Муниципальное планирование в России
Рязанцев Евгений Юрьевич,
аспирант Воронежского государственного аграрного университета
им. Императора Петра I.
Рассматривается вопрос применения градостроительного кодекса к территориям муниципальных образований.
Ключевые слова: градостроительный кодекс, планирование, территория, муниципальные образования, зонирование.
Вопросы муниципального планирования являются наиболее дискутируемыми с момента начала реформ в России. Дискуссии велись как на уровне целесообразности или нецелесообразности планирования территориальной экономики, так и на уровне смысловой нагрузки, вкладываемой в эти понятия.
Процессы разгосударствления экономики привели сначала к полному отторжению устоявшихся механизмов развития народного хозяйства на основе централизованного планирования. Понятия «планы, программы социально-экономического развития территорий» были заменены практически на всех уровнях власти на понятия «прогнозы» и «прогнозирование». При этом наиболее распространенным видом прогнозов стали краткосрочные (годовые) и среднесрочные (трехлетние) прогнозы. Затем применение планирования в качестве инструмента балансировки целей и ресурсов развития приобретает все большую актуальность в процессе управления развитием в различных сферах деятельности.
Российский опыт муниципального планирования неоднозначен и имеет относительно небольшой период во времени. В условиях отсутствия единых стандартов плановых документов местного развития в федеральном законодательстве муниципалитеты имели значительную свободу в выработке наиболее удобных для них форм планирования социально-экономического развития.
марши ЛМ с доставкой. Цена на сайте pikmetall.ru
Незавершенность основных институциональных преобразований на муниципальном уровне в нашей стране обусловила формирование в теории и на практике различных подходов к содержанию планирования и инструментов его организации.
Принятый Градостроительный кодекс [1], провозгласив в качестве основных принципов градостроительной деятельности: обеспечение устойчивого развития территориальных образований, сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов, в том числе соблюдения требований безопасности и охраны окружающей среды, объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, так и не определил механизмов комплексной функционально-планировочной организации субъектов Федерации и муниципальных образований.
Главное, что не попало в правовую норму Градостроительного кодекса – это определение цели градостроительной деятельности, без которой территориальное планирование не получает юридически оформленной базы и взаимоувязанного и обоснованного перечня задач научно-проектного обеспечения эффективности капитальных вложений. Градостроительная деятельность по Кодексу выглядит как самостоятельная отрасль национальной экономики, регулировка которой осуществляется не по внешним причинам, а сугубо исходя из внутренней структуры.
В последние годы многие российские муниципалитеты осознают необходимость освоения современных управленческих технологий, перехода к более эффективному использованию собственных ограниченных ресурсов. Однако, чтобы успешно управлять муниципальным развитием, недостаточно понимать процесс планирования и знать его регулирующие законодательные основы, необходимо сформировать комплексную систему планирования, подкрепленную успешной практикой и необходимым научным и методическим сопровождением.
Переход к новой системе планирования означает, что должна возникнуть структура, которая гармонично учитывает интересы развития каждой из управляемых административно-территориальных единиц (страны, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). В условиях разграниченных полномочий документы планирования одного уровня ни законодательно, ни функционально не могут регулировать процесс управления другого уровня. Внутри системы должны быть формализованные механизмы координации процесса планирования [2].
Позиция построения идеальной модели комплексного планирования «с нуля» также невозможна на практике, так как системы планирования разных уровней и субъектов управления имеют различную степень сформированности. Кроме того, многие процессы планирования идут параллельно, существуют одновременно и предполагают тесное взаимодействие [2].
Вместе с тем на практике муниципалитеты сталкиваются с проблемами, связанными с разрозненностью методических установок и отсутствием достаточного опыта подготовки плановых документов. Имеет место ведомственная разобщенность специалистов, формирующих документы планирования (концепции, стратегии, программы и проекты, документы территориального планирования, среднесрочные финансовые планы и бюджеты). К подготовке документов стратегического значения не всегда подключаются представители местного сообщества, для которого данные документы разрабатываются.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что градостроительное зонирование является лишь одной частью территориального зонирования, которое значительно шире по содержанию и распространяется не только на территорию, где устанавливаются градостроительные регламенты, но и на все земли нашей страны.
Поэтому необходима разработка полноценного и согласованного законодательства о зонировании территорий. Предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ [1] и Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 № 191-ФЗ [3] система территориального планирования в нашей стране имеет следующие существенные недостатки:
Во-первых, принятая концепция территориального планирования исходит из интересов развития поселений, а также, в некоторой части, планируемого размещения объектов капитального строительства промышленного, транспортного, энергетического и иного назначения. Это приводит к нерегулируемой застройке, росту городов, а в условиях дефицита земель и высокой плотности населения - к нарушению экологической стабильности территории.
Во-вторых, документы территориального планирования, устанавливаемые Градостроительным кодексом Российской Федерации, в отличие от землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны, рассматривают землю (территорию) лишь в качестве объекта градостроительной деятельности, что на практике может привести к неоправданной застройке земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охраняемых территорий и др.
В-третьих, учитывая то, что градостроительные регламенты, как составные части Правил землепользования и застройки, согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации [1], вообще не устанавливаются для земель лесного, водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, более 80% всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования, а следовательно, и находиться в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования. Поэтому для всех вышеназванных категорий земель, не охватываемых градостроительными регламентами, планирование использования земель и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и осуществляться на основе землеустроительной документации.
В-четвертых, территориальное планирование – это инструмент осуществления земельной политики государства. Поэтому оно должно быть сквозным, т.е. иерархически взаимосвязанным на различных уровнях государственного управления, реализовывая и увязывая федеральные, региональные и местные интересы через систему логически, информационно и технологически взаимосвязанных документов территориального планирования. Во всем мире разработка документов территориального планирования идет по вертикали от общего к частному. Отношения, касающиеся зонирования территорий вне черты населенных пунктов, должны регулироваться не Градостроительным кодексом Российской Федерации, а земельным законодательством. В связи с этим необходимо разработать и ввести в действие Федеральный закон «О зонировании территорий». Установление черты населенных пунктов должно включаться в состав землеустроительных, а не градостроительных действий, что обеспечит независимое и объективное решение данных вопросов.
Территориальное планирование шире по понятию, ориентировано на планирование использования земель всех категорий, причем не только для целей строительства, и представляет собой неотъемлемую часть государственного управления земельными ресурсами. Градостроительное регулирование как инструмент муниципального управления, нацелено в основном на развитие отдельных объектов недвижимости и касается только урбанизированных земель. Зональное регулирование эффективно работает на массивах уже сформировавшихся или предварительно обозначенных земельных участков в однородной по типам застройке. Да, территориальное планирование это деятельность органов власти РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Однако она не может рассматриваться узко, только как некоторые унифицированные действия публичных собственников (хозяйствующих субъектов), это всегда неотъемлемая и важнейшая составляющая государственного (муниципального) управления развитием территориальных ресурсов органов власти РФ, ее субъектов и муниципальных образований как суверенов. Предлагаемый сейчас «узкий» подход хотя и расширяет территориальный спектр градостроительного планирования, тем не менее ставит крест на самой идее комплексности территориального планирования, подменяя его иным, по сути, отраслевым планированием (использования земель водного, лесного фонда, обороны, сельхозугодий). Это, безусловно, шаг назад, а утверждение авторов о том, что совокупность отраслевых планов, их наложение на одном графическом плане и будет являться комплексным территориальном планом - лишь неудачная попытка выдать желаемое за действительное.
Ещё одной особенностью Градостроительного кодекса является разделение полномочий и ответственности между уровнями власти и местным самоуправлением [1]. Каждое из направлений планирования, с развитием параллельно реализуемых в стране административной и бюджетной реформ и реформы местного самоуправления начало обретать характер самостоятельной системы планирования в строго определенной сфере управления. Однако в настоящее время система планирования в полной мере не сформирована ни на одном из уровней государственного и муниципального управления. Значительно в большей степени формализована юридически система планирования федерального уровня: многие положения определены в бюджетном, налоговом, градостроительном и земельном законодательстве, постановлениях Правительства РФ.
Таким образом, планирование муниципального социально-экономического территориального развития является современной управленческой задачей, решение которой позволяет адекватно оценить перспективы муниципального развития, сбалансировать приоритеты и темпы развития с имеющимися ресурсами. Формирование плановых документов в условиях взаимодействия различных уровней и координации видов планирования и их утверждение позволит целенаправленно управлять социально-экономическим развитием муниципальных образований.
Литература
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. №190-ФЗ (http://www.consultant.ru/onnline/base/?req=doc;base=LAW;n=122790).
2. Региональные политические институты в социально-экономическом и политическом развитии территорий; российская и зарубежная специфика: сб. науч. трудов/под ред. Д.Н.Нечаева. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2009 г. – 352 с.
3. Федеральный закон о введении в действие Градостроительного кодекса от 29.12.2004г. №191 (http://www.consultant.ru/onnline/base/?req= doc; base=LAW;n=117669).
Поступила в редакцию 25.07.2012 г.