Особенности принципов законотворческой деятельности в законодательном процессе Российской Федерации

Иванов Кирилл Константинович,

аспирант Московского нового юридического института.

Проблема законотворчества в Российской Федерации является предметом разнообразного внимания не только непосредственных его участников, но и ученых-конституционалистов с момента формирования российского парламента[1]. Это вполне естественно, так как процесс формирования, в том числе и новой российской государственности, требовал в максимально сжатые сроки обновления структур власти, экономики, социальной сферы и нормативной правовой базы, их функционирования и взаимодействия.

Эффективность законодательного регулирования зависит от системности законотворчества и непротиворечивости российского законодательства, которые, должны гарантироваться последовательными и согласованными усилиями государства. Однако здесь существуют многочисленные пробелы, и их решение напрямую зависит от совершенствования всего законодательного процесса.

Можно частично согласиться с В.Д. Мазаевым, который предполагает, что наиболее проблемными направлениями, связанными с принципами законотворческой деятельности, являются следующие:

1)                 планирование законопроектной работы и оптимизация законодательных инициатив;

2)                 расширение участия научного и общественного потенциала в формировании законодательного регулирования;

3)                 открытость и гласность законотворческого процесса;

4)                 социально-экономическая экспертиза[2].

Турникеты

Турникеты! Приводы на ворота! Урны! Вазоны! Дорожные знаки

planeta-b.ru

Планирование законопроектной работы и оптимизация законодательных инициатив.

Большое число субъектов права законодательной инициативы, их самостоятельность, независимость друг от друга, а также взаимодействия между ветвями власти порождает весомый пласт законодательных инициатив, противоречащих уже принятым и действующим законодательным актам[3]. В процессе работы над законопроектами прослеживается дублирование законодательных инициатив, внесенных различными субъектами права, в особенности субъектами Российской Федерации.

Государственная Дума является непосредственным органом рассмотрения законодательных инициатив, доработки и принятия законов. Она состоит из 450 самостоятельных и равноправных субъектов права законодательной инициативы – депутатов Государственной Думы. Проблема систематизации, отбора и планирования законопроектной деятельности весьма актуальна именно в Государственной Думе. Определяющую роль в данном процессе играет Совет Государственной Думы, который действует на основании Регламента Государственной Думы и создан для первичной организации и рассмотрения вопросов, связанных с организационной деятельностью палаты[4]. «Совет Государственной Думы формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию, принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию, формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц с указанием тематических блоков только для законопроектов, рассматриваемых в первом чтении, формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы»[5]. Вместе с тем, Совет, состоящий из Председателя Государственной Думы, его первого заместителя, и восьми заместителей, от партий, представленных в Государственной Думе[6], является органом решения преимущественно тактико-политических вопросов, нежели органом выработки стратегии нового законодательного регулирования.

В настоящее время расстановка политических сил в Государственной Думе позволяет говорить о высокой степени согласованности в решении вопросов законопроектной деятельности между Президентом РФ и Правительством РФ. Это позволяет искать наиболее оптимальные формы, инструменты регулирования законодательного процесса с целью повышения его плановости, системности, качества правовой и лингвистической подготовки проектов федеральных законов[7]. Однако если в процессе законопроектной деятельности идет постоянное преобладание политического большинства, зачастую принимаются не те законы, которые необходимы, а законы по политическим, конъюнктурным соображениям, и в итоге процесс может остановиться в развитии и систематизации, и начать резкое падение к предыдущим уровням организации законодательного процесса, что может негативно сказаться на качестве законодательных инициатив и принятых законов.

Расширение участия научного и общественного потенциала в формировании законодательного регулирования.

Особую роль в формировании законодательного регулирования играют государственные, общественные и научные институты. Согласованность принимаемых ими решений, качество правового материала, четкая система координации между ними даст возможность оптимально качественно улучшить законодательную инициативу.

Можно отметить, что в процессе формирования правовых инициатив, построения структурированного законодательного обеспечения недостаточно используются формы общественного воздействия. Например в Конституции Французской Республики 1958 г. предусмотрено, что для оказания помощи и содействия законодательной, исполнительной и судебной власти учреждаются вспомогательные государственные органы, как, например, социальный и экономический совет, в который входят представители союзов промышленников, предпринимателей, профсоюзов и Правительства, и предоставляющий консультации последнему по его вопросам[8]. На основании данного положения можно предложить, чтобы законопроекты, непосредственно связанные с предпринимательской деятельностью, должны рассматриваться представителями профильных организаций (Торгово-промышленная палата России, Российский Союз промышленников и предпринимателей и т.д.), а также профсоюзными организациями, чтобы обеспечить стабильное развитие государства в условиях рыночной экономики. В рамках сформированной новой системы управления, основанной на системе сдержек и противовесов между различными ветвями власти, роль негосударственных, общественных формирований значительно возрастает, в том числе и в выработке приемлемых компромиссов в формировании правовой системы.

Вместе с тем, общественные формы не должны заменять государственные органы, а лишь организационно содействовать координации законотворческого процесса, взаимосвязи конкретных нормативных правовых актов с действительными общественными и экономическими потребностями, оказывать сдерживающее влияние на ведомственные интересы.

Считаю, что данный проблемный вопрос, затронутый В.Д.Мазаевым является актуальным в настоящее время, и в связи с этим просто необходимо заново возродить Комиссию по координации законодательной деятельности, так как отсутствие органов, проводящих исследование законодательных инициатив с участием ученых, правоведов, занимающихся юридической теорией и практикой приводит, в итоге к несовершенству законодательных инициатив, тем самым усложняя работу Парламента Российской Федерации и затрудняя развитие государства.

По мнению С.В. Полениной, «необходимым условием для повышения качества принимаемого закона и предпосылкой эффективности содержащихся в них норм, является активизация роли науки в законотворчестве»[9].

Основной базой для работы над законопроектом, его подготовкой для дальнейшего обсуждения на пленарном заседании Государственной Думы являются комитеты Государственной Думы. Они играют ведущую роль в создании и прохождении законопроектов, т. к. дают заключение, на основании которого определяется, продолжит или прекратит свое существование тот или иной законопроект. То есть ответственный комитет обобщает поправки и предложения к законопроекту, поступившие от субъектов права законодательной инициативы. Весь основной пласт содержательной работы по согласованию, оценке тех или иных законодательных инициатив все-таки остается за рамками открытого обсуждения, за исключением парламентских слушаний. Так, на основании Регламента Государственной Думы, на заседании комитета имеют возможность «присутствовать полномочный представитель Президента Российской Федерации и полномочный представитель Правительства Российской Федерации, а при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты, – члены Общественной палаты», а также могут быть приглашены общественные объединения, средства массовой информации [10].

На основании Указа Президента РФ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»[11] в целях обеспечения совершенствования законотворческой деятельности проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающие основные сферы деятельности государства в области социально-экономического развития, по решению Президента России могут быть вынесены на общественное обсуждение, с обязательным размещением на соответствующих официальных сайтах государственных органов, разработавших законопроект либо на специально созданных для обсуждения законопроектов сайтах. Для обеспечения доступа граждан к обсуждению законопроекта, на соответствующих сайтах размещен сам обсуждаемый законопроект, пояснительная записка к нему и финансово-экономическое обоснование, а также порядок направления гражданами своих замечаний и предложений по законопроекту.

Данный Указ должен открывать возможность любому гражданину России участвовать в доработке социально значимых законопроектов, высказывать свои предложения по ним, чтобы совместными усилиями государства и общества выработать текст законопроекта, отвечающий интересам граждан. Всеобщее обсуждение законопроектов может стать первым шагом на пути создания нового института прямой демократии. Но все же, экспертиза и принятие законопроектов является деятельностью парламента Российской Федерации и, на мой взгляд, в настоящее время широкое обсуждение законопроектов менее эффективно и результативно, чем осуждение в экспертном сообществе, в комитетах Государственной Думы, на Парламентских слушаниях, то есть среди ограниченного круга людей, но сведущих в данном направлении и вопросе.

Представляется, что законодательный процесс значительно улучшился и повысилась бы эффективность правового регулирования, если второе направление «расширение участия научного и общественного потенциала в формировании законодательного регулирования» и третье «открытость и гласность законотворческого процесса» объединить, так как расширение участия научного и общественного потенциала не может осуществляться без открытого и гласного законотворческого процесса.

Социально-экономическая экспертиза.

В качестве императивного воздействия на законопроектные инициативы, предполагающие финансовые затраты из федерального бюджета, Конституция РФ предъявляет требование наличия заключения Правительства РФ. Часть 3 статьи 104 Конституции РФ предусматривает обязательное наличие заключения Правительства Российской Федерации при внесении законодательных инициатив, предусматривающих введение или отмену налогов, а равно и освобождение от их уплаты, об изменении финансовых обстоятельств государства и других законопроектов, «предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета»[12]. Это требование фактически усложняет процедуру внесения отдельных законодательных инициатив. Однако, как указывается в юридической литературе, отсутствие единой методики расчета экономических последствий принятия федеральных законов о налогах и сборах, тождественных критериев оценки экономических потерь государства от введения тех или иных налогов, наделения налоговых льгот делает эффективное управление финансовыми потоками государства фактически невозможным[13]. Хотя зачастую парламентарии вносят законопроекты и принимают законы без соответствующего заключения, считая, что указанный законопроект не подпадает под перечень ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. Решить отчасти эту проблему можно было бы путем включения в Федеральный Конституционный закон «О Правительстве РФ» более четких критериев, позволяющих однозначно определить, предусматривает ли законопроект расходы из федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование выполняет роль документа, в котором содержится финансово-экономическая оценка законопроекта, «а также расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также определяющим источники финансирования расходов по реализации внесенной законодательной инициативы»[14]. В юридической литературе высказывается мнение, что данная норма широко трактует положение ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, а само заключение Правительства РФ является ни чем иным, как финансово-экономическим обоснованием, которое содержит вывод о наличии или отсутствии возможности финансирования положений внесенных законодательных инициатив[15]. С данным мнением можно поспорить, так как п. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы содержит исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления в Государственную Думу, и указывает на необходимость предоставления в качестве обязательного требования к оформлению законодательной инициативы «наличие финансово-экономического обоснования законопроекта» в случае, если реализация его потребует материальных затрат[16]. К сожалению, отсутствует такой институт, как оценка социально-экономической эффективности законопроектов, хотя им можно считать финансово-экономическое обоснование и заключение Правительства РФ, но они носят формальный и поверхностный характер.

Подводя итог рассмотрению проблем, связанных с применением принципов законотворческой деятельности в законодательном процессе, следует отметить то что, несмотря на достаточную разработанность в юридической теории и практике процесса совершенствования законодательной техники, законопроекты, исходящие от субъектов права законодательной инициативы, в особенности от депутатов Государственной Думы и субъектов Российской Федерации, поступают в Государственную Думу, в большинстве своем, технически неотработанные, содержащие неточные и расплывчатые предписания, имеющие противоречия и двусмысленности.

Необходимо ввести в Регламент Государственной Думы условие, при котором законодательная инициатива должна быть внесена от группы депутатов Государственной Думы, но не менее 1/10 от общего числа депутатов Государственной Думы, причем с обязательным включением хотя бы одного депутата от другой фракции, представленной в Государственной Думе. Данное условие частично предотвратит лоббизм заинтересованных министерств, ведомств и негосударственных организаций по определенным вопросам, так как под данной законодательной инициативой стоят подписи каждого депутата, которые вносят законодательную инициативу, тем самым они должны отвечать персонально за законопроект, который они вносят и предлагают на рассмотрение Палаты, а соответственно за данную инициативу отвечают и фракции, в состав которых входят депутаты, которые вносят законопроект.

Обязательным условием должно быть введение широкого и гласного обсуждения законодательных инициатив, затрагивающих ведущие сферы жизни общества, основательно изучить его потребности, для того, чтобы предотвратить в будущем появление Законов, не имеющих перспектив к жизнедеятельности или несущих в себе лоббизм отдельных интересов в современном Российском государстве.

Также необходимо внести в Регламент Государственной Думы обязательное транслирование заседаний комитетов и экспертных советов по законодательным инициативам, затрагивающим социально-экономическое развитие страны, с обязательным приглашением экспертов от всех фракций, заинтересованных в данных инициативах. В случае несогласия других фракций, представленных в Государственной Думе, итогами заседания экспертного совета либо парламентских слушаний, оппозиционные фракции должны иметь право предложить свою, альтернативную резолюцию по законопроекту. Если же согласование альтернативной резолюции и официальной не совпадают, и фракции не находят компромисс в данном вопросе, то законопроект не может быть вынесен на обсуждение на пленарном заседании Государственной Думы до тех пор, пока не будет достигнут консенсус. Причем, ввести условие, при котором на пленарном заседании не могут обсуждаться законопроекты, на которые была получена одобренная фракциями резолюция менее трех дней назад. Данное условие может привести к более ответственному подходу и подготовке к обсуждению новых законодательных инициатив, и может в будущем предотвратить внесение огромного количества поправок к законам, которые были уже приняты Государственной Думой, а для более оперативного реагирования депутатов Государственной Думы на поправки к законопроектам, необходимо, чтобы законопроекты, а также поправки, рассматриваемые ответственными комитетами, были вовремя и в полном объеме размещены в базе обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы.

Литература

1.                  Аппарат Государственной Думы. Научно-методическое пособие по разработке законопроектов в Современной России. – М.: Издание Государственной Думы, 2009, С.331-334.

2.                  Бошно С.В. Правотворчество: путь от источника к форме права. Лекции. – М.: Изд-во РАГС, 2002. С.41-43.

3.                  Гостева С.Р. Российская цивилизация: история и современность. Межвузовский сборник научных статей. – Воронеж: Изд. «Воронеж». 1999. Вып.VII. С.21-22.

4.                  Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-методическое пособие / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф.Васильев. – М.: Юриспруденция, 2000. С.3-4.

5.                  Злобин Н.Н. Налог как правовая категория. – М.: 2003. С.163.

6.                  Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 №6-ФКЗ и от 30.12.2008 №7-ФКЗ // Официальный текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками от 30.12.2008 опубликован в издании «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009.

7.                  Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., испр. и доп. – М.: Статут, 2009. С.5-9.

8.                  Мазаев В.Д. Франко-российский семинар «Качество регламентации». – М.: Изд. Логос, 2002. С.153-156.

9.                  Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С.340.

10.              Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С.134.

11.              Постановление Правительства РФ «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» от 2 августа 2001 года (ред. от 20.02.2010) №576.

12.              Регламент Государственной Думы (Принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года №2134-II ГД с изменениями, внесенными постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2011 года №6-6 ГД - Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 52, ст. 7558).

13.              Указ Президента РФ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» от 9 февраля 2011 года №167.

Поступила в редакцию 20.02.2012 г.