Объекты функции государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций

 

Козлов Александр Владимирович,

аспирант кафедры теории и истории права и государства Волгоградского государственного университета.

Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор

Вопленко Николай Николаевич.

 

Объекты функции российского государства по предупреждению и устранению чрезвычайных ситуаций – сложное и комплексное явление. Его теоретическое познание и обоснование в виде понятия предполагает выделение родового и видовых объектов, на которые направлена соответствующая систематическая деятельность государства. При таком подходе становиться очевидным, что в качестве родового объекта данной функции выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности специальных органов государства по предупреждению и устранению вредоносных явлений, квалифицируемых в качестве чрезвычайных ситуаций. Это неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданами, общественными организациями, государственными органами и должностными лицами требований и обязанностей по обеспечению безопасности эксплуатации природных и техногенных комплексов, механизмов, приборов, и т.д. Речь идет о профилактике и безопасном использовании природной среды и технических средств в сфере человеческой жизнедеятельности поставленной под охрану правовых норм.

Таким образом, родовой объект функции российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций с юридической точки зрения – это взятые под охрану правовых норм общественные отношения обладающие признаками потенциальной вредоносности или реально проявившиеся в виде наличного вреда, возникшего в чрезвычайных ситуациях. Думается что юридический, а точнее правовой взгляд на природу объекта данной функции государства, должен быть основным, решающим при определении сферы и видовых объектов, находящихся под государственной защитой и квалифицируемых в качестве чрезвычайных. Между тем следует признать, что правовое регулирование общественных отношений в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций не является всегда юридически совершенным, оптимальным, в значительной мере основывается на соображениях целесообразности. Последняя, на наш взгляд, в этой сфере должна иметь четкие юридические параметры. Например, в действующем российском законодательстве отсутствует четкое и системное регулирование вопросов возмещения материального ущерба причиненного чрезвычайными ситуациями. Не определен перечень лиц, государственных служащих, виновных в случае возникновения той или иной чрезвычайной ситуации, как природного, так и техногенного характера. Отсутствует четкий перечень уровней опасности той или иной чрезвычайной ситуации. Хотя Правительством установлена классификация чрезвычайных ситуаций, но не установлено то, какие действия должны осуществлять силы и средства МЧС для их локализации и ликвидации. Введение такого перечня, позволило бы, при грамотном мониторинге, на ранних этапах мобилизовать силы на наиболее потенциально опасных участках возникновения чрезвычайных ситуаций, что по нашему мнению позволило бы избежать, в частности, масштабности пожаров лета 2010 года.

Видовыми объектами функции Российского государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций выступают конкретные общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования профилактической работы специальных органов и их практической работы по устранению последствий при авариях, катастрофах, стихийных бедствиях, и прочих природных и техногенных ситуациях, повлекших вредоносные последствия для общества.

Законодатель дает четкое определение понятию чрезвычайная ситуация. Чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного бедствия, которые могут повлечь, или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей[1]. Данное определение позволяет выделить следующие признаки чрезвычайной ситуации.

Во-первых, чрезвычайная ситуация – это явление природного или техногенного характера. К природным относятся опасное природное явление или стихийное бедствие. Техногенными чрезвычайными ситуациями являются: авария и производственная или транспортная катастрофа. При техногенных чрезвычайных ситуациях источником негативных последствий является деятельность человека, а при природных – природа, как часть окружающего нас мира. Так же существуют, так называемые, антропогенные чрезвычайные ситуации. Это различные экологические катастрофы и бедствия. При антропогенных чрезвычайных ситуациях источниками выступают явления техногенного характера или деятельность человека, а негативные последствия возникают в отношении природных объектов.

Во-вторых, чрезвычайная ситуация складывается на определенной территории. Это может быть как территория определенного объекта: завода, административного здания, лесополосы, и т.п., так и территория определенного административного образования: муниципалитет, субъект федерации, территория всей страны. Согласно действующей в настоящее время классификации чрезвычайных ситуаций, утвержденной, во исполнение Федерального закона «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[2], Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 №304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[3], чрезвычайные ситуации разделяются на:

а) чрезвычайную ситуацию локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей (далее – зона чрезвычайной ситуации), не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее - количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь (далее - размер материального ущерба) составляет не более 100 тыс. рублей;

б) чрезвычайную ситуацию муниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей, а также если данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;

в) чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек, либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;

г) чрезвычайную ситуацию регионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек, либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

д) чрезвычайную ситуацию межрегионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек, либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

е) чрезвычайную ситуацию федерального характера, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей[4].

При этом не ясно, почему законодатель исключил категорию трансграничной чрезвычайной ситуации, существовавшую в ранее действующей классификации[5]. Считаем такое исключение необоснованным так как, наличие в законе такой категории давало органам государственной власти более четко определять масштабы крупных чрезвычайных ситуаций, следовательно, наиболее оперативно обращаться к международным партнерам с предупреждениями о потенциальной опасности и с просьбой о помощи в ликвидации собственной чрезвычайной ситуации.

По нашему мнению, существующая классификация должна быть дополнена определением «трансграничной чрезвычайной ситуации» следующего содержания: «чрезвычайная ситуация трансграничного характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более государств». Данное определение позволит привести силы и средства МЧС России в повышенную готовность, даже в случае, если чрезвычайной ситуацией не затронута территория РФ.

В-третьих, необходимым признаком чрезвычайной ситуации является наличие неблагоприятных последствий (ущерба), в отношении:

 - природы;

 - человека;

 - имущества человека.

При этом необходимо учитывать, что признание ситуации в качестве чрезвычайной предполагает наличие негативных последствий в отношении любого из перечисленных субъектов. Степень причинения вреда (ущерба) также лежит в основе предложенной выше классификации.

В-четвертых, чрезвычайная ситуация вводится специальными нормативными актами компетентного органа или должностного лица. То есть это особая нормативная ситуация выражающаяся в специальном правом режиме, вводимом на определенной территории и выражающаяся в своеобразии прав и обязанностей граждан и иных субъектов. В случае возникновения чрезвычайной ситуации, либо угрозы такого возникновения руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, устанавливается один из следующих режимов функционирования:

а) режим повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

б) режим чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций[6].

Подобные режимы вводились на территории Волгоградской области в 2010 и 2011 годах, когда существовала угроза высокой пожароопасности. Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации;

б) границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации;

в) силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации;

г) перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации;

д) должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций должны информировать население через средства массовой информации и по иным каналам связи о введении на конкретной территории соответствующих режимов функционирования органов управления, сил и средств государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мерах по обеспечению безопасности населения.

Таким образом, введение на определённой территории режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации возможно только после принятия решения соответствующего органа исполнительной власти. При этом признаки необходимые для введения указанных выше режимов законодателем не определены, следовательно, принятие такого решения целиком ложится на плечи глав исполнительной власти.

Вызывает интерес понятие режима «чрезвычайного положения». По своей сущности режим чрезвычайного положения схож с режимом чрезвычайной ситуации, но не идентичен ему. Режим чрезвычайного положения, как и режим чрезвычайной ситуации, вводиться специально уполномоченным государственным органом на определенной территории. При этом закон более четко определяет: орган, уполномоченный на введение чрезвычайного положения – Президент Российской Федерации и основания введения чрезвычайного положения:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ[7].

С 1988 г. и вплоть до распада СССР правовой режим чрезвычайного положения вводился союзными и республиканскими органами власти не менее 25 раз. В России за последнее десятилетие XX века режим чрезвычайного положения вводился в ноябре 1991 г. в Чечено-Ингушской Республике, в 1992-1995 гг. в Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 г. в городе Москве[8].

Установление законодателем более строгого порядка введения режима «чрезвычайного положения», говорит о его, по сравнению с «чрезвычайной ситуацией», более широком понятии. Другими словами, введение режима чрезвычайного положения всегда означает возникновение режима чрезвычайной ситуаций, а введение режима чрезвычайной ситуации, не обязательно приводит к режиму чрезвычайного положения. Возникновение чрезвычайной ситуации является «катализатором» провоцирующим руководителя государства на введение режима «чрезвычайного положения».

Необходимо отметить, что не любая чрезвычайная ситуация требует введения на определенной территории соответствующего режима. Это необходимо либо, в случае масштабных ситуаций, либо в случае, когда эти ситуации потенциально могут стать масштабными.

Другим способом квалификации события в качестве чрезвычайной ситуации является прямое указание на неё в законе. Нами было обнаружено всего одно определения чрезвычайной ситуации пригодное для квалификации – это пожар. Под ним в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ «О пожарной безопасности»[9] понимается неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства. Для квалификации иных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимо обращаться к специализированных нормативно – техническим документам. Так, в соответствии с ГОСТ 22.0.05-97/ГОСТ Р 22.0.05-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения» под промышленной аварией понимается авария на промышленном объекте, в технической системе или на промышленной установке. В свою очередь, под аварией понимается опасное техногенное происшествие, создающее на объекте, определенной территории или акватории угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного или транспортного процесса, а также к нанесению ущерба окружающей природной среде[10].

Под природно-техногенной катастрофой в соответствии с ГОСТ 22.0.03-97/ГОСТ Р 22.0.03-95 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Природные чрезвычайные ситуации. Термины и определения» понимается разрушительный процесс, развивающийся в результате нарушения нормального взаимодействия технологических объектов с компонентами окружающей природной среды, приводящий к гибели людей, разрушению и повреждению объектов экономики и компонентов окружающей природной среды[11].

Согласно этому же ГОСТу стихийное бедствие - это разрушительные природные и (или) природно-антропогенные явления или процесс значительного масштаба, в результате которых может возникнуть или возникла угроза жизни и здоровью людей, может произойти разрушение или уничтожение материальных ценностей и компонентов окружающей природной среды. В свою очередь, под землетрясением понимаются подземные толчки и колебания земной поверхности, возникающие в результате внезапных смещений и разрывов в земной коре или верхней части мантии Земли и передающиеся на большие расстояния в виде упругих колебаний.

ГОСТ Р 22.0.04-95 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Биолого-социальные чрезвычайные ситуации. Термины и определения» дает определения следующим понятиям:

- эпидемия - это массовое, прогрессирующее во времени и пространстве в пределах определенного региона распространение инфекционной болезни людей, значительно превышающее обычно регистрируемый на данной территории уровень заболеваемости;

- эпизоотия - это одновременное прогрессирующее во времени и пространстве в пределах определенного региона распространение инфекционной болезни среди большого числа одного или многих видов сельскохозяйственных животных, значительно превышающее обычно регистрируемый на данной территории уровень заболеваемости[12].

В соответствии с ГОСТ 19179-73 «Гидрология суши. Термины и определения» наводнение - это затопление территории водой, являющееся стихийным бедствием, происходящее в результате подъема уровня воды во время половодья или паводка, при заторе, зажоре, вследствие нагона в устье реки, а также при прорыве гидротехнических сооружений[13].

Указанные выше ГОСТы дают достаточно полный и исчерпывающий перечень природных и техногенных чрезвычайных ситуаций позволяющий органами государственной власти квалифицировать явление в качестве чрезвычайной ситуации и введения на определенной территории соответствующего режима. При этом считаем необходимым издание отдельного нормативно-технического акта, в котором бы содержались термины и определения, необходимые для наиболее эффективной деятельности субъектов исследуемой функции. По нашему мнению данный нормативный акт должен называться: «Чрезвычайные ситуации. Термины и определения», и содержать в себе следующие разделы:

1.                  Природные чрезвычайные ситуации.

2.                  Техногенные чрезвычайные ситуации.

3.                  Антропогенные чрезвычайные ситуации.

4.                  Социально-бытовые чрезвычайные ситуации.

Современная наука, к сожалению, не всегда может определять причины возникновения природных чрезвычайных ситуаций и, следовательно, прогнозировать их. Совершенно, другая ситуация наблюдается при анализе техногенных и анторопогенных чрезвычайных ситуаций, здесь их причины в науке определены уже давно.

К основным причинам возникновения чрезвычайных ситуаций относятся:

 - отказ технических систем из-за дефектов изготовления и нарушений режимов эксплуатации;

 - ошибочные действия операторов технических систем;

 - концентрация различных производств в промышленных зонах без должного изучения их взаимовлияния;

- внешние негативные воздействия на объекты энергетики, транспорта и др.

Чрезвычайные ситуации как природного, так и техногенного и антропогенного характера, в своем развитии проходят пять типовых фаз:

Первая – накопление отклонений от нормального состояния или процесса.

Вторая – инициирование чрезвычайного события (аварии, катастрофы или стихийного бедствия), то есть, под чрезвычайным событием можно понимать событие как природного, так и техногенного, либо антропогенного происхождения. Для случая аварии на производстве в этот период предприятие или его часть переходят в нестабильное состояние, когда появляется фактор неустойчивости. Этот период можно назвать «аварийной ситуацией» - авария еще не произошла, но ее предпосылки налицо. В этот период, в ряде случаев, еще может существовать реальная возможность либо ее предотвратить, либо существенно уменьшить её масштабы.

Третья – процесс чрезвычайного события, во время которого происходит непосредственное воздействие на людей, объекты и природную среду первичных поражающих факторов. При аварии на производстве в этот период происходит высвобождение энергии, веществ, которые могут нести разрушительный характер, при этом масштабы последствий и характер протекания аварии в значительной степени определяются не начальным событием, а структурой предприятия и используемой на нем технологией, эта особенность затрудняет прогнозирование развития наступившего бедствия.

Четвертая – выход аварии за пределы территории предприятия и действие остаточных факторов.

Пятая – ликвидация последствий аварии или природной катастрофы. На данной стадии происходит устранение результатов действия опасных факторов, порожденных аварией или стихийным бедствием, проведение спасательных работ в очаге аварии или в районе стихийного бедствия или в примыкающих зонах[14].

Для наилучшего понимания сущности такого явления, как чрезвычайная ситуация, в науке предлагаются и иные, помимо указанной в законе, классификаций. Например, разделение чрезвычайных ситуаций по социальной сущности, на: конфликтные и бесконфликтные.

К конфликтным, могут быть отнесены: военные столкновения, экономические кризисы, экстремистская политическая борьба, социальные взрывы, национальные и религиозные конфликты, терроризм, разгул уголовной преступности, крупномасштабная коррупция и тому подобное.

Бесконфликтные чрезвычайные ситуации, в свою очередь, могут быть классифицированы (систематизированы) по значительному числу признаков. Общим для них является то, что в их основе не лежит противоборство различных государств, либо социальных групп.

Каждому виду чрезвычайных ситуаций свойственна своя скорость распространения опасности, являющаяся важной составляющей интенсивности протекания чрезвычайного события и характеризующая степень внезапности воздействия поражающих факторов. По темпу развития чрезвычайные ситуации делятся на: внезапные, стремительные, умеренные, плавные[15].

Внезапные чрезвычайные ситуации, не имеют ярко выраженных предпосылок и ограничения во времени (взрывы, транспортные аварии, землетрясения и т.д.). Стремительные – чрезвычайные ситуации, возникающие также быстро, как и внезапные, при этом невозможно, либо сложно спрогнозировать момент их завершения и степень последствий (пожары, выбросы газообразных сильнодействующих ядовитых веществ). Умеренные (выброс радиоактивных веществ, аварии на коммунальных системах, извержения вулканов, половодья и пр.) скорость развития данных чрезвычайных ситуаций приблизительно соизмерима, осуществлению мер по их ликвидации. Плавные (аварии на очистных сооружениях, засухи, эпидемии, экологические отклонения и т.п.) Плавные (или медленные) чрезвычайные ситуации могут длиться многие месяцы и годы, например, последствия антропогенной деятельности в зоне Аральского моря.

Таким образом, объектами функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются общественные отношение требующие приведение в нормальное (упорядоченное) состояние причиной дисбаланса которых выступают чрезвычайные ситуации. Сама по себе любая чрезвычайная ситуация, с юридической точки зрения, является нормативно закрепленным состоянием экономических, политических, и правовых условий деятельности (режима) на определенной территории с целью устранения неблагоприятных последствий и восстановлению порядка. Возникновение на определенной территории чрезвычайной ситуации позволяет органам государственной власти ввести специальный режим устанавливающий (а в некоторых случаях и ограничивающий) права и законные интересы граждан и вводящий дополнительные обязанности для них. Следовательно, во избежание злоупотреблений со стороны органов государственной власти, необходимо учитывать, что чрезвычайной признается только та ситуация, что прямо указанна в законе. Для удобства квалификации законодателем были разработаны специализированные сборники понятий и определений, позволяющих определению ситуации в качестве чрезвычайной. Эти нормативно-технические регламенты позволяют безошибочно квалифицировать сложные природные и техногенные явления, следовательно, мобилизовать соответствующие силы и средства для их локализации и ликвидации. Такая структура нормативно-правовых актов по нашему мнению является достаточно удобной в сфере практического применения, однако, в нормах права с одной стороны существуют и иные определения конкретных чрезвычайных ситуаций, в частности нами было обнаружено несколько определений, только понятию авария, с другой стороны мы не нашли прямой ссылки в законах на указанные выше ГОСТы, что несомненно мешает не профессиональным юристам, которыми достаточной часто являются руководители различного уровня, правильно квалифицировать возникшую ситуацию и принять соответствующие решения. Следовательно, необходимо издание отдельного нормативно-технического актах дающего определения наиболее типичных ЧС.

 

Литература

 

1.                  Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Природные чрезвычайные ситуации. Термины и определения М.: Издательство стандартов.1995.

2.                  Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Биолого-социальные чрезвычайные ситуации. Термины и определения М.: Издательство стандартов, 1995.

3.                  Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения. М.: Издательство стандартов. 1995. С.2-3.

4.                  Вешняков Я.Д., Вагин В.И., Стародубец А.Н. Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и территория в чрезвычайных ситуациях. М.: ИЦ «Академия», 2008г.

5.                  Гидрология суши. Термины и определения. М.: Государственный комитет по стандартам СССР.

6.                  Нигматуллин О.Б. О введении чрезвычайного положения по обстоятельства социально-политического и криминогенного характера. // Проблемы совершенствования и применения законодательства о борьбе с преступностью: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 95-летию Башкирского государственного университета. Часть I. - Уфа: РИО БашГУ, 2004.

7.                  Хван Т.А., Хван П.А. Основы безопасности жизнедеятельности. Ростов-на-Дону: Феникс, 2010г.

 

Поступила в редакцию 27.09.2011 г.