих субъектов Федерации и договорами
между их органами государственной власти, может распространяться на территорию
автономного округа [3].
Здесь
же необходимо отдельно подчеркнуть, что в соответствии со статьей 20 Устава
Камчатской области граждане, проживающие на территории Корякского автономного
округа, могли участвовать в выборах в органы государственной власти Камчатской
области и референдуме Камчатской области.
Впереди
у двух субъектов Федерации было много совместных задач и планов по их
реализации, формы которых по предложению сторон могли совершенствоваться. Но
главное в деятельности органов государственной власти обоих субъектов
Федерации было продумать перспективы социально-экономического развития
регионов, с учетом вывода отдельных отраслей промышленности из кризисного
состояния (в основном это касалось жилищно-коммунальной сферы, завоза топлива и
грузов в отдаленные труднодоступные территории) создания для населения
благоприятных условий для проживания и наметить перспективные направления
развития промышленного производства путем привлечения инвестиций в реальный
сектор экономики.
Таким
образом, сложилась реальная ситуация, когда для Камчатской области и Корякского
автономного округа на основе взаимного Договора, законодательства обоих
субъектов, практических действий по работе Наблюдательного совета, фактического
состояния экономики и уровня жизни населения двух субъектов, перерастание их
взаимоотношений в процесс объединения области и округа в один субъект
Федерации, ранее исторически, территориально, политически и административно
существовавший в общих границах, стало закономерным, что и подтвердилось
референдумами, состоявшимися в Камчатской области и Корякском автономном округе
23 октября 2005 года.
Итак,
основными предпосылками такому объединительному процессу в Камчатской области и
Корякском автономном округе явилась необходимость поднятия социально-экономического
уровня этих субъектов на более высокий уровень в интересах населения в них
проживающего. Как в Камчатской области, так и в автономном округе достигнутый
уровень социально-экономического развития и качество жизни населения значительно
ниже, чем в большинстве регионов и в среднем в Российской Федерации. Сложившаяся
ситуация объективно обуславливает необходимость концентрации и усиления
федеральной государственной, в том числе финансовой, поддержки базовых отраслей
промышленной и социальной инфраструктуры полуострова.
Правовой
основой такого процесса явился Федеральный конституционный закон «О порядке
принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта
Российской Федерации», которым определен порядок образования нового субъекта федерации в результате объединения двух
граничащих между собой субъектов Российской Федерации, а результатом процесса -
Федеральный конституционный
закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской
Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного
округа от 12.07.06г. №2-ФКЗ [1].
Объединение
же субъектов Российской Федерации позволит сформировать единое правовое
пространство края, общую систему управления, контроля и использования природных
ресурсов, выработать единую политику по их эффективному освоению, развитию
производственных мощностей, повышению налоговой отдачи.
Проведение
единой региональной социально-экономической политики позволит сократить
управленческие расходы, создаст условия для маневра ресурсами, повысит адресность
работы по предоставлению населению услуг публичной власти, по повышению уровня
и качества жизни граждан.
Формирование
единой транспортной системы нового субъекта Федерации повысит транспортную
доступность отдаленных населенных пунктов, снизит миграционную составляющую
сокращения численности населения территории.
Создание
единых систем здравоохранения, образования, социальной защиты населения нового
субъекта Федерации повысит качество и доступность соответствующих услуг, в
первую очередь в отношении жителей отдаленных населенных пунктов.
Действия
по общему плану реформирования структуры энергетики, модернизации и
реконструкции инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, улучшению материально-технического
состояния данных отраслей расширят возможности маневра ресурсами при решении
наиболее острых проблем социально-экономического развития территории.
Формирование
единых органов государственной власти сократит управленческие расходы, позволит
оптимизировать взаимодействие с федеральными органами государственной власти,
в частности, по проблемам погашения задолженности предприятий жилищно-коммунального
хозяйства полуострова, установления повышающего районного коэффициента к
заработной плате и пенсиям адекватно природно-климатическим условиям
территории, позволит оптимизировать работу в части определения проектов
развития
общественной инфраструктуры и социально-значимых
расходов, а также объемов их субсидирования из федерального бюджета.
С
учетом большого количества проживающих на территории нового субъекта Федерации
коренных малочисленных народов Севера планируется найти реальные пути
обеспечения этих народов правами, предусмотренными федеральным и региональным законодательством,
как коренного аборигенного населения, обладающего потребностью в традиционной
хозяйственной деятельности и традиционном природопользовании [7, С. 33].
Безусловной
особенностью процесса объединения Камчатской области и Корякского автономного
округа является то, что в отличие от других объединяющихся в настоящее время
субъектов Федерации, эти два субъекта являются дотационными, и поэтому успех
объединения во многом зависит от объединения в этом процессе, прежде всего,
усилий органов государственной власти Камчатской области и Корякского
автономного округа, а также от взаимодействия с ними в этой работе по всем ее
направлениям органов государственной власти Российской Федерации и их
территориальных органов.
Сегодня
в Камчатском крае четко наметились тенденции, способствующие более эффективному
решению системы управления территорией — Камчаткой, ранее являвшейся единым
административным регионом с общей экономикой, с устоявшимися историческими,
территориальными и этнополитическими корнями. Происходит своего рода восстановление
прежнего положения, но с существенно новой перспективой вывода двух дотационных
субъектов федерации на путь экономической стабильности, сокращения административного
аппарата, использования в общих интересах возможностей развить новые
перспективные отрасли экономики.
Вместе
с тем объединение Камчатской области и Корякского автономного округа в один
субъект Российской Федерации представляет дополнительные финансовые и социально-экономические
возможности для улучшения качества жизни населения полуострова. Именно этот
акт является одним из направлений реформирования федеративных отношений.
Субъекты
Российской Федерации обладают разностатусностью в силу их географических, климатических, геополитических,
демографических и иных особенностей, обусловливающих в свою очередь разные
возможности для развития экономики и социальной сферы. Так
и для Корякского округа, входящего в Камчатский край их экономическое развитие
зависит от многих факторов, характерных для крайних Северных территорий. Именно
такие факторы, как рост экономического потенциала объединившихся субъектов,
улучшение условий жизни их населения, решение проблем дотационности, являются основой
интеграционных процессов в Камчатском крае.
И
только при таком взаимном подходе к решению проблем развития отношений в
сложносоставных субъектах Российской Федерации можно обеспечить наиболее полно
реализацию конституционных прав граждан России, проживающих на территории таких субъектов
Федерации, а также укрепить ее федеративные основы.
Таким образом, в настоящее
время административно-территориальное устройство в России характеризуется
качественно новым уровнем, превратившись из административно - территориального
устройства союзной республики в составе СССР в административно-территориальное
устройство независимого государства. Это придает особую актуальность
исследованию вопросов, связанных с реформированием административно -
территориального устройства Российской Федерации.
Формирование
административно-территориальных единиц всех звеньев административно-территориального
устройства как целостных экономических комплексов с наиболее оптимальной
специализацией предприятий различных форм собственности в сфере промышленности
и сельского хозяйства, развитием сети торговых, бытовых, транспортных, социально-культурных
и иных организаций позволяет добиваться устранения диспропорций в развитии
отраслей экономики, полнее учитывать региональные возможности и местные
ресурсы.
Литература
1.
Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения
Камчатской области и Корякского автономного округа: федер. конституц. закон от
12.07.2006 N 2-ФКЗ // СЗ РФ. – 2006. - N 29. - ст. 3119.
2.
О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: федер. закон от
07.05.2001 N 49-ФЗ (в ред. от 03.12.2008 N 160-ФЗ) // СЗ РФ. – 2001. - N 20. -
ст. 1972; СЗ РФ. – 2008. - N 30 (ч. 2). - ст. 3616.
3.
Постановление Конституционного суда РФ от 14 июля
4.
В.И.Ленин и революционное
движение на Дальнем Востоке (1900-1922) / Под общ. ред. А.И.Крушанова. - Владивосток,
1982. - С. 111.
5.
Витер И.В., Смышляев А.А. Город
над Авачинской бухтой. - Петропавловск-Камчатский, 2000. - С.30.
6.
Дармодехин М.С.
Административно-территориальная история Камчатского региона // этнокультурное и
социально-экономическое развитие камчатского региона: прошлое, настоящее и
будущее: Материалы межвузовской научной конференции Камчатки. –
Петропавловск-Камчатский, 2005. – С.21.
7.
Ермоленко Н.Л. Правовые основы объединения Камчатской области и Корякского
автономного округа и перспективы позитивного развития нового субъекта российской
федерации камчатского края // Дальний Восток: перспективы развития. – Петропавловск-Камчатский:
Изд-во КамГУ имени Витуса Беринга, 2008. – С. 19 – 35.
8.
Сергеев В. Д. Страницы истории
Камчатки. – Петропавловск - Камчатский, 1992 - С. 189.
9.
Совет народных депутатов
Камчатской области / Под ред. Ю.А. Га-бурова. - Петропавловск-Камчатский, 2001.
- С.11.
10.
Справочник
административно-территориального деления Камчатской области (по состоянию на 1
янв. 1976). Петропавловск-Камчатский, 1976.
11.
Яровикова И. Наш край в глубине
веков. // Политический собеседник. 1990. - №2. - С. 29.
12.
Яровикова И. От губернии к
области. // Политический собеседник. 1990. №5. С. 29.
Поступила в
редакцию 19.10.2010 г.