Прагматический анализ некоторых проблем правотворчества и правоприменения

Ростокинский Александр Владимирович,

доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин юридического факультета Московского городского педагогического университета.

Когда-то Отто фон Бисмарк говорил, что «с плохими законами и с хорошими чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы». Некоторые жизненные наблюдения позволяют утверждать, что необходимость сколько-нибудь длительного исполнения и применения плохих законов неизбежно сопровождается деградацией чиновничества.

Конечно, с ветхозаветных времен законы и указы принимаются не ради сбережения и улучшения бюрократического аппарата, а в первую очередь ради сбережения народа и преумножения производительных сил соответствующего общества. Для этого законодатель своими предписаниями и санкциями поощряет различные формы желательного поведения и запрещает, в том числе под угрозой наказаний, поведение нежелательное, включая общественно опасное, ведущее к утрате производительных сил или их значительному умалению (дезорганизации). Признание этой функции основной и является центральным моментом теории юридического прагматизма.

Автор не собирается утверждать, что другие юридические и криминологические теории игнорируют существование такой мега-функции. Однако, обилие примеров законотворческой практики в нашей относительно отдаленной и недавней истории, позволяет усомниться в четком понимании приоритетов уголовно-правовой охраны законодательным корпусом. Так, одна реформа уголовно законодательства начинается для обеспечения его большей стройности, другая – для гуманизации отбывания наказания; третья – для приведения чего-нибудь в соответствии со стандартами Евросоюза.[1] В результате, вместо поощрения желательного поведения и пресечения поведения общественно опасного, правоприменительные органы и всё общество получают нечто невнятное. А «пустячные законы», как известно, «порождают великие преступления» (Овидий).

Часто приходится слышать объяснения, что все «хотят как лучше», а вот случайные, сиюминутные политические интересы мешают, застят глаза. Такое гегельянское объяснение выглядит вполне убедительным, впрочем, как и давно известный рецепт лечения недуга: гарантирование постоянного и весомого (а в ряде случаев – и решающего) участия независимых специалистов в законотворческом процессе. Этот рецепт был известен уже Платону, а может быть, и раньше. Не менее древним является другое средство: привлечение к разработке законопроекта тех, кому предстоит исполнять и применять закон.

Если нет четких указаний относительно сферы и процедур применения закона, возникнет сложный клубок проблем, связанных с неизбежными трансформациями правоприменительных и контрольно-надзорных органов, в том числе: определения лиц, ответственных за применение данного закона и надзора за из деятельностью, распределения служебной нагрузки, форм отчетности, подготовки и переподготовки сотрудников, финансирования данной деятельности и т.п. Длительная нерешенность таких вопросов способна блокировать применение самого хорошего закона, и серьезно усилить недостатки, присущие закону политизированному, «сырому».

Следует отметить, что между правотворческой и правоприменительной практикой вообще нет никакой «китайской стены», и появление законопроектов, как и принятие законов, являются по сути лишь применением специфических прав высших органов государственной власти по формальному определению, гарантированию и санкционированию права, т.е. правды, от имени и по поручению всего общества. Можно долго (и продуктивно) рассуждать о политической борьбе, глобализации и либерализации, но сохранение государства, как и необходимость уголовно-правовой защиты производительных сил общества на любом историческом и формационном этапе, свидетельствуют о необходимости соблюдения именно таких приоритетов в любой политической деятельности: в ходе борьбы, в ходе глобального сотрудничества, в ходе либеральных реформ. Иначе законодательные, подзаконные и правоприменительные акты утрачивают важное качество ориентиров для организации поведения управляемых и управляющих, вырождается в орудия перманентной гражданской войны при очередной радикальной смене правящих элит («перманентной революции» – Л.Д. Троцкий).

Конечно, перерождение правовой системы происходит не за один год, и не «за пятилетку». По мнению автора, свидетельствами такого перерождения являются:

1) возникновение нелегального «теневого права», конкурирующего с официальным, легальным (от legal – закон) провозглашаемым законом правом,[2] и нелегальной юстиции, сперва в маргинальных и слоях общества, криминальных группах, а потом – и на уровне целых регионов, всего государства;

2) перерождение системы правоприменительных органов, вынужденных применять в новых условиях как формальные, так и неформальные нормы, поддерживая видимость законности в своей деятельности. Видимость законности – не только одобрение существующей законодательной системы, но и выработка соответствующей практики, призванной убедить законодателя в соответствии принимаемых законов потребностям общества.

Например, когда руководитель правоохранительного ведомства заявляет, что преступность иностранцев выросла в стране в 130 раз с 1991 по 2005 гг., хочется спросить: а почему не в миллион? Ведь в 1991 году у всех жителей СССР были одинаковые паспорта, а иностранцев, кроме как в Москве и десятке портовых городов, не найти было, как говорится, «днём с огнём». Когда другой высокий руководитель объявляет, прямо, как заслугу вверенного управления, ликвидацию в субъекте Федерации насильственного хулиганства, после неуклюжей реформы 8.12. 2003 г., впору усомниться в адекватности генерала. Когда руководители органа периодически рапортуют о снижении «подведомственной» ему части преступности, этот орган расформировывается (Зачем финансировать службу, если ей бороться, вот-вот, станет не с чем?!).[3] Всем остальным остается «наращивать показатели», как говорится, любой ценой;

3) отсюда, невнятные законодательные формулировки, достаточно противоречивая практика препятствуют осуществлению нормального профессионального отбора наиболее подготовленных и мотивированных специалистов, а равно, внедрению эффективных и экономичных процедур производства по уголовным делам.

В самом деле, цепочка органов, через которые должны «проходить» большинство возбужденных уголовных дел: орган дознания – дознаватель – следователь – начальник следственного подразделения – прокурор – предварительное слушание, - ровным счетом ничего не дает нам в 90% случаев совершения преступления, кроме удорожания и затягивания процесса, а также узаконенного издевательства над его участниками, прежде всего, над потерпевшей стороной). На такие особенности нашего уголовного процесса, его ранних стадий, давно указывают исследователи.[4] Да и преступник, осужденный через полгода-год после пресечения (выявления) его преступления, тоже не видит в такой «неотвратимости» наказания ничего, кроме запоздавшей мести.

И ещё: обилие контрольно-надзорных инстанций на досудебных стадиях вовсе не гарантирует чистоту квалификации содеянного или прекращение лишь таких дел, которые действительно не имеют судебной перспективы. На практике, такое положение приучает всех ответственных лиц к полной безответственности, к привычке действовать по формуле: «вменим побольше, а там пусть суд разбирается». Но судьи, как и прокуроры, адвокаты, следователи или начальники ОВД, тоже бывают разные…

Недавно в столице задержали девушку, разместившую в своем сетевом журнале к всеобщему сведению некое пособие некое «пособие по уличному террору». При этом уголовное дело было возбуждено почему-то не по признакам преступления, предусмотренного ст.205-1 УК РФ «Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма», а по ст.282 УК РФ о «Возбуждении ненависти либо вражды, а унижении человеческого достоинства».[5] Вероятно, кто-то буквально понял норму ст.1 Федерального закона «О противодействии экстремисткой деятельности», в которой черным по белому записано, что все террористы – суть экстремисты. По правде сказать, иное вычитать оттуда и невозможно. Впору спросить: так зачем же в введена в УК ст.205-1 (специальная норма), когда есть экстремизм (норма общая); и зачем туда введен экстремизм, когда есть ответственность за унижение человеческого достоинства (ещё более общая норма)? Наверно, всё делалось тоже для международного сообщества… Но высказываются и другие мнения.

Возвращаясь к тому воздействию, которое оказывает противоречивая правоприменительная практика на состояние самих правоприменительных органов, отметим, что рост правонарушений сотрудников правоохранительных органов,[6] кадровая чехарда и массовые проявления некомпетентности, следует рассматривать как одно из последствий применения неправовых законов. Любая преобразующая деятельность преобразует не только совокупность предметов, а через них - объект воздействия, но изменяет и самого субъекта. Отсюда, дезорганизующая деятельность дезорганизует, в первую очередь, самого деятеля.

Естественно, какая-то часть бюрократического аппарата, например, органы уголовной юстиции, не могут значительно превосходить другие части аппарата по уровню организованности, компетентности, ответственности и лояльности. В то же время, к деятельности данных органов, символизирующих всю правоохранительную систему государства, граждане предъявляют повышенные требования. И тому есть определенные основания. Прежде всего, интересы защиты конституционных прав и законных интересов граждан, должны гарантироваться в деятельности данных органов как важнейший приоритет перед всеми иными интересами, такими как: развитие подзаконной базы, уровень раскрываемости преступлений, соблюдение сроков производства, лояльность нижестоящих сотрудников вышестоящим руководителям, открытость для СМИ, соблюдение правил ношения форменной одежды и т.д.

Все эти признаки важны для любой организации, но они выступают специфическими «производными» от защиты прав и гарантируемых законом интересов граждан. Отсутствие осознания данных приоритетов лишает правоприменительные органы четких ориентиров при совершенствовании подзаконной нормативной базы их деятельности. Такая деятельность может оказаться ориентирована не на предотвращение совершения преступлений массой ранее несудимых лиц, а на борьбу, часто военными методами, с наиболее тяжкой частью преступности, фактически с вершиной айсберга.

Русский ученый Е.Н. Тарновский, анализируя состояние преступности и правоприменительную практику России периода революции 1905-1907 гг., отмечал, как характерные черты деятельности полиции, широкую практику передачи дел об общеуголовных преступлениях в ведение военно-полевых судов, но и значительное снижение регистрации иных тяжких преступлений в тот же период. На них, как и на их субъектов, вообще перестали обращать внимание, так как внимание полиции ввиду общеопасного политического брожения в стране было занято преимущественно борьбой с этими ненормальными явлениями взбудораженной общественной жизни».[7]

Для будущих историков права большой интерес также составит фактическое возрождение у нас давно забытого института поднадзорности полиции по признаку политической неблагонадёжности, и тесно связанный с этим институт превентивных задержаний, не прописанных ни в каком кодексе ни в каком виде. Выступает крупный милицейский начальник областного уровня: «В настоящее время в ГУВД поставлены на учет практически все известные участники и лидеры экстремистских группировок. Их около 300 человек. Передвижение лиц, имеющих оперативный интерес, постоянно отслеживается. Это позволяет не пропустить выезда политических экстремистов в другие регионы».[8] 300 экстремистов в одной области! А уголовных дел по экстремизму, - не по хулиганским убийствам, бандитизму и терроризму, – от силы 150-200 в год на всю Россию.

Неспособность правоохранительных органов в их современном состоянии, качественно провести расследования по многим делам, получившим большой общественный резонанс, нередко – при невозможности такого расследования в силу расплывчатости законодательных формулировок, порождает рост оправдательных приговоров и обоснованное возмущение общественности: зачем тратились время и средства. Как следствие, начинается свертывание правовых гарантий независимости суда. Можно как угодно относиться к суду присяжных, но выведение из-под юрисдикции данного суда дел о преступлениях экстремистской направленности и террористического характера является показательным шагом нашей правовой системы из века XXI в век XIX, поскольку «изъятие дел по государственным преступлениям из общего порядка судопроизводства»,[9] вполне обычная практика второй половины XIX века.

Таким образом, дезорганизация правовой системы, в частности, игнорирование важнейших общесоциальных функций уголовного законодательства при его реформировании, не только серьезно «расшатывает» правоприменительную практику, но разлагающе действует на органы уголовной юстиции, прежде всего, на органы дознания и предварительного следствия. Тем самым регрессивные тенденции, вызванные воздействием массы иных организационно-правовых, социально-экономических и культурно-идеологических факторов, значительно усиливаются, а складывающаяся практика начинает оказывать обратное воздействие, как на законодательные преобразования, так и на процессы принятия политических решений.

Литература

1. Артемов Л.А. Стадия возбуждения уголовного дела: процессуальные особенности и правовая регламентация действий правоохранительных органов. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. М., 2004.

2. Дмитриев С.С. Хрестоматия по истории СССР. Т. III. М., 1948.

3. Лыков А.В. Распространение коррупции – реальная угроза гражданскому обществу России // Гражданин и право, 2006. №8.

4. Санин Г. Лев притаился. Следует ли понимать упразднение милицейских управлений по борьбе с организованной преступностью как признание полной победы над отечественной мафией? // Итоги. 2008. 24 ноября.

5. Тарновский Е.Н. Движение преступности в Российской империи за 1899-1908 гг. СПб., 1909. С.58-59; цит. по: Криминология. Учебник / Под ред. А.И. Долговой. Изд. 3-е М., 2008.

6. http://soft.mail.ru/pressrl_page.php?id=34286.

7. http://www.rol.ru/news/misc/news/06/01/31_022.htm.

8. http://www.rus-obr.ru/discuss/1187.

Поступила в редакцию 01.02.2010 г.