К вопросу о правоохранительной деятельности социального государства

 

Филатов Владимир Константинович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности юридического факультета Российского университета дружбы народов.

 

Filatov Vladimir Konstantinovich,

Candidate of Laws, associate professor of the Department of judicial authority, law-enforcement and human-rights activity of the Law faculty of the Russian University of friendship of peoples.

 

В статье проводится анализ и связь понятий «правоохранительная деятельность», «правоохранительные органы», «социальное государство». Формулируется тезис о правоохранительной деятельности в сфере социального государства. Предлагается разработать концепцию такой деятельности и кодифицировать законодательство о защите социально-экономических прав человека и гражданина в России.

Ключевые слова: правоохранительная деятельность, правоохранительные органы, социальное государство.

 

The analysis and relations between such concepts as «human-rights activity», «law-enforcement agencies», «social state» are realized in the article. Also the idea about human-rights activity in the social state is defined. It is offered to work out a conception of that kind of activity and to codify the social-economic security legislation in Russian Federation.

Keywords: human−rights activity, law−enforcement agencies, social state.

 

Актуальность постановки проблемы обусловлена непреходящей ценностью человека, его прав и свобод.

Недостаточная степень разработанности применительно к России таких понятий как «правоохранительная деятельность», так и «социальное государство», добавляет, с нашей точки зрения, данной проблеме остроты.

Возможно, правильнее говорить о недостаточной степени определённости этих понятий.

Тем не менее, при известном плюрализме в подходах договориться о содержании терминов всегда полезно.

Иллюстрацией господствующего подхода к интерпретации понятия правоохранительной деятельности можно считать следующие определения, содержащиеся в совершенно неравнозначных по научному уровню источниках.

Правоохранительная деятельность − вид государственной деятельности, осуществляемой с целью охраны права специально уполномоченными органами государства путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при четком соблюдении установленного им порядка[1].

Отличительной особенностью большинства направлений осуществления правоохранительной деятельности является то, что они являются прерогативой государственных органов, причем государство обладает монопольным правом определять круг этих органов, наделять их соответствующей компетенцией, санкционировать формы и методы реализации властных полномочий[2].

Деятельность − занятия, труд, работа каких-нибудь органов[3].

Можно привести целый ряд такого рода определений, и все они сосредоточены на том, что правоохранительной деятельностью занимаются только «специально уполномоченные органы государства», посредством применения юридических мер воздействия, на основании законодательства с соблюдением им установленных процедур.

Ст.2 Конституции РФ провозглашает: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства»[4]. И это не голая декларация основ конституционного строя, вся структура Конституции РФ развивает и детализирует данный принцип.

Представляется, что в Конституции РФ термины «защита» и «охрана» применительно к правам и свободам человека и гражданина идентичны. Данное утверждение находит своё подтверждение в статьях Конституции.

Ст.21: «Достоинство личности охраняется государством»; Ст.35: «Право частной собственности охраняется законом»; Ст.41: «Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь»; Ст.45: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется»[5].

Довольно разветвлённое законодательство в социально-экономической сфере также иллюстрирует этот тезис.

Возникает вопрос: правоохранительной деятельностью в России занимается определённая группа государственных органов или государственный механизм в целом?

Ведь, ст.18 Конституции РФ устанавливает: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием»[6].

Таким образом, органы всех ветвей государственной власти и органы местного самоуправления обязаны Конституцией России осуществлять правоохранительную деятельность.

Традиционно описываемые элементы системы правоохранительных органов, состоящей из прокуратуры, Федеральной службы безопасности, полиции, Внутренних войск, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной таможенной службы, Следственного комитета, Федеральной службы исполнения наказаний и др., осуществляют правоохранительную деятельность в пределах соответствующей компетенции, определённой специальными правовыми актами.

Действительно, было бы странно, если бы основные направления правоохранительной деятельности, такие как отправление правосудия (в том числе и конституционного), прокурорский надзор, предварительное расследование преступлений осуществляли разнообразные, произвольно взятые, государственные органы.

С другой стороны, занимаются ли правоохранительной деятельностью такие органы исполнительной власти, как Минздравсоцразвития, Минэкономразвития и соответствующие службы и агентства, такие как, например, Федеральная антимонопольная служба, Роспотребнадзор и т.п. Отчасти ответ на этот вопрос даёт ФЗ от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ[7]. В числе прочего, данный нормативный акт перечисляет должности правоохранительных органов, подлежащие государственной охране. Несомненно, эти и другие государственные органы выполняют задачи правоохранительной деятельности: охрана прав и свобод человека, ценностей общества и государства.

Государство, осуществляя свои правоохранительные функции, наделяет компетенцией в этой сфере определённые государственные органы.

Для некоторых государственных органов правоохранительная деятельность является основной прерогативой, для многих других – это деятельность в числе иных функций.

Неопределённость содержания терминов «правоохранительные органы» и «органы охраны правопорядка» только усложняет анализ проблемы. Легитимных установок на этот счёт не имеется. Как соотносятся эти понятия? Есть ли принципиальная разница в осуществлении правоохранительной деятельности правоохранительными органами, органами охраны правопорядка и иными государственными органами?

Статья 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации устанавливает, что «правоохранительная служба − вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины»[8].

Представляется, что правоохранительную службу на основании указанного закона можно интерпретировать как правоохранительную деятельность должностных лиц, обладающих специальными званиями или классными чинами, в соответствующих правоохранительных органах.

К таким лицам статья 2 Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ относит достаточно большой перечень (около двух десятков), который регулируется как федеральным законом, так и постановлением Правительства Российской Федерации[9].

При этом следует иметь в виду, что судьи всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, арбитражные заседатели, присяжные заседатели и работники контрольных органов Президента РФ относятся к особым категориям, и здесь указываются как охраняемые лица.

Установление и охрана правопорядка – одна из основных функций государства по достижению определённого уровня упорядоченности общественных отношений. Об этом недвусмысленно говорит ФКЗ «О Правительстве РФ», который возлагает на Правительство Российской Федерации обязанность осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями[10].

Исходя из изложенного, можно сделать один из двух возможных выводов: либо правоохранительная деятельность не есть правоохранительная служба, либо такую деятельность могут осуществлять только должностные лица со специальными званиями и классными чинами. Очевидно, что оба мнения совершенно противоречат действительности.

Представляется, что правоохранительная деятельность в России осуществляется двумя путями: во-первых, специализированными правоохранительными органами, во-вторых, иными элементами государственного аппарата и местного самоуправления.

Особенно актуально такое утверждение в сфере социального государства, неотделимым от понятия правового государства.

Очень интересен и справедлив взгляд на проблему соотношения права и современного российского государства с философских позиций:

В правовом государстве право не изолируется от политики, от деятельности государства и переход к такому государству означает, что право, выполняя служебную роль, уже не ограничивается ее рамками. Если проводится демократическая политика, гуманистическая, если управление осуществляется в интересах народа и самим народом, тогда право, − справедливое по сути, − является средством управления и прове­дения политики в жизнь. Если нет этого соответствия, то они не могут опираться на право[11].

Социальное государство как таковое, его связь с понятием правового государства и правоохранительной деятельностью может быть определено следующим образом: «социальное государство – это правовое демократическое государство, которое провозглашает высшей ценностью социальную справедливость, политика которого направлена на обеспечение гражданам достойной жизни, социальной защиты, минимизацию социальных рисков, создание условий для самореализации творческого (трудового) потенциала личности. Социальное государство – самостоятельный тип правового государства, который обеспечивает установление оптимальных взаимоотношений личности, коллектива и государства, а также создаёт необходимые условия и возможности для наиболее полной реализации неотъемлемых прав и свобод человека, включая право каждого человека на достойную жизнь»[12].

Хочется обратить внимание, что в этих научных положениях содержится принципиальное отличие от декларированных Конституцией РФ и не реализованных направлениях деятельности государства, а именно, обязанность государства обеспечить людям достойную жизнь.

Основной причиной сложившейся ситуации, по крайней мере, в законодательном регулировании, представляется действующая редакция ст.7 Конституции РФ, в которую необходимо внести положение, согласно которому государство обязано признавать, соблюдать и защищать право своих граждан на достойную жизнь[13].

Другие базовые причины находятся в состоянии экономики России.

Ещё Ж.-Ж.Руссо писал: «Если вы хотите придать государству прочность, то сблизьте крайние ступени, насколько это возможно, не допускайте ни богачей, ни нищих»[14].

В 18 веке, во времена Руссо, такой постулат был только красивой идеей.

Конечно, это легче пожелать, чем воплотить в жизнь и сегодня, хотя, в общем, понятно как достичь такого состояния: для этого необходимо выполнить принципы, изложенные в ст.8 Конституции РФ и сформировать современное социальное законодательство. Тем более, что в международной правовой практике это уже реальность, о чём свидетельствует, в частности, европейский опыт.

Совершенно справедлива позиция целого ряда современных отечественных авторов относительно характеристики социального государства.

«Главная задача социального государства – удовлетворять интересы и потребности людей, стремиться к равномерному содействию благу всех граждан и максимально возможному равномерному и справедливому распределению жизненных благ»[15].

«Принцип социального государства направлен на формирование особого типа взаимоотношений между личностью и государством: государство берёт на себя заботу о социальном благополучии каждого, нуждающегося в поддержке в силу возраста, состояния здоровья и иных жизненных обстоятельств, и каждый в порядке, установленном законами, вправе требовать от государства предоставления социальной поддержки и защиты»[16].

«Одним из важнейших признаков социального госу­дарства является наличие развитого социального зако­нодательства. И хотя социальное законодательство − далеко не новое явление для нашей страны, ни для кого не секрет, что социальная государственность в России — это тот «конституционный идеал», который пока не мо­жет быть в полной мере реализован на практике»[17].

Элементами такого законодательства в современной России являются Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", который в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права устанавливает основы правового регулирования в области социального обслуживания населения в Российской Федерации[18];

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», который устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом[19];

Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (с изменениями от 16 октября 2006 г., 10 июня 2008 г.), в соответствии с которым Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. (Статья 3)[20].

Как известно, Конституция РФ предписывает жёсткий порядок возможного ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Как правило, это может происходить в условиях особого правового режима чрезвычайного или военного положения, а также в обстановке контртеррористической операции[21].

Это дополнительные гарантии прав и свобод человека и гражданина, в том числе и социально-экономических.

Видимо, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации является ключевым по охране прав и свобод в сфере социального государства, что проистекает из беспрецедентного количества направлений деятельности: оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, включая уплату страховых взносов, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, социальной защиты населения[22].

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) вряд ли сильно уступает на этом поприще Минздравсоцразвития, так как является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности.

Федеральная служба по труду и занятости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров[23].

Казалось бы, далека от повседневной жизни сфера архивного дела, однако, Федеральное архивное агентство организует исполнение запросов российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, связанных с реализацией их законных прав и свобод, оформление в установленном порядке архивных справок, направляемых в иностранные государства[24].

ПФР обеспечивает организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца.

Средства ПФР направляются на: выплату в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации; выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет; оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам[25].

Очевидно, что существенная часть государственных органов, формально не относящихся к категории правоохранительных, на основании соответствующих нормативно-правовых актов осуществляют правоохранительную деятельность.

Не менее очевидно, что в сфере социально-экономических отношений так или иначе затрагиваются интересы всех субъектов права, следовательно, правоохранительная деятельность социального государства должна носить концептуальный характер, обеспечивающий максимальный уровень защиты всех категорий граждан.

Такого положения на уровне правового регулирования можно достичь путём кодификации соответствующего законодательства.

 

Литература

 

1.                  Безопасность: теория, парадигма, концепция, культура. Словарь-справочник / Автор-сост. профессор В.Ф. Пилипенко. Изд. 2-е, доп. и перераб. — М.: ПЕР СЭ-Пресс, 2005. С.18.

2.                  Числов А.И. Профессиональная правоохранительная деятельность: Теоретико-правовое исследование: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. МВД России. Санкт-Петербургский университет. − СПб.,2000. – С.10.

3.                  Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений/ Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. – 4-е изд., дополненное. – М.: Азбуковник, 1997. – 944 стр.

4.                  Конституция Российской Федерации. Текст и справочные материалы. – М.: Эксмо, 2009. – 64 с.

5.                  Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». Режим доступа: http://www.base.garant.ru/10104593.

6.                  ФЗ от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». «Собрание законодательства РФ», 02.06.2003, №22 ст.2063.

7.                  Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Сайт «Российской Газеты» 23 декабря 1997г. Режим доступа: http://rg.ru/1997/12/23/pravitelstvo-dok.html.

8.                   Б. И. Зеленко. Правовой этатизм как modus vivendi РФ (взгляд через кризис). Вопросы философии. 2010. №4.

9.                   Н.Н.Гриценко, Н.А.Волгин, Ю.Н.Попов, Ф.И.Шарков, А.А.Шулус. Основы социального государства: учебник для вузов / под общ. ред. д.э.н., проф. Н.Н.Гриценко, д.э.н., проф. А.А.Шулуса. − М.: Издательский дом «АТИСО», 2009. с.51.

10.               В.К.Филатов, Конституционно−правовые проблемы социального государства.//Труд и социальные отношения. 2011. №8. С.110.

11.               Усанов В.Е., Хмелевский С.В.Конституционное (государственное) право Российской Федерации. Учебник/Под общ. ред. д.ф.н. Хмелевской С.А., к.ф.н. Хмелевского С.В. – М.: ПЕР СЭ, 2003. С78-79.

12.               А.А.Безуглов, Л.Л.Беломестных. Конституционное право России. Учебник для юридических вузов. М: Издательство АЭФП, 2004. С.156.

13.               Конституционное право России: учеб. / А.Е. Постников, В.Д. Мазаев, Е.Е. Никитина [и др.]; под ред. А.Е.Постникова. – М.: Проспект, 2009, - С.69.

14.               Снежко О.А. Конституционные основы социальной зашиты граж­дан // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 7. С. 7.

15.               Пузиков Р.В., Усачева Ю.В. Социальная составляющая современного российского права// научно−аналитический журнал «Новая правовая мысль». 2009.№1.С.12.

16.               Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Режим доступа: http//www. Base.garant.ru.

17.               Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Режим доступа: http://www.Base.consultant.ru/cons/cgi/online.

18.               Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Режим доступа: http://www.ksrf.ru/info/legalbases/reprights/p.

19.               Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». «Российская Газета−федеральный выпуск» №2717 2июня 2001г.; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении». Режим доступа: http://www.constitution.garant.ru/about/; Федеральный закон Российской Федерации от 6 марта 2006 г. N 35 – ФЗ «О противодействии терроризму». «Российская Газета − федеральный выпуск» №4014 10марта 2006г.

20.               Постановление Правительства РФ №321 от 30 июня 2004 г. Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Режим доступа: http://www.Base.garant.ru/12136004/.

21.               Положение о федеральной службе о труде и занятости. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 324. «Российская Газета−федеральный выпуск» №3521 8 июля 2004г.

22.               Положение о Федеральном архивном агентстве. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 290. Режим доступа: http//www.zaki.ru.

23.               Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации. Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 2122-1. Режим доступа: http://www.pfrf.ru/pfr_status/623.html.

 

Поступила в редакцию 27.04.2012 г.