К вопросу о теоретико-методологических основах исследования взаимодействия органов региональной и муниципальной власти с политическими партиями

Селиверстова Надежда Игоревна,

кандидат социологических наук, доцент кафедры государственного управления и истории,

Филиппова Лилия Радиковна,

магистрант кафедры государственного управления и истории.

Оренбургский государственный институт менеджмента.

Произошедшие за последние десятилетия радикальные изменения поставили российское общество перед необходимостью решения новых задач, среди которых особое место занимает цивилизованная демократизация. В сложившихся условиях весьма остро встала проблема достижения согласия между обществом и властью, которая не может быть решена без взаимных усилий как со стороны государства, так и институтов гражданского общества.

Вопросы отношения государственной власти и институтов гражданского общества, касающиеся организации и оптимизации взаимодействия публичной власти и общественно-политических организаций, объединения их усилий по обеспечению общественного согласия и социальной стабильности являются актуальной проблемой в современной России.

В то же время, многие исследователи отмечают, что вопрос о системе взаимодействия региональной и муниципальной власти с политическими партиями недостаточно хорошо изучен на эмпирическом материале современной России, а так же неглубоко исследован на теоретическом уровне[1], что и обусловило тематику данной статьи.

Анализ складывающейся практики взаимодействия муниципальной власти и местного сообщества показывает наличие целого ряда противоречий, среди которых можно выделить следующие[2]:

- потребность органов власти и субъектов местного социума в научно обоснованных рекомендациях по осуществлению их взаимодействия и отсутствие достаточного числа научных разработок данного направления;

- противоречие между освобождением государства и его властных структур от тех социальных функций, которые они выполняли в условиях советской власти и неготовностью местного сообщества для решения назревших проблем собственными усилиями;

- противоречие между необходимостью в консолидации усилий органов власти и местного сообщества в решении социальных проблем и отсутствие опыта партнерского взаимодействия и партнерских отношений.

В отношении местного самоуправления как в отечественной, так и в зарубежной политологической традиции укоренилось убеждение, что муниципальная власть наиболее тесно взаимодействует с общественностью по сравнению с другими, более высокими уровнями публичной власти. Укрепилось отношение к местному самоуправлению как к потенциально самому демократическому уровню публичной власти, для которого характерно наиболее активное политическое участие населения и наиболее тесное взаимодействие с общественно-политическими структурами. В частности, В.А. Ачкасов отражает это отношение к местному самоуправлению следующим образом: «Небольшой штат органов местного самоуправления, близость к населению позволяют им более гибко реагировать на возникающие проблемы. Более открытый характер их деятельности создает условия для оказания на них эффективного давления, когда становится очевидной их недостаточная готовность служить потребностям самоуправляющейся общины. Развитое самоуправление является в свою очередь фундаментом и стабилизатором политической системы. Растущая социальная роль местного самоуправления – важный показатель практической реализации принципов демократии»[3]. Данное положение практически не имеет оппонентов в научных кругах. Сформировалось эта точка зрения достаточно давно – собственно еще до возникновения местного самоуправления в современном понимании – и касалась местной власти.

Представителями этого подхода являлись многие классики политической мысли XVII-XIX вв., которые склонялись к идее, что демократическое участие население возможно лишь при локальных масштабах политической организации.

Таким образом, в политической традиции широко распространены представления о первичном политическом сообществе, в котором каждый гражданин знаком с основными проблемами общины, каждый имеет возможность повлиять на процесс принятия решений и достаточно компетентен, для того чтобы оценить результаты воплощения этих решений в жизнь. Классики демократической теории видели в местном самоуправлении своеобразную «школу демократии». В частности, в достаточно идеализированном виде этот подход к муниципальной общине представлен А. де Токвилем: «Именно в общине заключена сила свободных народов. Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет» [4].

На протяжении длительного исторического периода господство такого толкования открытости и потенциальной «демократичности» местной власти было обусловлено объективными условиями деятельности общества. Действительно, вплоть до XX в. и развития массовых коммуникаций мир за пределами своей общины был очень далек от рядовых обитателей и общественности, возможность политического участия была ограничена.

В.А. Борисов выдвигает пять аргументов в пользу тезиса о ключевом значении местного самоуправления для политического участия населения и активизации общественности:

- генетический (муниципальная демократия предшествует формированию демократической государственной власти и является исходным элементом формирования демократической политики);

- правовой (органы местного самоуправления потенциально сдерживают диктаторские тенденции, которые могут возникнуть со стороны центральной власти);

- управленческий (согласно распространенным учениям, более эффективные управленческие решения должны приниматься на низших уровнях организации);

- мобилизационный (считается, что уровень компетенции рядовых граждан о проблемах на местном уровне всегда выше, чем его осведомленность о проблемах государства в общенациональном масштабе);

- репрезентативный (относительная доступность местных органов власти для представителей неэлитных слоев общества) [5].

Несомненно, что муниципальная политика и на современном этапе продолжает оставаться школой политического участия для граждан и организаций, стремящихся в той или иной форме активно воздействовать на процесс принятия политических решений.

Таким образом, и на современном этапе в развитых западных странах местное самоуправление успешно выполняет функцию подготовки управленческих кадров, которая становится все более значимой в условиях процесса ослабления политических партий.

Широко распространено толкование муниципального управления как управление «вне партий» и даже «вне политики». Например, в США еще в конце XIX в. в ряде муниципальных образований было законодательно запрещено указывать в избирательных бюллетенях партийную принадлежность кандидатов на должности в органах местного самоуправления. Кампания по деидеологизации муниципальной политики проходила в США под лозунгом «нет партийных способов подметать улицы и вывозить мусор»[6]. В странах, где подобные ограничения отсутствуют, политические партии все равно играют в муниципальной политике относительно менее важную роль, ввиду того, что при низком уровне электоральной активности снижается значение партийной идентификации как фактора электорального выбора.

Ограничение роли партий в местном самоуправлении преследовало цель расчистить возможности для прямого участия со стороны граждан. На самом деле, подобный «запретительный» подход не получил широкого распространения и вызвал возражения. В частности, следует отметить, что ограничение участия партий автоматически не обеспечивает реального роста участия граждан в политическом процессе. Вакантное место политических партий тут же занимают заинтересованные группы, которые точно так же могут навязать свой интерес большинству избирателей. Муниципальные образования, в которых количество граждан превышает тысячу человек, все равно слишком велики для того, чтобы голос каждого избирателя мог стать решающим. Не принесли успеха и эксперименты, направленные на создание условий для «прямой демократии» в муниципальной политике[7].

В 1980-1990-х гг. в политическом процессе Великобритании «новые левые» инициировали реформы, направленные на демократизацию местного самоуправления. «Новые левые», утверждали, что местные органы власти пронизаны бюрократическими отношениями и в периоды между выборами почти не ориентируются на мнение граждан [8]. Соответственно создание условий для проявлений прямой демократии и максимизации политического участия граждан может существенно улучшить качество местного управления. В начале 1980-х гг. ряд британских муниципальных образований в порядке эксперимента был разделен на несколько десятков «локальных офисов» (neighbourhood offices), предоставлявших традиционные муниципальные услуги соседским сообществам, объединенным в специальные организации – «соседские форумы». Последние получили право принимать обязательные к исполнению решения по ряду местных вопросов [9]. Данный эксперимент стал наиболее радикальной реформой, направленной на децентрализацию в местном самоуправлении. Но, как и следовало ожидать, реализация сколько-нибудь существенных решений «соседских форумов» оказалось невозможна без одобрения на уровне представительного органа муниципального образования в целом, просто по той причине, что невозможно разделить на мельчайшие части инфраструктуру жизнеобеспечения. Как правило, местное сообщество, способное обеспечить финансами и организацией предоставление традиционных муниципальных услуг, по количеству населения и размеру территории заведомо превосходит уровень, на котором возможна прямая демократия [10].

В отечественной теории и практике происходило развитие идей о характере взаимодействия местной власти и общественно-политических организаций. Научные факты об общественно-политических организациях как элементе местного самоуправления встречаются в литературе с 1860-х гг [11]. Однако ученые обращались к этой проблематике весьма неравномерно, и, как правило, исследовались отдельные аспекты данного феномена.

В начале 1950-х гг. в трудах отдельных ученых вновь было введено понятие «местное самоуправление», связанное, однако лишь с деятельностью местных Советов. Причина состояла в том, что наука находилась в значительной степени под контролем, а в партийных документах самоуправление не рассматривалось шире, чем было указано. Однако там термин «самоуправление» вновь возник после многолетнего перерыва только в 1959 г. на XXI съезде КПСС: «для нас демократия – это подлинная власть народа, это всемерное развитие самостоятельности и активности трудящихся масс, их самоуправление» [12].

Расширение проблематики научных исследований в 1960-1970-х гг. как по вопросам самоуправления, социального управления, так и общественных организаций, было вызвано новыми общественно-политическими условиями.

Постепенное расширение проблематики научных исследований происходит в 1960-1970-е гг. В центре внимания ученых были вопросы общенародного самоуправления, проблемы демократических основ социалистического управления, перехода к коммунистическому самоуправлению и т.д. Вопросы местного самоуправления ставились достаточно редко.

В целом, развитие теории местного самоуправления в 1980-е – нач. 1990-х гг. основывалось на существовавшей в то время советской представительной системе и фактической многоуровневости местного самоуправления. После принятия Конституции РФ в 1993 г. тема местного самоуправления стала обсуждаться с новой силой в связи с провозглашением новых принципов его осуществления – местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [13], что определяет специфику их взаимодействия с политическими партиями.

Особое место занимает вопрос о взаимодействии органов власти и политических партий в период выборов. Это, без сомнения, очень важная составляющая избирательных кампаний и поэтому она специально регламентируется избирательным законодательством. Данное взаимодействие представляет собой обширный комплекс отношений, главными из которых являются политические, юридические и финансовые.

А.А. Вихарев указывает, что Федеральный закон «О политических партиях» фиксирует принципиально новую, отличную от прежней, схему участия общественных объединений в формировании государственной и муниципальной власти. Теперь, согласно этой схеме, федеральные политические партии получат право на участие в выборах федеральных и региональных органов государственной, а также местной власти. Региональные отделения федеральных партий смогут претендовать на формирование государственной власти субъектов Федерации и муниципальных органов. За политическими общественными объединениями, действующими в регионах, останутся выборы только одного уровня публичной власти, а именно муниципальной [14].

Такой принцип формирования властных органов, на взгляд А.А. Вихарева, заслуживает поддержки. Он объединяет усилия федеральной партии, ее региональных отделений в деле государственного строительства, сплачивает центральное партийное ядро с его филиалами общей ответственностью. Он будет препятствовать региональному сепаратизму и, напротив, способствовать синхронизации законодательной работы федеральной и региональной власти [15]. Другими словами, в этом принципе воплощается механизм реализации давней российской идеи – сближения органов власти и политических партий как доверенных лиц гражданского общества.

Однако, действующее избирательное законодательство, создает предпосылки к неравноправным условиям для участников избирательных кампаний. В частности, можно отметить разницу в сложности процедур для граждан и политических партий на стадии выдвижения кандидатов, специфику формирования избирательных комиссий, когда вопросам качественного состава избирательного объединения не всегда уделяется должное внимание и т.д.

Таким образом, проведенный нами анализ позволяет сделать следующие выводы. В политической мысли преобладает методологический подход к рассмотрению муниципальной власти как уровня власти, максимально близкого к общественности и наиболее тесно с ней связанному. Данный постулат формирует специфические требования к роли политических партий во взаимодействии с местной властью. Подход, обосновывающий отделение региональной и муниципальной власти от политических партий не получил широкого распространения, однако большинством исследователей выдвигаются специфические требования относительно характера взаимодействия местных органов власти с политическими партиями. Особое место занимает вопрос о взаимодействии органов власти и политических партий в период выборов. Специалисты указывают на ряд проблем и аспектов, которые нуждаются в совместном обсуждении, регулировании и оптимизации. Следовательно, можно утверждать, что проблематика взаимодействия региональных и муниципальных органов власти с политическими партиями является актуальной, создан определенный, но недостаточный, теоретико-методологический задел в данном вопросе, что, в свою, очередь, свидетельствует о необходимости дальнейших исследований в данной сфере.

Литература

1.                  Ачкасов, В. А. Опыт местного самоуправления на Западе / В. А. Ачкасов // Правоведение. – 1998. – № 4. – С. 43 – 48.

2.                  Барабашев, Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания) / Г. В. Барабашев. – М.: Издательство Московского университета. – 1971. – 280 с.

3.                  Борисов, В. А. Роль партийной идентификации в формировании конкурентных политических стратегий / В. А. Борисов // Связи с общественностью в политике / под ред. В. Э. Гончарова. – СПб. : СПбГУТ. – 2000. – С. 56 – 68.

4.                  Вихарев А.А. Проблемы взаимодействия органов власти и политических общественных объединений в период избирательных кампаний / А. А. Вихарев [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://tyva.izbirkom.ru/way/933324/sx/art/929704/cp/1/br/ (дата обращения: 03.10.2013).

5.                  Голосов Г. В. Независимые кандидаты и зависимые избиратели / Г. В. Голосов, Ю. Д. Шевченко: влияние социальных сетей на электоральную политику в России [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.civisbook.ru/files/File/Golosov_Shevchenko.pdf (дата обращения: 01.10.2013).

6.                  Измайлова Д. Н. Теоретические подходы к изучению взаимодействия политических партий с муниципальной властью / Д. Н. Измайлова [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://cyberleninka.ru/article/n/teoreticheskie-podhody-k-izucheniyu-vzaimodeystviya-politicheskih-partiy-s-munitsipalnoy-vlastyu (дата обращения: 01.10.2013).

7.                  Токвиль Алексис де. Демократия в Америке / Алексис де Токвиль; пер. с франц. /– М.: Прогресс, 1992. – 554 с. – ISBN 5-01-002-688-0

8.                  Экономическая и социальная география России: учебник для вузов. / под ред. А.Т.Хрущева. – изд. 4-е, испр. – М.: Дрофа, 2009 – 607 с. –ISBN: 978-5-358-05737-1.

9.                  Boddy M. Local Socialism: Labour Councils and New Left Alternatives. / M. Boddy. – London : MacMillan – 1984. – р.210.

10.               Seabrook J. The Idea of Neighbourhood: What Local Politics Should Be About. / J. Seabrook. – London: Pluto Press – 1984. – р.230.

Поступила в редакцию 05.11.2013 г.