Проблемы, препятствующие укрупнению субъектов Российской Федерации

Спрыгина Ольга Романовна,

аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Практика существования федеративных отношений первого десятилетия российской государственности показала, что страна нуждается в последовательной централизации системы государственного управления путем укрупнения субъектов Российской Федерации по ряду причин[1].

Во-первых, неограниченная децентрализация власти в стране, рост влияния региональных элит и их независимость в решении местных вопросов своим следствием имеют возникновение и усиление центробежных тенденций в государственном управлении.

Во-вторых, наличие огромного числа субъектов Федерации (более восьмидесяти) чрезвычайно усложняет структуру управления страной и «раздувает» бюрократический аппарат федеральных органов исполнительной власти, особенно осуществляющих контрольные и надзорные функции за региональной властью.

В-третьих, существующая диспропорция в развитии регионов в силу ряда социально-экономических и природно-климатических факторов все более усугубляется по мере усиления глобального экономического кризиса, в который вовлечена и наша страна. Федеральному центру требуется с каждым годом все более увеличивать бюджетное финансирование для обеспечения уравнивания уровня жизни населения в различных субъектах России[2].

Существует ещё ряд причин, которые говорят в пользу укрупнения субъектов.

Однако, анализирую различные точки зрения политиков становится ясно, что однозначного взгляда на процесс укрупнения нет.

До недавнего времени очень трудно складывалась разумная экономическая политика между тремя составными частями одного из так называемых «матрешечных» субъектов Федерации - Тюменской области. «Собственно Тюменская область», то есть ее южная часть, никак не могла найти общий язык с «Северами», то есть Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, которые, входя в состав «большой Тюменской области», одновременно являлись самостоятельными субъектами Федерации. Предмет раздора был прост: львиную долю бюджета юга формируют «нефтяные» и «газовые» деньги северных округов.

Следует отметить, что при объединении, резко ограничивается бюджетная самостоятельность автономных округов и только два автономных округа Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий заключили в 2004 году особое соглашение с Тюменской областью о разграничении бюджетных полномочий, за большие деньги, отодвинув решение проблемы на 2008 год, по этой схеме субъекты большой Тюмени взаимодействуют и сегодня.

Руководитель Чувашского регионального отделения партии «Патриоты России» Владислав Солдатов пишет, что «… автономные округа - это окраины, и с поглощением их более крупными соседями грозят превратиться в отдалённый район. А что такое отдалённый от столицы район мы знаем и по собственному городу Чебоксары».

Депутат Государственной Думы Российской Федерации 5-го созыва, бывший Губернатор Ярославской области А.И. Лисицын давно заявлял, что регионов должно быть не 89, а примерно 50, а укрупнение надо производить за счет объединения дотационных регионов с донорами. В частности, он был бы не против присоединить Костромскую область, поскольку там «...сильное сельское хозяйство, слабая промышленность. Ярославская область имеет развитое промышленное производство и слабое сельское хозяйство. Объединив эти территории, можно говорить о разумной самодостаточной экономической политике».

Вопрос укрупнения регионов - это не вопрос этносов, а вопрос экономики. Такое мнение высказал в беседе с корреспондентом ИА REGNUM депутат Госсовета Чувашии -Игорь Кушев. В любом случае вопрос объединения ЕАО с более крупными соседними регионами - Хабаровским краем или Амурской областью должен решать народ. И, может быть, не просто жители ЕАО, а крупные еврейские общины в стране».

Лидер общественной организации «Адыге Хасэ» Карачаево-Черкесии Мухаммед Черкесов, комментируя тезис президента России - Владимира Путина о том, что «потенциал укрупнения субъектов федерации далеко не исчерпан» пишет - «…если повторятся попытки инициировать слияние Адыгеи с Краснодарским краем, то это, безусловно, вызовет отрицательную реакцию у черкесского населения Адыгеи».

В тоже время, Черкесов упомянул иное направление возможного укрупнения субъектов РФ, населенных адыгами (черкесами). «Адыги, как и карачаевцы, и балкарцы, разделены в разных республиках. Составляющие один народ карачаевцы и балкарцы – в Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии. Адыги – кабардинцы, черкесы, адыгейцы и шапсуги, будучи единым народом, в шести субъектах федерации – в Адыгее, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Краснодарском и Ставропольском краях и Северной Осетии. Так почему бы не укрупнить и не объединить три северокавказские республики, где эти народы являются субъектообразующими, в один субъект федерации?! Наша разобщенность не идет нам на пользу», - считает Черкесов.

Ректор Башкирской академии государственной службы и управления при президенте Башкирии (БАГСУ), политолог Сергей Лаврентьев, отметил, что Башкирия относится к самодостаточному региону. «Если взять критерий, по которому можно определить субъекты, то регионы, где проживает 4-5 млн. человек, являются самодостаточными. К ним относятся Татарстан, Башкирия, Самарская, Свердловская, Челябинская области. Калужская, Костромская, Курская, Воронежская, Орловская области – это другого плана субъекты. Хотя это исторические территории, но они жили в другой системе координат. А новая система требует объединения для развития», - резюмировал политолог[3].

Везде свои представления об управляемости. Так, в Китае всего 34 административные единицы, но это количество необходимо помножить на тысячелетнюю традицию централизации власти и почтительной покорности перед начальством. В крохотной Швейцарии административных единиц почти столько же сколько в Китае: 26 кантонов, но эти кантоны управляются в основном самостоятельно, очень мало оглядываясь на столичное мнение.

Таким образом, в данном вопросе сложно ориентироваться на зарубежный опыт, ибо в состав современных федераций входит различное число субъектов, которое не является константным: в США – 50, Австралии – 6, Канаде – 10, Австрии – 9, ФРГ – 16, Бельгии – 3, Индии – 25, Югославии – 2 и т.д. Однако Российская Федерация в вопросе количества субъектов Федерации оказалась «впереди планеты всей» ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов.

Управлять 89, а на данный момент 83 субъектами Российской Федерации, может быть, действительно очень сложно. А сколько надо? Любую идею можно довести до абсурда. Почему не сделать два субъекта Российской Федерации - Восточный и Западный?

Многие политики считают, что вряд ли можно всерьез рассчитывать, укрупнив регионы, радикальным образом повысить эффективность нынешней системы власти. Но почему объединение двух плохо управляемых регионов должно дать при сложении один хорошо управляемый[4]?

На наш взгляд, укрупнение регионов будет способствовать формированию на территории страны единого правового пространства[5], унификации регионального законодательства, что, с одной стороны, укрепит федеративные отношения, а с другой стороны, создаст благоприятную почву для экономического развития.

Благодаря этому будут созданы условия для проведения более эффективной социально-экономической политики государства[6], сбалансированности доходов и расходов в рамках укрупненных субъектов Российской Федерации с целью повышения уровня жизни населения регионов и укрепления их экономической базы.

Правовые основы укрупнения российских регионов заложены в ч. 2 ст. 65 Конституции Российской Федерации[7]. Однако практический механизм реализации процесса укрупнения субъектов России был закреплен в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Данный Закон детально регламентировал процедуру укрупнения регионов страны путем образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации[8], ознаменовав новый этап конституционно-правовой реформы государственного устройства России[9]. В течение восьми лет после принятия данного Федерального конституционного закона было инициировано несколько процедур объединения субъектов Российской Федерации.

Однако эффективному укрупнению субъектов Российской Федерации препятствует ряд проблем, в числе которых можно выделить следующие.

В статье 10 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ, заложенные ограничения лишают федеральные органы государственной власти возможности осуществлять укрупнение российских регионов «сверху», отдавая вопросы централизации системы государственного управления на откуп региональным элитам. Следовательно, процессы укрупнения регионов страны путем их укрупнения будут носить хаотичный характер, а их влияние на консолидацию экономической базы страны будет минимальным.

 На федеральном уровне отсутствует четко разработанная программа, касающаяся перспектив (планов) укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения, что уже явилось негативным моментом на практике объединившихся субъектов, а также федеральный орган государственный власти, ответственный за осуществление контроля (надзора) за процессами объединения российских регионов.

Для разрешения проблем, препятствующих укрупнению субъектов Российской Федерации, следует разработать и реализовать ряд последовательных мероприятий, что позволит, по мнению ряда авторов, занять процессам объединения регионов страны приоритетное место в федеративной политике государства [10].

Необходимо разработать на федеральном уровне комплексную программу, посвященную вопросам укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения. Учитывая изложенное, следует придать данной программе статус перспективного приоритетного национального проекта, что позволит осуществлять процессы централизации государственного управления путем уменьшения количества российских регионов не хаотично, а системно. В подобной программе следует учесть исторические, социально-экономические, политические, национально-культурные, религиозные особенности регионов, подлежащих объединению, в целях избежания появления межнациональных, межрелигиозных и межэтнических конфликтов и разногласий.

Следует закрепить в федеральном законодательстве положения о том, что финансирование вопросов укрупнения субъектов Российской Федерации осуществляется из федерального бюджета. Кроме того, в федеральных программах, посвященных вопросам объединения регионов, а также Налоговом и Бюджетном кодексах страны необходимо заложить ряд финансовых и налоговых льгот для хозяйствующих субъектов в объединяемых регионах (до пяти лет), что позволит сгладить дезорганизационные моменты, вызванные изменением системы регионального государственного управления в результате укрупнения субъектов Российской Федерации, и сделать объединенный регион привлекательным для отечественных и зарубежных инвестиций.

Пертурбации вокруг законодательства, сопровождающего объединительные процессы, показали, что до сих пор нет единого мнения по вопросу о необходимости укрупнения.

Однако, одним из основных условий укрепления властной вертикали в стране и преодоления центробежных тенденций в государственном управлении всё же является укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения в более крупные регионы.

Литература

1.                  Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. – 1993. – N 237.

2.                  Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2001. – N 52 (ч. 1). – Ст. 4916.

3.                  Галкин А.Н. Укрупнение регионов как условие и средство оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики Российской Федерации // Вестник Южно-Уральского государственного университета. – 2008. – N 8. – С. 95 – 96.

4.                  Гончаров В.В. О некоторых вопросах укрупнения субъектов Российской Федерации как условия оптимизации системы государственного управления: современные проблемы и перспективы развития // Юридический мир. – 2010. – N 2. – С. 12 – 16.

5.                  Гончаров В.В. Становление федерализма как принципа формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // История государства и права. – 2008. – N 11. – С. 8 – 11.

6.                  Гончаров В.В. Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации // Философия права. – 2007. – N 3. – С. 6 – 9.

7.                  Емельянов А.С. Конституционная реформа: юридические, политические и экономические аспекты укрупнения субъектов Российской Федерации // Публично-правовые исследования. – 2006. – Т. 1. – С. 57 – 71.

8.                  ИА REGNUM. Объединение регионов России http://ru.wikipedia.org/wiki.

9.                  Карапетян М.Г. Правовая политика в сфере укрупнения субъектов Российской Федерации: понятие, цели и приоритеты // Ленинградский юридический журнал. – 2009. – N 2. – С. 184 – 192.

10.              Укрупнение субъектов федерации: что дальше http://businesspress.ru/newspaper/article_mId_43_aId.

Поступила в редакцию 07.06.2012 г.