Ограничение государственной власти институтами гражданского общества

Волович Александр Игоревич,

аспирант Тамбовского государственного университета им.Г.Р.Державина.

Гражданское общество состоит из постоянно взаимодействующих частных лиц, классов, групп, институтов, и характеризуется сложной, многообразной структурой. В качестве его звеньев выступают практически все элементы социальной, профессиональной, демографической, национальной, конфессиональной, культурной, духовной самоорганизации общества. Как отмечает К.С. Гаджиев, «гражданское общество – это своего рода социальное пространство, в котором люди связаны и взаимодействуют между собой в качестве независимых как друг от друга, так и от государства индивидов. Это – система обеспечения жизнедеятельности социальной, социокультурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи от поколения к поколению, система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей, будь то индивидуальных или коллективных. Эти интересы и потребности выражаются и осуществляются через такие институты гражданского общества, как семья, церковь, система образования, профессиональные и иные объединения, ассоциации, организации и т.д.».[1]

Существует достаточно много подходов к институтам гражданского общества. Одни исследователи относят к ним различные экономические организации, другие предпочитают ограждать гражданское общество от экономической сферы. Аналогичную ситуацию можно наблюдать и с политической сферой, институты которой часто фигурируют в спорах о границах гражданского общества.

Так, Джин Л. Коэн и Эндрю Арато предпочитают не относить к гражданскому обществу экономические институты: «только реконструкция по­нятия гражданского общества в рамках трехчастной модели (отделяю­щей гражданское общество как от государства, так и от экономических структур) позволяет этому понятию не только играть оппозиционную роль в условиях авторитарных режимов, но и возрождать свой критичес­кий потенциал в условиях либеральной демократии… Под «гражданским обществом» мы понимаем сферу социальной интеракции между экономикой и государст­вом, состоящую, в первую очередь, из сфер наиболее близкого общения (в частности, семью), объединений (в частности, добровольных), социаль­ных движений и различных форм публичной коммуникации».[2]

Л.И. Спиридонов выделяет в современном гражданском обществе три уровня общественных отношений. Первый уровень, по его мнению, охватывает сферу семьи, быта и культуры. Второй уровень охватывает уровень экономики, включая в себя производство, распределение, обмен и производительное потребление, в отличие от личного потребления, которое осуществляется на первом уровне - в быту. На третьем уровне гражданского общества его члены вступают в политическую жизнь. На втором уровне Л.И. Спиридонов включает в гражданское общество профессиональные союзы, союзы предпринимателей, общества потребителей и т.д. На третьем уровне в гражданское общество входят политические объединения граждан, в частности политические партии.[3]

Э.П. Григонис сферу гражданского общества охарактеризовал следующим образом: «В политической сфере институтами гражданского общества являются политические партии, организации, движения различной политической ориентации (правые, левые, центристские, религиозные), преследующие политические цели, участвующие в борьбе за государственную или муниципальную (публичную власть). Сюда же входят молодежные политические организации (например, коммунистические союзы молодежи). Важнейшим институтом гражданского общества в политической сфере является местное самоуправление, органы которого совместно с органами государства представляют систему публичной власти, и является связующим звеном между гражданским обществом и государством. Все вышеуказанные институты совместно с государством составляют политическую систему общества».[4]

В рамках настоящей статьи наибольший интерес представляют те институты гражданского общества, которые в процессе своей деятельности потенциально способны ограничивать государственную власть. Несмотря на неоднозначность отнесения некоторых из них к институтам гражданского общества, в качестве наиболее влиятельных во взаимоотношениях с государственной властью можно назвать: политические партии, местное самоуправление, средства массовой информации, а также всевозможные общественные объединения различных типов.

В юридической науке неоднократно утверждалось и утверждается, что существенную связующую и объединяющую роль в отношениях между гражданским обществом и государством призваны сыграть политические партии. Политические партии являются инструментом выражения, формирования и представительства общественного мнения, средством политического самоопределения граждан и субъектом ответственности власти перед ними. Партии - универсальный политический институт, связывающий государство и граждан, обеспечивающий представительство различных социальных интересов в государственных институтах, выражающий волю избирателей относительно политического курса и экономического развития страны.

Как верно замечает К.Г. Холодковский, «место политических партий в политической системе детерминировано их двоякой природой: как элемента гражданского общества и части государственного механизма. Уже тот факт, что партия своими корнями уходит в толщу гражданского общества, где зарождаются и оформляются групповые интересы, но при этом через свои руководящие инстанции врастает в механизм государственной власти, придает ей уникальное качество агента двусторонней связи гражданского общества и государства».[5]

Механизм транслирования интересов гражданского общества в государственное управление заключается в том, что нацеленные на достижение своих сугубо партийных интересов, связанные с получением, удержанием и осуществлением власти, партии, опираясь на поддержку общества, полученную в открытом состязании с другими партиями в электоральном процессе, выполняют социально значимые задачи. Выражая разнообразные потребности и интересы гражданского общества (индивидов, социальных групп, слоев, классов и т.д.) в политической форме (в виде определенных политических целей, идей, программ, требований, установок, проектов решений, мероприятий и т.д.), партии как организованные представители общества тем самым выражают и право гражданского общества на формирование государственной власти, участие в ее осуществлении и т.д.

Таким образом достигается ограничение государственной власти. Партии выступают с программами уменьшения налогов за счет сокращения государственного аппарата, что является следствием уменьшения предметов ведения и полномочий государственной власти; аккумулируя посылы гражданского общества, связанные с недовольством деятельностью государственной власти, партии пытаются ограничивать такую деятельность, тем самым получая поддержку избирателей.

Особого внимания заслуживают оппозиционные партии. В условиях демократии оппозиция является важной составной частью политического процесса, для нормального функционирования которого необходима ротация партий у власти. Так, в Великобритании и ряде ее бывших колоний лидер крупнейшей оппозиционной партии (т.е. партии, занявшей второе место на парламентских выборах) получает королевское жалованье на уровне министра, так как считается, что он исполняет важную для общества и государства функцию; эта партия именуется «оппозицией Её Величества» и формирует так называемый «теневой кабинет», «министры» которого заняты отслеживанием и критикой правительственных мероприятий по своим направлениям и разработкой оппозиционных программ по ним. В случае прихода партии к власти они, как правило, автоматически занимают соответствующие места в правительстве.

Стоит заметить, что для того, чтобы политические партии действовали в интересах общества, необходим комплекс условий: политическая конкуренция, прозрачность и открытость деятельности партий, свобода средств массовой информации, развитые демократические процедуры и др. Немаловажное значение имеет и внутрипартийная демократия. От того, насколько внутрипартийная структура партийной организации позволяет прорываться импульсам общественных потребностей, выражающихся в позициях низовых партийных звеньев, настолько та или иная политическая партия может воспроизводить и решать проблемы гражданского общества.

Местное самоуправление, так же как и политические партии, не все исследователи относят к институтам гражданского общества. Тем не менее, предоставление гражданам определенной степени свободы в самоуправлении на территории их проживания – это достаточно эффективный барьер, наглядно демонстрирующий границу между гражданским обществом и государством.

Необходимо отметить, что в мире сложилась практика, при которой в основе регулирования предметов ведения муниципальных образований положен принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Данный принцип утвердился в XIX в. в Великобритании (англосаксонская модель). Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах. В основу правового регулирования предметов ведения местного самоуправления во Франции и в ряде иных стран положен принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов (французская, или так называемая континентальная модель).[6]

В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 г. органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться государственными полномочиями. Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами (ст. 133).

Однако, как показывает практика, существует ряд нарушений вышеуказанных положений Конституции РФ: установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне; ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления; превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения; передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; выделение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении и ряд других.[7]

Если местное самоуправление наиболее эффективно в структурном ограничении государственной власти, то есть в тех случаях, когда требуется не допустить воздействие государственной власти на определенные сферы общества, не допустить излишней централизации предметов ведения и полномочий, то средства массовой информации как институт гражданского общества способны не менее продуктивно ограничивать повседневную деятельность государственной власти.

В условиях развитых демократических институтов влияние СМИ на деятельность властей огромно. Развитие СМИ в современном мире неотделимо от развития демократического процесса. СМИ выступают основным инструментом информационного обеспечения граждан обо всех наиболее значимых процессах и явлениях, происходящих в обществе, о позиции и действиях властей, нарушающих интересы общества, об их усилиях, направленных на решение волнующих граждан вопросов и проблем. Потенциал СМИ состоит в их возможности делать достоянием общественности все значимые факты отклонения от закона, норм общественной морали, обо всех антисоциальных действиях не только криминальных элементов, но и бизнеса, властных структур, тех или иных социальных институтов. Как отмечает Н.К.Заика, «по отношению к властным структурам, критикуя их действия, не вписывающиеся в рамки закона, общественной морали или просто не эффективные, СМИ выступают в роли своего рода непарламентской оппозиции. В современных либеральных обществах такая оппозиционная роль СМИ расценивается очень высоко. Критика СМИ здесь чаще всего направлена на действия властей различного уровня».[8]

Средства массовой информации непосредственно участвуют в формировании рейтинга политиков. Аккумулируя аналитические мнения различных экспертов, проводя журналистские расследования, организуя различные дискуссионные обсуждения, СМИ оказывают огромное влияние на результаты выборов. В этом содержится сам механизм ограничения государственной власти средствами массовой информации. В условиях свободы и независимости СМИ, политики, желая победить на выборах, объективно вынуждены работать на общество своей страны, служить ему, заботиться о его благополучии, в противном случае государственно-властный пост займут политические конкуренты.

Часто говорят о невозможности существования объективной и правдивой журналистики в условиях свободы. Как пишет Я.Н. Засурский: «Основная коллизия при этом состоит в том, что будучи институтом гражданского общества, признанными способствовать формированию и интеграции этого общества, защите его интересов перед властью и бизнесом, реально в силу сложившейся в обществе системы политических и экономических отношений они эту роль не выполняют, а выступают нередко в роли представителя интересов власти или бизнеса, при том, что интересы власти и граждан, бизнеса и граждан не обязательно противостоят друг другу. Но и не всегда совпадают».[9]

Показательный пример развития СМИ в США опровергает такие суждения. Как утверждает Джордж А. Кримски: «По сути дела, сегодня журналисты занимают место в низших эшелонах публичной популярности. Их считают, с одной стороны, слишком могущественными, с другой – не заслуживающими доверия. Первоначально американская пресса была практически листовочной индустрией, принадлежавшей конкурирующим политическим группам или связанной с ними и втянутой в постоянные пропагандистские войны. Вопрос о доверии не стоял. Стать инструментом демократического принятия решений прессу заставило разнообразие мнений. Каким-то образом из-под этого хаотического нагромождения информации и дезинформации смогла пробиться общая истина. В итоге появилось стремление к объективности».^[10]

Влияние СМИ растет с каждым годом также за счет тенденций всеобщей глобализации. В современном мире создается огромная глобальная коммуникационная система. В этом процессе принимают участие национальные государства, международные информационные агентства, транснациональные медийные корпорации, неправительственные, правозащитные организации и т.д. Складывается мировой медийный рынок — «место, где вырабатываются и применяются формальные и неформальные правила, определяющие характер общепринятых нормативов, пространство, где соперничают идеологии и оформляются альянсы, определяющие, в конечном счете, судьбы правительств и наций, арена, на которой образы, порождаемые СМИ, становятся подспорьем или заменителем силы».[11] Происходящее в глобальной информационной среде приобретает все большее значение для всех сфер социальной жизни. Тенденция развития СМИ в мире свидетельствует о том, что их роль в международных делах постоянно возрастает. Этот процесс все больше воспринимается как реальный фундамент идеи создания мирового информационного пространства. Современное развитие СМИ оказывается существенным социально-политическим явлением в странах всего мира.

Для выполнения СМИ как института гражданского общества функций, связанных с ограничением государственной власти, необходим целый комплекс прав. Особое значение имеет закрепление прав СМИ в нормах международно-правовых документов, так как без инструментов внешнего ограничения государственная власть, обладающая монополией на формирование системы законодательства, без особого труда способна значительно уменьшить возможности СМИ либо сделать их лояльными к любой деятельности властей.

Несмотря на наличие в российском законодательстве прав СМИ, а также норм, направленных на их реализацию, СМИ подвергаются значительному давлению со стороны государственной власти. С сожалением приходится констатировать, что в арсенале средств борьбы с неугодными журналистами в последние годы все чаще используются многочисленные проверки и обыски в редакциях, обвинения в использовании нелицензионных программных продуктов. По заявлениям обиженных должностных лиц возбуждаются уголовные дела против журналистов, обвиняемых в клевете и нанесении оскорбления. Обыденностью становится всевластие и произвол бюрократических структур, как на стадии выдачи лицензий, так и при осуществлении контроля и надзора за соблюдением условий лицензирования.

Общественные объединения, наряду с другими институтами гражданского общества, также выступают в качестве связующего звена между государством и гражданским обществом. Общее между всеми видами общественных объединений состоит в том, что все они, являясь формой реализации основных прав и свобод человека и гражданина, выступают одной из организационных форм демократии и, таким образом, способны существенно ограничивать государственную власть.

В научной литературе общественное объединение нередко называют основным институтом гражданского общества, который выступает как определяющий компонент характеристики этого общества, а иногда даже просто отождествляют эти понятия. Как пишет С.А. Авакьян, «если граждане свободно могут выражать свои мнения, если… могут создавать различные объединения – налицо такое качественное состояние общества, при котором оно может называться гражданским обществом».^[12] Ю.Н. Хмара определяет гражданское общество «как совокупность свободных ассоциаций граждан, негосударственных институтов, самоорганизующихся посреднических групп и многообразных связей между ними, не зависимых от государственной власти и способных к организованным, ответственным коллективным действиям в защиту общественно значимых интересов в рамках заранее установленных правил гражданского или правового характера».^[13] В основе гражданского общества А. Токвиль также рассматривал различные ассоциации и объединения – религиозные, семейные, профессиональные и т.д. Как отмечает Ю.Н. Хмара, «по его мнению, помимо своих непосредственных задач ассоциации выполняют и другие функции. Во-первых, они являются институтами, защищающими нравственные ценности, свободу мысли и самостоятельность решений от вмешательства со стороны государства. Во-вторых, они выступают гарантом, защищающим как людей от посягательств внешних политических сил, так и социальную сферу и политические институты от чрезмерных амбиций и эгоистических интересов самих людей».^[14]

 Такая позиция ученых небезосновательна, так как общественные объединения, имеющие в основе своего существования именно инициативу граждан - непосредственных носителей интересов, выступая инструментом, существенно облегчающим реализацию и защиту этих интересов, в том числе посредством реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, способны с более высокой степенью эффективности и адекватности влиять на деятельность государственной власти по сравнению с другими институтами гражданского общества. Группы лиц, объединенных общими интересами, – это один важный механизм, посредством которого отдельные индивиды добиваются от государственной власти, от избираемых ими должностных лиц реализации общих интересов, какими бы специализированными они не были. Исходя из вышесказанного, общественное объединение действительно можно назвать основным институтом гражданского общества, его наиболее характерным признаком, так как большинство общественных объединений воплощают собой то, что может быть названо подлинными гражданскими инициативами.

Общественные объединения, являясь, в сущности, подлинным выразителем гражданской инициативы, способны активно влиять на государственную политику, они позволяют гражданам, по сути, создавать альтернативные политические источники, которые они могут мобилизовать, когда решат, что частные экономические деятели или государственные чиновники нарушают их интересы. Такое влияние общественных объединений на государственную власть достигается в силу ряда причин.

Во-первых, общественные объединения включают в себя индивидов, имеющих общие интересы. Чем больше численность объединения, чем большую поддержку оно получает от общества, тем выше степень осознания той или иной проблемы и уверенности участников объединения в правильности своей позиции.

Во-вторых, общественное объединение в целях реализации общего интереса концентрирует интеллектуальные, материальные, информационные и другие ресурсы, а также повышает эффективность их использования. Индивиды, объединенные общими интересами, обмениваются информацией и идеями друг с другом и другими гражданами, они могут проводить расследование или заказать проведение исследования, позволяющие проникнуть в суть проблемы, способны привлечь достаточное внимание прессы и всего общества.

В-третьих, общественные объединения, имеющие широкую поддержку среди населения, способны повлиять на результаты выборов. Группы, способные убедить избирателей голосовать тем или иным образом, вызывают страх и уважение к себе со стороны кандидатов. Избираемые официальные лица защищают политику, за которую выступает подавляющее большинство во время опросов общественного мнения, поскольку они хотят увеличить свой рейтинг. Соглашаясь с позицией популярного общественного объединения, политики склоняют на свою сторону огромное количество потенциальных избирателей, благодаря которым они могут победить на выборах.

Общественные объединения в силу своего воздействия на политику государства часто подвергаются существенному давлению со стороны последнего. Выставленные государством барьеры могут иметь различный характер: пропорционально возрастающая сложность в регистрации в зависимости от закрепленной в уставе территории деятельности объединения (чем шире территория деятельности, закрепленная в уставе организации, тем сложнее процесс ее регистрации); прямой запрет на существование незарегистрированных общественных объединений; запрет на участие в качестве членов и учредителей общественных объединений юридических лиц; запрет на участие в качестве членов и учредителей общественных объединений иностранных юридических лиц, иностранных граждан и лиц без гражданства; запрет на осуществление экономической деятельности общественных объединений; сложность процедуры регистрации, избирательное применение отказов в регистрации, большая стоимость регистрации.

Глобализация международных отношений вывела в последние десятилетия на общемировую сцену новых участников – международные общественные объединения, или международные НПО. В международных отношениях эти институты получили «взрывное» распространение во второй половине XX в., и ныне играют важную, часто незаменимую роль.

Международные общественные объединения оказались весьма эффективными в решении множества вопросов, имеющих международный уровень, они активно мобилизуют мнения как общества в целом, так и его отдельных групп; представляют коллективные интересы групп, пытающихся воздействовать на различные национальные правительства и международные организации, побуждая их совершенствовать свою деятельность. Такие объединения способны обладать весомым авторитетом и оказывать существенное влияние на мировое общественное мнение, политику и позиции государств.

Так, международные общественные объединения потенциально и в некоторых случаях реально противостоят правительственной политике по широкому кругу вопросов – от либерализации разводов в Италии, до поддержания мира в Израиле на Ближнем Востоке, усилению французской экономики или поддержания баланса платежей в Великобритании. Конфликт между правительством и транснациональной организацией может отразиться на политике правительства, стоящего за этой организацией, но он также может стать результатом разницы политик правительства страны - хозяина транснациональной организации и самой организации, причем правительство страны, принимающей организацию на своей территории (если такое существует), необязательно должно быть втянуто в конфликт.[15]

Вполне можно согласиться с точкой зрения исследователей, отмечающих, что вся совокупность международных общественных объединений всех типов образует новое явление, не зависящее или минимально зависящее от резких перемен политических систем, режимов, международного курса в отдельных странах. В современном мире они оказывают большое влияние на политику государств, выполняют весьма многочисленные, необходимые и значительные реальные функции. Отдельные организации могут не соответствовать общему весомому предназначению этих институтов, но в целом они оказывают положительное влияние на международную жизнь, мировую политику и развитие. В большинстве случаев предлагаемые ими меры нацелены на то, чтобы привести к созданию более справедливого и гуманного мирового порядка, решить проблему управляемости международными экономическими, социальными и политическими процессами в интересах подавляющего большинства человечества.

Зарождение и дальнейшее развитие международных общественных объединений и глобального гражданского общества необходимо расценивать как существенный исторический прорыв в практике защиты и реализации основной ценности общества - прав и свобод человека. Совокупность международных общественных объединений, наряду с межправительственными организациями, способна заставить любое государство создать политико-правовую инфраструктуру, позволяющую различным институтам гражданского общества ограничивать государственную власть в целях реализации и защиты интересов индивида и общества. При этом негосударственные субъекты глобальной политики и межправительственные организации не должны полностью подчинять государства, сужая свободу их действий. В своей деятельности глобальное гражданское общество, так же как и национальное, должно опираться на возможности государства как основного политического института, предназначением которого является служение обществу.

Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что институты гражданского общества имеют достаточный потенциал для ограничения государственной власти. Политические партии, местное самоуправление средства массовой информации, различные виды общественных объединений как национального, так и международного уровня способны активно участвовать в создании политико-правовых условий, необходимых для ограничения государственной власти и развития гражданского общества. В системе ограничения государственной власти основная движущая роль должна принадлежать институтам гражданского общества. Именно гражданская инициатива, обеспеченная правовой базой, имеет потенциал постоянно отслеживать деятельность государственной власти практически во всех сферах жизни общества и оптимально ограничивать ее в пределах минимально необходимого вмешательства.

Литература

1.                  Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996. 359 с.

2.                  Гаджиев К.С. Политическая наука. М.: Сорос - Международные отношения, 1994. 400 с.

3.                  Гайнутдинов Р.И. Основная миссия глобального гражданского общества // Международное публичное и частное право. 2006. № 5.

4.                  Григонис Э.П. Теория государства и права. СПб., 2002. 317 с.

5.                  Гущин В.З. Предмет ведения и полномочия местного самоуправления. URL: http://www.samoupra vlenie.ru/16-03.htm.

6.                  Заика Н.К. Правовые основы средств массовой информации. М., 2007. 72 с.

7.                  Засурский Я.Н. Средства массовой информации России. М., 2006.
380 с.

8.                  Калашников С.В. Конституционные основы формирования гражданского общества в России: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 447.

9.                  Кеохейн Р.О., Най Дж. С. Транснациональные отношения и мировая политика // Соц.-гум. знания. 1999. № 5. 240 с.

10.               Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. URL: http://society.polbu.ru/koveshnikov_gosuprav/ch08_all.html.

11.               Коэн Д.Л., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. М.: Весь мир, 2003. 782 с.

12.               Кримски Д.А. Роль средств массовой информации в демократическом обществе. URL: http://www. infousa.ru/media/krimsky_rus.htm.

13.               Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Рос. газ. 2003. 8 окт. № 202.

14.               Прайс М. Телевидение, телекоммуникации и переходный период: право, общество и национальная идентичность. М.: Изд-во МГУ им. М.В. Ломоносова, 2000. (Серия «21 век: информация и общество»). 336 с.

15.               Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1995. 484 с.

16.               Хмара Ю.Н. Власть и гражданское общество: проблемы взаимосвязи и взаимодействия. Челябинск, 2007. 118 с.

17.               Холодковский К.Г. Политические партии России // Гражданское общество в России: структуры и сознание. М.: Наука, 1998. С. 175.

18.               Чефранова Е. Статья 10 Европейской Конвенции в контексте российского права // Институт проблем информационного права. Сер. Журналистика и право. 2004. Вып. 45.

Поступила в редакцию 29.02.2012 г.