ISSN 1991-3087
Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Яндекс.Метрика

НА ГЛАВНУЮ

Правовые основы административно-территориального устройства Камчатского региона: история и перспективы развития

 

Спрыгина Ольга Романовна,

аспирант Академиии Генеральной прокуратуры РФ,

старший помощник прокурора г. Петропавловска-Камчатского.

 

В современных условиях Россия проходит этап упрочения и совершенствования федеративных отношений. В этих целях опреде­ляется система их реформирования. Поэтому актуальным сегодня является исследование наиболее существенных направле­ний реформирования федеративных отношений, в том числе и на уровне субъектов РФ, регионов, учитывая их особенности.

Современный российский федерализм характеризуется различи­ем субъектов федерации, их территориально-географическими осо­бенностями. В этом плане представляется актуальным исследование административно-территориального развития Камчатской области и Корякского автономного округа с учетом их своеобразия как субъектов федерации, определяющегося историче­скими, экономическими, географическими, геополитическими осо­бенностями.

Административно-территориальное устройство является одной из важнейших составляющих территориальной организации общества и от того, насколько оно соответствует общей стратегии социально-экономического развития, зависит успешность проведения реформ и становления нового общества. На его основе строится система органов государственной власти, органов местного самоуправления, совокупность рыночных институтов, а так же система общественных объединений. В условиях России роль административно-территориального устройства особенно важна в силу обширности территории и разнообразия экономических, географических, демографических, природных и национальных условий.

Многонациональный состав Российской Федерации, расположенной на огромном евроазиатском пространстве с его историко-национальной, этнопсихологической и духовной самобытностью, придает административно-территориальному устройству особое значение.

На рубеже XVII — XVIII вв. терри­тория Камчатского полуострова была в составе Якутского уезда, который подчинялся непосредственно Московскому Сибирскому приказу. Население, проживавшее на Северо-Востоке России, приписывалось к укреплённым пунктам - ясачным зимовьям, ост­рожкам и острогам, куда посылались казаки с приказными [12, С. 29]. В начале XVIII века на Камчатке было 4 острога: Тигильский, Большерецкий, Верхнее-Камчатский и Нижнее-Камчатский. В 1740 г. создана Петропавловская крепость.

В связи с тем, что Московское государство перешло от уездного управления к губернскому, 28 декабря 1708 г. Указом Петра 1 были учреждены губернии. Огромная Сибирь стала Сибирской губернией со столицей в Тобольске, в её состав входили три про­винции: Тобольская, Енисейская и Иркутская. Охотское побережье и полуостров Камчатка вошли в Иркутскую провинцию [12, С. 29].

29 апреля 1731 г. был издан Указ Правительствующего Сената об образовании самостоятельного Охотского правления, в ведении которого находилась вся территория полуострова и побережье Охотского и Берингова морей. В 1753 г. главное управление Камчаткой было переведено из Охотска в Анадырь.

11 августа 1803 г. Указом «Об устройстве областного правления на Камчатке и предварительного правления в Охотске» Камчатка впервые выделилась в самостоятельную административную едини­цу – область, с центром в Нижне-Камчатске [8, С. 189], во главе стоял комен­дант, который назывался одновременно правителем области. Под­чинялась Камчатская область Иркутскому губернатору. 9 апреля 1812 г. было издано новое положение об управлении Камчаткой, по которому новым административным центром стал Петропавлов­ский порт [5, С. 30].

2 декабря 1849 г. высочайшим указом Правительствующего Се­ната, была образована Камчатская область. В указе, в частности, говорилось: «Признавая полезным и необходимым изменить поря­док управления Охотским и Камчатским краем, повелеваем: 1. Из частей, подведомственных Камчатскому и Приморскому Управле­нию и Гижигинского округа, состоящего в ведомстве Охотско-Приморского управления, образовать особую область, которой именоваться Камчатскою областью...» Управление областью вве­рялось военному губернатору с местом пребывания в Петропавлов­ском порту [9, С. 11].

С декабря 1917 г. органы Советской власти на Камчатке стали подчиняться непосредственно Дальневосточному краевому Совету рабочих, солдатских и крестьянских депутатов с центром в г. Хаба­ровске. С мая 1918 г. Камчатская область вошла в состав Восточно-Сибирского военного округа [4, С. 111]. В декабре 1919 г., в соответствии с решениями VII Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве» административно-территориальные единицы в РСФСР стали называться губерниями, уездами и волостями. Кам­чатская область стала губернией и вошла в состав Дальневосточной области [9, С. 12].

С марта 1920 г. по март 1921 г. Камчатская область входила в состав Дальневосточной республики (ДВР), с административным центром в г. Чита. 23 марта 1921 г. Учредительное собрание Даль­невосточной республики утвердило договор между правительства­ми РСФСР и ДВР о границах, по которому Камчатская область выделена из состава ДВР в состав РСФСР. 15 ноября 1922 г. Президи­ум ВЦИК принял постановление «Об объединении РСФСР и ДВР в качестве Дальневосточной области». По этому постановлению Кам­чатская губерния вошла в состав Дальневосточной области [12, С. 29].

4 января 1926 г. постановлением ВЦИК СССР был образован Дальневосточный край с административным центром в г. Хабаров­ске, в состав которого вошел Камчатский округ. Губернское и уезд­ное административное деление было заменено окружным и район­ным. В Камчатском округе были созданы Петропавловский, Усть-Камчатский, Большерецкий, Карагинский, Тигильский, Пенжин-ский, Анадырский и Чукотский районы. Охотский район отошел к Николаевскому-на-Амуре округу. С 1927 г. на территории Камчат­ского округа начали формироваться по национально-территориальному признаку следующие национальные районы: Алеутский, Паланский, Корякский, Анадырский, Эскимосский, Ительменский, Орочонский, Южно-Чукотский, Западно-Корякский и Горно-Анадырский. Этот процесс продолжался до декабря 1930 г. [6, С. 24].

С учетом специфики национально-территориального деления Крайнего Северо-Востока, даже несмотря на то, что 28 июля 1930 г. ВЦИК СССР принял постановление о ликвидации округов как ад­министративных делений, Камчатский округ существовал до 1932 года. 10 декабря 1930 г. постановлением Президиума ВЦИК обра­зованы Корякский, Чукотский, Охотско-Эвенский национальные округа. Они вышли из состава Камчатского округа и были подчи­нены непосредственно краевому центру (г. Хабаровск). 10 января 1930 г. образованы Алеутский и Быстринский национальные рай­оны [12, С. 29].

20 октября 1932 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР на территории Дальневосточного края была образована Камчатская область с областным центром в городе Петропавловске-Камчатском, в составе районов: Большерецкого, Мильковского, Петропавловского, Усть-Камчатского, Алеутского, Быстринского. Корякский, Чукотский, Охотско-Эвенский округа были самостоя­тельными и подчинялись непосредственно краю до мая 1934 г.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 октября 1938 г. Дальневосточный край был разделён на Приморский и Ха­баровский края. Камчатская область в составе 13 районов, Коряк­ского и Чукотского национальных округов вошла в состав Хабаровского края.

1 апреля 1946 г. из Петропавловского района на основе разук­рупнения были вновь организованы Усть-Большерецкий и Собо­левский районы. 17 ноября 1949 г. организован Елизовский район. 3 декабря 1953 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР соз­дана самостоятельная Магаданская область (из состава Камчатского края была выведена территория Чукотки).

Последнее крупное административно-территориальное преобра­зование Камчатского региона в советский период произошло 23 января 1956 г. на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР - Камчатская область была выделена из состава Хабаровско­го края в самостоятельную область РСФСР. В состав Камчатской области (областной центр - г. Петропавловск-Камчатский) вошли: Алеутский, Быстринский, Елизовский, Мильковский, Соболевский, Усть-Большерецкий и Усть-Камчатский районы, также Корякский национальный округ (окружной центр - р. п. Палана) состоящий из Карагинского, Олюторского, Пенжинского и Тигильского районов [10].

3 июля 1992 г; был утверждён Закон Российской Федерации «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации». В нём устанавливался переходный период по территориальному разграни­чению в России, в течение которого должна была быть разработана правовая база, связанная с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации. Данный переходный период действовал до 1июля 1995 г. С данного нормативно-правового акта можно от­мечать начало так называемого «парада суверенитетов». Конститу­ция России, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство России, принципы равноправия, целостности и самооп­ределения народов в Российской Федерации. Территория Камчатского региона, снова и уже в который раз, стала окрашиваться в разные цвета [6, С. 25].

13 марта 2001 г. в Корякском автономном округе был принят За­кон КАО № 36 - 03 «Об административно - территориальном уст­ройстве Корякского автономного округа». Аналогично 2 июня 2003г. принят Закон Камчатской области №92 «Об административно-территориальном устройстве Камчатской области. Этими законо­дательными актами двух субъектов казалось бы была поставлена точка в итак непростой административно-территориальной истории камчатского региона. Но так ли это?

В современных условиях развития России не имеет смысла отрицать, что формирование эффективной политической и правовой системы государства невозможно без территориально-географических и социально-экономических особенно­стей, без реформирования российского федерализма. Опыт Россий­ской Империи и СССР доказал, что такая огромная страна по тер­ритории, разнообразная по природным условиям, демографическо­му и этническому составу, объективно нуждается в таком управле­нии, которое позволит территориям комплексно решать многие вопросы экономического и социального развития, повышения уровня жизни людей. Все эти проблемы четко прослеживаются на примере Камчатской области, Корякского автономного округа и других субъектов федерации на Дальнем Востоке [2.15. С. 20].

Таким образом, одной из важнейших задач реформирования российского феде­рализма, решаемых в последние годы, является совершенствование регионального развития страны. Однако пока еще нет чёткой стратегии регионального развития, регионализации федеративных отношений. Сегодня ставить вопрос о реформировании федерализма без учета национального фактора, ориентируясь на уменьшение числа субъектов Российской Федерации неконструктивно.

Одним из обоснований укрупнения является обеспечение большей эффектив­ности управления обширными территориями России. Речь идет об укрупнении ряда субъектов Федерации с целью создания регионов с более стабильной бюджетной ситуацией, для упрочения социально-экономического, налогового потенциала, по­вышения благосостояния населения.

Камчатский край в настоящее время входит в Дальневосточный регион, характеризующийся геофизическим удалением от центра, природными, демографически­ми, экономическими особенностями. С учетом этого, сегодня ре­гиональная политика должна решить задачи, связанные с дифференциацией уровней социально-экономического развития отдельных субъектов Федерации, особенно тех, которые нуждаются в социальной помощи государства. Такая проблема сложилась в ряде субъектов Дальнего востока и Северных территорий.

Выявление историко-политических и теоретических особенностей развития федерализма в России как формы территориального устройства и управления позволило предметнее анализировать раз­витие Камчатской области как субъекта Российской Федерации в условиях реформирования федеративных отношений в целях их совершенствования, определить место Камчатской области в сис­теме федеративных отношений в Федерации с учетом ее историче­ского, территориального развития, особого географического, кли­матического положения, этнического состава, демократических и социально-экономических процессов. С этих позиций прослежива­ется процесс эволюции ее в государстве.

Непосредственно для Камчатской области и территориально входившего в нее Корякского автономного округа, являвшимся также самостоятельным субъектом Федерации, вопрос стабилиза­ции отношений и развития интеграционных процессов для обоих субъектов всегда был актуальным.

Область и округ продолжительное время были территориально объединены, составляя единую территорию. Поэтому было бы не­правильно говорить о каком-либо разъединении экономики данных субъектов Российской Федерации. Единственно правильным реше­нием в сложившейся политической и экономической ситуациях было законодательно закрепить на уровне этих двух субъектов Фе­дерации отношения, складывающиеся между органами государст­венной власти Камчатской области и органами государственной власти Корякского автономного округа, в рамках реализации выше­названного договора. Необходимо было постепенное «насыщение», «наполнение» данных отношений нормативной правовой базой и, прежде всего, в сфере совместного пользования естественными природными богатствами полуострова, в решении проблемы завоза топлива и грузов и т.д. [7. С. 29].

Поэтому статья 15 Устава Камчатской области законодательно закрепила территориальное вхождение Корякского автономного округа, являющегося субъектом Российской Федерации, в Камчатскую область. При этом Устав Камчатской области предусматривал исполнение на всей территории Камчатской области Устава Кам­чатской области, законов и иных правовых актов Камчатской области, а статья 31 Устава Корякского автономного округа прямо указывала на то, что правовые акты органов государственной власти Камчатской области, принятые в пределах их полномочий, могут быть распространены на территорию округа после принятия соответствующих нормативно-правовых актов в порядке, предусмотренном законом Корякского автономного округа.

В данном случае в какой-то мере было не учтено волеизъявление народа Корякского автономного округа, хотя, согласно поста­новлению Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года, юрисдикция органов государственной власти краёв, областей в пределах, предусмотренных федеральным законом, главами соответствующих субъектов Федерации и договорами между их органами государственной власти, может распространяться на территорию автономного округа [3].

Здесь же необходимо отдельно подчеркнуть, что в соответствии со статьей 20 Устава Камчатской области граждане, проживающие на территории Корякского автономного округа, могли участвовать в выборах в органы государственной власти Камчатской области и референдуме Камчатской области.

Впереди у двух субъектов Федерации было много совместных задач и планов по их реализации, формы которых по предложению сторон могли совершенствоваться. Но главное в деятельности орга­нов государственной власти обоих субъектов Федерации было про­думать перспективы социально-экономического развития регионов, с учетом вывода отдельных отраслей промышленности из кризис­ного состояния (в основном это касалось жилищно-коммунальной сферы, завоза топлива и грузов в отдаленные труднодоступные тер­ритории) создания для населения благоприятных условий для про­живания и наметить перспективные направления развития про­мышленного производства путем привлечения инвестиций в реаль­ный сектор экономики.

Таким образом, сложилась реальная ситуация, когда для Кам­чатской области и Корякского автономного округа на основе вза­имного Договора, законодательства обоих субъектов, практических действий по работе Наблюдательного совета, фактического состоя­ния экономики и уровня жизни населения двух субъектов, перерас­тание их взаимоотношений в процесс объединения области и окру­га в один субъект Федерации, ранее исторически, территориально, политически и административно существовавший в общих грани­цах, стало закономерным, что и подтвердилось референдумами, состоявшимися в Камчатской области и Корякском автономном округе 23 октября 2005 года.

Итак, основными предпосылками такому объединительному процессу в Камчатской области и Корякском автономном округе явилась необходимость поднятия социально-экономического уров­ня этих субъектов на более высокий уровень в интересах населения в них проживающего. Как в Камчатской области, так и в автоном­ном округе достигнутый уровень социально-экономического разви­тия и качество жизни населения значительно ниже, чем в большин­стве регионов и в среднем в Российской Федерации. Сложившаяся ситуация объективно обуславливает необходимость концентрации и усиления федеральной государственной, в том числе финансовой, поддержки базовых отраслей промышленной и социальной инфра­структуры полуострова.

Правовой основой такого процесса явился Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации», которым определен порядок образования нового субъекта федерации в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации, а результатом процесса - Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного окру­га от 12.07.06г. №2-ФКЗ [1].

Объединение же субъектов Российской Федерации позволит сформировать единое правовое пространство края, общую систему управления, контроля и использования природных ресурсов, выра­ботать единую политику по их эффективному освоению, развитию производственных мощностей, повышению налоговой отдачи.

Проведение единой региональной социально-экономической по­литики позволит сократить управленческие расходы, создаст усло­вия для маневра ресурсами, повысит адресность работы по предос­тавлению населению услуг публичной власти, по повышению уров­ня и качества жизни граждан.

Формирование единой транспортной системы нового субъекта Федерации повысит транспортную доступность отдаленных насе­ленных пунктов, снизит миграционную составляющую сокращения численности населения территории.

Создание единых систем здравоохранения, образования, соци­альной защиты населения нового субъекта Федерации повысит ка­чество и доступность соответствующих услуг, в первую очередь в отношении жителей отдаленных населенных пунктов.

Действия по общему плану реформирования структуры энерге­тики, модернизации и реконструкции инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, улучшению материально-технического состояния данных отраслей расширят возможности маневра ресур­сами при решении наиболее острых проблем социально-экономического развития территории.

Формирование единых органов государственной власти сокра­тит управленческие расходы, позволит оптимизировать взаимодей­ствие с федеральными органами государственной власти, в частно­сти, по проблемам погашения задолженности предприятий жилищ­но-коммунального хозяйства полуострова, установления повы­шающего районного коэффициента к заработной плате и пенсиям адекватно природно-климатическим условиям территории, позво­лит оптимизировать работу в части определения проектов развития общественной инфраструктуры и социально-значимых расходов, а также объемов их субсидирования из федерального бюджета.

С учетом большого количества проживающих на территории нового субъекта Федерации коренных малочисленных народов Се­вера планируется найти реальные пути обеспечения этих народов правами, предусмотренными федеральным и региональным законодательством, как коренного аборигенного населения, обладающего потребностью в традиционной хозяйственной деятельности и тра­диционном природопользовании [7, С. 33].

Безусловной особенностью процесса объединения Камчатской области и Корякского автономного округа является то, что в отличие от других объединяющихся в настоящее время субъектов Федерации, эти два субъекта являются дотационными, и поэтому успех объединения во многом зависит от объединения в этом процессе, прежде всего, усилий органов государственной власти Камчатской области и Корякского автономного округа, а также от взаимодействия с ними в этой работе по всем ее направлениям органов государ­ственной власти Российской Федерации и их территориальных ор­ганов.

Сегодня в Камчатском крае четко наметились тенденции, способствующие более эф­фективному решению системы управления территорией — Камчат­кой, ранее являвшейся единым административным регионом с об­щей экономикой, с устоявшимися историческими, территориаль­ными и этнополитическими корнями. Происходит своего рода вос­становление прежнего положения, но с существенно новой пер­спективой вывода двух дотационных субъектов федерации на путь экономической стабильности, сокращения административного ап­парата, использования в общих интересах возможностей развить новые перспективные отрасли экономики.

Вместе с тем объединение Камчатской области и Корякского автономного округа в один субъект Российской Федерации предста­вляет дополнительные финансовые и социально-экономические воз­можности для улучшения качества жизни населения полуострова. Именно этот акт является одним из направлений реформирования федеративных отношений.

Субъекты Российской Федерации обладают разностатусностью в силу их географических, климатических, геополитических, демографических и иных особенностей, обусловливающих в свою очередь разные возможности для развития экономики и социальной сферы. Так и для Корякского округа, входящего в Камчатский край их экономическое развитие зависит от многих факторов, характерных для крайних Северных территорий. Именно такие факторы, как рост экономического потенциала объединившихся субъектов, улучшение условий жизни их населения, решение проблем дотационности, являются основой интеграционных процессов в Камчатском крае.

И только при таком взаимном подходе к решению проблем развития отношений в сложносоставных субъектах Российской Федерации можно обеспечить наиболее полно реализацию конституционных прав граждан России, проживающих на территории таких субъектов Федерации, а также укрепить ее федеративные основы.

Таким образом, в настоящее время административно-территориальное устройство в России характеризуется качественно новым уровнем, превратившись из административно - территориального устройства союзной республики в составе СССР в административно-территориальное устройство независимого государства. Это придает особую актуальность исследованию вопросов, связанных с реформированием административно - территориального устройства Российской Федерации.

Формирование административно-территориальных единиц всех звеньев административно-территориального устройства как целостных экономических комплексов с наиболее оптимальной специализацией предприятий различных форм собственности в сфере промышленности и сельского хозяйства, развитием сети торговых, бытовых, транспортных, социально-культурных и иных организаций позволяет добиваться устранения диспропорций в развитии отраслей экономики, полнее учитывать региональные возможности и местные ресурсы.

 

Литература

 

1.                  Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: федер. конституц. закон от 12.07.2006 N 2-ФКЗ // СЗ РФ. – 2006. - N 29. - ст. 3119.

2.                  О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: федер. закон от 07.05.2001 N 49-ФЗ (в ред. от 03.12.2008 N 160-ФЗ) // СЗ РФ. – 2001. - N 20. - ст. 1972; СЗ РФ. – 2008. - N 30 (ч. 2). - ст. 3616.

3.                  Постановление Конституционного суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-II «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // Вестник Конституционного Суда РФ. – 1997. - N 5.

4.                  В.И.Ленин и революционное движение на Дальнем Востоке (1900-1922) / Под общ. ред. А.И.Крушанова. - Владивосток, 1982. - С. 111.

5.                  Витер И.В., Смышляев А.А. Город над Авачинской бухтой. - Петропав­ловск-Камчатский, 2000. - С.30.

6.                  Дармодехин М.С. Административно-территориальная история Камчатского региона // этнокультурное и социально-экономическое развитие камчатского региона: прошлое, настоящее и будущее: Материалы межвузовской научной конференции Камчатки. – Петропавловск-Камчатский, 2005. – С.21.

7.                  Ермоленко Н.Л. Правовые основы объединения Камчатской области и Корякского автономного округа и перспективы позитивного развития нового субъекта российской федерации камчатского края // Дальний Восток: перспективы развития. – Петропавловск-Камчатский: Изд-во КамГУ имени Витуса Беринга, 2008. – С. 19 – 35.

8.                  Сергеев В. Д. Страницы истории Камчатки. – Петропавловск - Камчатский, 1992 - С. 189.

9.                  Совет народных депутатов Камчатской области / Под ред. Ю.А. Га-бурова. - Петропавловск-Камчатский, 2001. - С.11.

10.              Справочник административно-территориального деления Камчат­ской области (по состоянию на 1 янв. 1976). Петропавловск-Камчатский, 1976.

11.              Яровикова И. Наш край в глубине веков. // Политический собеседник. 1990. - №2. - С. 29.

12.              Яровикова И. От губернии к области. // Политический собеседник. 1990. №5. С. 29.

 

Поступила в редакцию 19.10.2010 г.

2006-2019 © Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов.
Все материалы, размещенные на данном сайте, охраняются авторским правом. При использовании материалов сайта активная ссылка на первоисточник обязательна.