Исторический аспект развития системы местного самоуправления в Западной Европе и России
Васильева Ольга Владимировна,
аспирант кафедры социологии Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета.
Система местного самоуправления в странах Западной Европы
Системы местного самоуправления, сложившиеся в странах Западной Европы, разнообразны. С определенной доли уверенности можно говорить о том, что единой модели местного самоуправления не существует, в силу того, что каждая страна имеет свои сложившееся традиции, свой определенный тип организации общества и уникальный исторический опыт.
Германия имеет давние традиции местного самоуправления. «Положение о городском управлении», разработанное Л. Штейном в рамках государственной теории самоуправления в 1808 году и исправленное в 1831 году, создало основу его развития. Начиная с 1794 года «Общее земельное право прусских владений» наделило сельские общины некоторыми правами и обязанностями, присущими местному самоуправлению. Во второй половине XIX столетия создавались административные новообразования (районы, области, административные округа), стоявшие над сельскими общинами (1863 год – в Баден, 1852 год – Ганновер, 1872 год – Пруссия, 1891 год – Вюртемберг). До революции 1918 года система местного самоуправления Германии не претерпела принципиальных изменений, после революции местное самоуправление на уровне районов усилилось и окрепло.
В науке принято выделять четыре основных модели германского местного самоуправления: южно-германская, магистральная, бургомистерская и северо-германская. Местное самоуправление в Германии осуществляется на уровне отдельных общин, поселений, на уровне муниципальных районов, и наряду с ними существуют определенные более крупные города, в которых самоуправление самостоятельное [2].
Швеция относится к числу стран, в которых издревле сложилась широко развитая система самоуправления народа. Уже в Средневековье самоуправление шведского народа было столь широким, что весь народ имел право избирать короля. Избранный всем народом король назначал церковных должностных лиц и глав городов из трех лиц, предлагаемых различными гильдиями, что положило начало местному городскому самоуправлению. В настоящее время в Швеции существуют три уровня: государственный, региональный (управление ленов – аналог российских областей или краев) и местный (коммуны – аналог российской небольших городов или волостей). В ленах действуют органы местного самоуправления – ландстинги, избираемые населением на 3 года, а их основная задача заключается в организации здравоохранения, культурной жизни и некоторых видов профессионального обучения. В ведении коммун находятся все социальные вопросы, включая образование (кроме высшего), и все вопросы, непосредственно касающиеся жителей коммун: местные рынки, пожарная служба, коммунальные дороги, планирование застройки, строительство и обслуживание спортивных сооружений, жилищное строительство, охрана природы и окружающей среды, управление коммунальной собственностью и др. [1].
Для Швеции характерно четкое разделение функций между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Соседняя со Швецией Финляндия вплоть до начала XIX века была частью Шведского королевства. В 1809 Финляндия была присоединена к Российской Империи. 6 декабря 1917 года Финляндия получила независимость и провозгласила себя суверенным государством. Территория Финляндии разделена на 12 губерний – ляней, которые подразделяются на уезды и коммуны. Местное управление в каждой ляни осуществляет орган государственной власти - губернское правление во главе с губернатором, который назначается Президентом страны.
Право местного самоуправления в стране предоставлено только коммунам, среди которых различают города, полугородские и сельские коммуны. Местное самоуправление в Финляндии, в отличие от Швеции, контролируется государством. Губернатор и губернские управы на своей территории осуществляет наблюдение за деятельностью органов местного самоуправления, однако не имеют права непосредственно вмешиваться в их дела. Органы местного самоуправления отвечают за решение широкого круга проблем и обладают значительными правами в определении своих полномочий [3].
Становление местного самоуправления в России
Рассмотрим более подробно исторический путь становления местного самоуправления в России.
Еще в договоре князя Игоря с греками (945 год) было упоминание о представителях общин как самоуправляющихся единиц.
Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» 1555-1556 годах. Речь в нем шла о проведении земской реформы. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, крестьяне получили право выбирать старост и земских судей. Делопроизводство вел выборный земский дьяк, который по началу переизбирался на неопределенный срок, а в последствии были введены ежегодные выборы. Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела.
В XVII веке в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что сказалось на структуре и функционировании местного самоуправления. Например, в 1625 году был введен институт воевод как основное звено местного самоуправления. Воеводы назначались приказом и утверждались царем на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. Параллельно с правительственной властью воевод на большинстве территорий России существовали две формы самоуправления – губная, и земская власть местных общин во главе с земскими старостами, боровшихся за своё право составлять жалобы на действия начальства.
Со времени Петра I в России существовали три системы местного управления - бюрократическая, земская и сословная. Первой реформой местного управления при Петре I было учреждение земских изб в городах. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, но управление делами города на них возложено не было. В 1708 году Петр I учредил восемь административно – территориальных единиц государства – губерний. В дальнейшем административное деление много раз менялось. В 1723-1724 годах была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. Эта реформа была направлена на расширение круга деятельности учреждений самоуправления. Органы местного самоуправления отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, занимались социальной сферой, в частности развитием народного образования.
В 1775 году при Екатерине II была проведена очередная реформа местного самоуправления. Общий строй местного управления сводился к тому, что во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды.
Основные начала екатерининской реформы: такие как децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда были искажены при Павле I. Александр I, по восшествии на престол, вернулся к началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В 1837 году должность генерал-губернатора была упразднена. Общий надзор перешел к министрам.
В первые годы царствования императора Александра II последовала реформа местного управления. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.д. Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но их деятельность осуществлялась под контроль министров внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждениях, они оказали весьма серьезные заслуги в деле упорядочения системы местного самоуправления.
В царствование Александра III были пересмотрены земское и городовое положения. Новое городовое положение сузило круг лиц, обладающих избирательным правом. Права городского главы были расширены, однако члены управы стали зависеть от центральной администрации.
В период с 1900 по 1917 год территория Российской империи делилась на 81 губернию и 20 областей. Вассалами империи являлись Бухарский эмират и Хивинское ханство. В 1914 году под протекторат России был принят Урянхайский край (ныне Республика Тыва).
Следующий этап развития местного самоуправления относится к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции 1917 года. В марте 1917 года Временное правительство приняло постановление об устранении от должностей всех губернаторов и вице-губернаторов. В губерниях, где работало земство, губернаторы заменялись председателями губернских земских управ, где земств не было, места оставались незанятыми, что парализовало систему местного управления. В мае 1917 года принимается «Временное положение о земских учреждениях». К компетенции земств были отнесены вопросы охраны труда, созданию бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы – милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае также принимается закон «О волостном земстве». Создавались волостные земские собрания и волостные земские управы. В компетенцию волостных земств входили вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием.
На смену земскому самоуправлению постепенно стали приходить Советы. Активный период создания Советов начался после Октябрьской революции 1917 года. Целью создания новой системы местного самоуправления являлась ликвидация старых учреждений земского самоуправления и передача их полномочий Советам.
10 июля 1918 года была принята Конституция РСФСР, которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система Советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельское население решало вопросы непосредственно собранием избирателей. Они решали вопросы благоустройства населенных пунктов, сохранности использования жилищного фонда, коммунально-бытового, культурного и иного обслуживания населения, развития физической культуры и спорта, организация досуга граждан по месту жительства, охраны природы и другие вопросы, связанные с жизнедеятельностью населения.
Однако Советы стали органами государственной власти на местах, чем органы местного самоуправления. На протяжении всей истории статус Советов постоянно развивался и уточнялся. Наиболее четким он стал в 60-70 годах.
Местные советы являлись представительными органами, но при этом они сочетали функции представительных и исполнительно-распорядительных органов. Члены Советов избирались гражданами при тайном голосовании. Однако выборы, как правило, были фиктивными. Реальной властью обладали не Советы, а коммунистическая партия. Тем не менее, Советы выполняли чрезвычайно важные функции по государственному управлению на местах. Срок полномочий Советов предусматривался 2,5 года.
Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.
Важную роль в становлении местного самоуправления сыграли закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые гарантии местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление как основу конституционного строя Российской Федерации и его самостоятельность. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ним местное самоуправление действует самостоятельно, независимо от государства и под свою ответственность. После вступления нашей страны в Совет Европы Государственная Дума в 1998 году ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления – один из главных источников муниципального права демократических государств.
На сегодняшний день вопросы местного самоуправления являются одним из приоритетных направлений внешней политики Российской Федерации. Не будем забывать, что такие вопросы как уровень жизни людей, качество коммунальных услуг, свет и тепло в домах, больницах и в школах, чистота на улицах и многое другое напрямую зависит от работы муниципалитетов и все эти проблемы должны решаться на местах. Так Президент России неоднократно отмечал важность вопросов местного самоуправления, их проблемы и возможные пути их решения. На IV съезде Всероссийского Совета местного самоуправления Владимир Путин подписал указ об учреждении 21 апреля Дня местного самоуправления и отметил: «Наша общая задача – укрепить местное самоуправление, расширить его финансовую самостоятельность и ресурсные возможности. И конечно, необходимо создать условия для прихода в муниципальные структуры власти квалифицированных специалистов и управленцев. Поддержать широкое гражданское участие в реализации муниципальных программ и проектов».
О роли местного самоуправления также высказывался известный русский писатель, публицист, поэт, общественный и политический деятель Александр Исаевич Солженицын. Он писал: «Только в таком объеме люди безошибочно смогут определить избранцев, хорошо известных им и по деловым способностям, и по душевным качествам. Здесь не удержатся ложные репутации, здесь не поможет обманное красноречие или партийные рекомендации….. Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропрочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл».
Таким образом, в настоящее время перед местным самоуправлением стоят такие проблемы, как недостаточная финансовая самостоятельность, нехватка квалифицированных специалистов, не всегда активное участие граждан в решении вопросов местного самоуправления и другие.
Литература
1. Могунова М.А. Самоуправление в Швеции как способ обеспечения общегосударственных и местных интересов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4 .48 с. – 50 с.
2. Шрёдер П. Принципиальные положения общей реформы местного самоуправления в Федеративной Республике Германия.// Чиновник. - 1999.- № 4.
3. Евдокимов В.Б. Местные органы власти зарубежных стран. – М, 2001. 195с. – 203 с.
Поступила в редакцию 15.11.2012 г.