Некоторые аспекты обеспечения законности при выявлении нарушений миграционного законодательства

Елисеев Андрей Владимирович,

аспирант Международного юридического института г. Москва.

Одним из направлений реформы МВД России является освобождение сотрудников полиции от выполнения дублирующих и не свойственных им функций, в том числе – правоприменительных функций в сфере миграции.[1]

В ходе модернизации органов внутренних дел функции по пресечению административных правонарушений в области обеспечения режима пребы­вания иностранных граждан и лиц без гражданства[2] на территории Россий­ской Федерации, а также по осуществлению производства по делам о таких правонарушениях переданы из МВД в Федеральную ми­грационную службу.[3]

Однако общепризнанное определение понятия «пресечение» в законо­дательстве России отсутствует. В основном оно применяется для описания действий сотрудников правоохранительных органов по прекращению противоправного поведения и устра­нению его вредных последствий.

На практике пресечению любого правонарушения предшествует его выявление. Наиболее распространённым способом выявления нару­шений режима пребывания иностранных граждан является проверка документов, а основным способом пресечения таких на­рушений является доставление правонарушителей в служебные помещения органов МВД и ФМС России с последующим привлечением к администра­тивной ответственности.

При этом отдельными должностными лицами ФМС допускаются на­рушения установленного порядка осуществления данных административных процедур, в результате чего создаются препятствия осу­ществлению прав и свобод граждан, причиняется моральный и иму­щественный вред последним, затрудняется рассмотрение дел о совершенных ими правонарушениях.

Наиболее распространённым из указанных выше нарушений является осуществление сотрудниками и государственными гражданскими служа­щими ФМС проверок документов у граждан, нахо­дящихся в общественных местах, с целью выявления среди них иностранных граждан, не имеющих регистрации по месту пребывания в Российской Феде­рации.

Между тем, должностные лица органов ФМС России вправе требовать документы, удостоверяющие личность, подтверждающие законность пребы­вания на территории Российской Федерации и право на осуществление тру­довой деятельности, только у определённого круга лиц и при соблюдении ряда обязательных условий, а именно: у лиц, находящихся по месту распо­ложения проверяемого объекта, при проведении, на основании соответст­вующего распоряжения и в порядке, установленном соответствующим адми­нистративным регламентом, выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, перечень которых определён совместным приказом МВД и ФМС России от 30 апреля 2009 г. № 338/97, мест прожива­ния (пребывания) иностранных граждан и фактического осуществления ими трудовой деятельности, а также на транспортных средствах.[4]

Проверка документов, удостоверяющих личность граждан, находя­щихся в иных местах, может осуществляться только сотрудниками полиции и только при наличии данных, дающих основания подозревать граждан в со­вершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об адми­нистративном правонарушении, а равно, если имеются основания для их за­держания в случаях, предусмотренных федеральным законом.[5]

Согласно статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательства нарушения иностранным гра­жданином миграционных правил, полученные в ходе проверки документов, осуществлённой с нарушением закона, не мо­гут быть использованы по делу об административ­ном правонарушении.

Для того чтобы в этом случае правонарушитель не смог избежать наказания, необходимо устанавливать наличие в его действиях события административного правонарушения и иные обстоятель­ства, имеющие значение для правильного разрешения дела, с помощью до­полнительных доказательств, которыми могут быть его объяснения, показа­ния свидетелей, протоколы, предусмотренными Кодексом РФ об ад­министративных правонарушениях, а также иные документы, в том числе справки о результатах проверок нарушителя по информационно-справочным учётам ФМС и МВД России.[6]

При этом срок и объём производства по делу об административном правонарушении увеличиваются.

Более серьёзным нарушением, допускаемым в ходе осуществления миграционного кон­троля, является доставление нарушителей не в служебные помещения орга­нов внутренних дел (полиции), как это установлено законом[7], а в служебные помещения подразделений ФМС России, где доставленные зачастую могут принудительно удерживаться на срок более трёх часов не подвергаясь, при этом, административному задержанию.

Такие незаконные действия не влекут за собой освобождения винов­ного от административной ответственности, однако являются основанием для последующего предъявления иностранными гражданами исков к органам ФМС России о возмещении морального и имущественного вреда, связанного с незаконным длительным пребыванием в подразделении ФМС, а также основанием для возбуждения в отношении должностных лиц, виновных в незаконном лише­нии иностранного гражданина свободы, уголовных дел о преступлениях, предусмотренных статьями 127 либо 286 УК РФ.

В случае удовлетворения судами таких исков производится взыскание денежных сумм за счет средств соответ­ствующего бюджета либо за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.[8]

Таким образом, в результате незаконных действий должностных лиц ФМС может быть причинён не только вред физическим лицам, но и нанесён материальный ущерб государству.

С учетом изложенного в настоящей статье, можно сделать ряд выводов.

В условиях ориентирования политики государства в отношении неле­гальной миграции на ужесточение правил регистрации и санкций за их на­рушение[9] непрофессиональные действия сотрудников ФМС и злоупотребление ими своим служебным по­ложением могут вызвать большой общественный резонанс, усилить степень отчуждения между населением и правоохранительными органами, создать социальную напряженность в обществе.

Поэтому успешное выполнение задач, возложенных на органы ФМС России, находится в прямой зависимости от уровня соблюдения ими требований закона, в силу чего понятие «законность» должно стать категорией, определяющей сегодня авто­ритет Федеральной миграционной службы.

 Обеспечить законность при выявлении и пресечении нарушений ми­грационного законодательства можно только в случае строго и точного со­блюдения всеми должностными лицами органов ФМС России порядка и пра­вил, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и ведомственными нормативными правовыми актами, а также при осуществлении постоянного контроля за их действиями со стороны выше­стоящих органов ФМС, МВД, прокуратуры и суда.

Необходимо укрепление верховенства права, лежащего в основе право­охранительной деятельности, установление политики «прозрачности» дея­тельности Федеральной миграционной службы как правоохранительного органа и её ориентации на потреб­ности населения.

Достижение этих целей требует расширения практики применения в качестве средств обеспечения законности при выявлении нарушений мигра­ционного законодательства таких правовых институтов как судебный кон­троль и обжалование незаконных действий органов ФМС в суд.

При этом может быть достигнут двойной эффект. При выявлении су­дами нарушений закона в действиях должностных лиц ФМС и принятии соответст­вующих мер реагировании на них, будут восстановлена законность и привле­чены к ответственности виновные должностные лица. Это приведёт к повы­шению уровня работы органов Федеральной миграционной службы и снижению количества обращений граждан за судебной защитой.

Кроме того, по аналогии с полицией, представляется необходимым оп­ределить властные правомочия сотрудников и государственных гражданских служащих ФМС России на уровне федерального закона, что позволит уста­новить дополнительные защитные и охранительные механизмы в отношении прав и свобод граждан.

Литература

1. Административный регламент по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и ли­цами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодате­лями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда (утв. Приказом МВД РФ и Федераль­ной миграционной службы от 30 апреля 2009 г. № 338/97) // СПС «Гарант», http://base.garant.ru/195730/#1000.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше­ниях от 30 декабря 2001 г. № 195 (ред. от 08 декабря 2011 г.) // СПС «Гарант», http://base.garant.ru/12125267/.

3. Положение о Федеральной миграционной службе (утв. Указом Пре­зидента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928) (в ред. от 31 октября 2009 г.) // СПС «Гарант», http://base.garant.ru/187224/.

4. Постановление Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбит­ражного Суда РФ от 01 июня 2009 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связан­ных с применением части 1 ГК РФ» // БВС РФ. 1996. № 9. С. 3.

5. Приказ МВД Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 30 апреля 2009 г. № 338/97 "Об утверждении Административ­ного регламента по исполнению государственной функции контроля и над­зора за соблюдением положений миграционного законодательства Россий­ской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (ус­луг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда" // СПС «Гарант», http://base.garant.ru/195730/#1000.

6. Путин В.В. Россия: национальный вопрос. // Независимая газета. 2012. № 7.

7. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009, № 52 (1 ч.). Ст. 6536.

8. Указ Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 8. Ст. 839.

9. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федераль­ной миграционной службы» (в ред. от 03 декабря 2011 г.) // СПС «Гарант», http://base.garant.ru/187224/.

10. Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 06 декабря 2011 г.) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 

Поступила в редакцию 30.01.2012 г.