Научно-методические основы оценки эффективности системы государственных закупок
Катроша Людмила Владимировна,
аспирант кафедры финансов Украинской академии банковского дела
Национального банка Украины.
Практический опыт функционирования государственного финансового контроля в Украине свидетельствует, что без комплексного благоустройства системы государственных закупок невозможно решить вопрос устойчивого экономического развития экономики страны. Реформирование системы государственных закупок должно касаться не только нормативно-правового обеспечения и организации работы уполномоченного органа, но и налаживания координации и согласования действий между различными государственными органами, распределения полномочий между ними и формирования конкурентоспособного механизма государственных закупок, что позволит полноценно реализовать все принципы системы государственных закупок. Все это требует комплексного подхода к развитию системы государственных закупок, в частности обновления институционально-правового и методического обеспечения оценки эффективности государственных закупок в рамках государственного финансового контроля. Своевременная идентификация и оценка индикаторов эффективности государственных закупок позволит снизить потенциальные негативные последствия коррупционных деяний в данной сфере и может стать действенным механизмом в разработке мероприятий по повышению эффективности системы государственного финансового контроля (ГФК) в целом.
Вопросы оценки государственных закупок нашли свое отражение в трудах таких ученых (Зубарь В. В. [1], Колотий В.М. [2], Критенко А. [3], Мельников А.С. [4], Миняйло А. [6], Овсянюк-Берданина А.Ф. [7], Пинькас Г.И. [9], Ткаченко Н. Б. [10]). Вместе с тем не достаточно исследованными остаются вопросы оценки эффективности государственных закупок в системе государственного финансового контроля, что и предопределяет цель данной статьи.
Анализ существующих методик оценки эффективности системы государственных закупок, позволил выделить основные подходы, которые могут быть использованы в практике ГФК в Украине (см. табл.1).
Таблица 1.
Подходы к оценке эффективности
системы государственных закупок (составлена автором на основе [5, 8, 12]).
|
Название подхода / методики |
Организация, год |
Особенности реализации подхода |
|
Система оценки эффективности управления государственными финансами |
Всемирный банк, 2005 |
Использование методов (М1 и М2) реализуемых путем усреднения баллов по индивидуальным параметрам показателей, характеризующих эффективность управления государственными финансами, в т.ч. и конкуренцию, эффективность расходования средств и контроль в сфере государственных закупок. |
|
Методика оценки состояния сектора государственных закупок |
Европейский банк реконструкции и развития, 2011 |
Оценка одиннадцати групп показателей определенных согласно концепции правовой эффективности – аналитического инструмента для оценки состояния законодательства по странам и субрегионам. |
|
Методика оценки эффективности государственных закупок |
Костромская область, РФ, 2009 |
Предназначена для оценки деятельности государственных заказчиков с точки зрения эффективности, законности, дисциплины выполнения ими функций по обеспечению государственных нужд через оперативную оценку эффективности отдельных закупок и аналитическая оценка эффективности закупок в целом по заказчикам и отраслям. |
Обобщение научных и нормативных источников, имеющихся методик и подходов дает основания определять эффективность системы государственных закупок, как интегральную характеристику, соответствующую критериям экономичности, действенности, результативности и добродетели, которая позволяет осуществлять оптимальное использование бюджетных средств в соответствии со стратегическими целями государства в рамках оптимального удовлетворения потребностей в социальных благах с наименьшими затратами ресурсов для достижения этой цели.
Учитывая предложенное определение, проведенный анализ методик оценки эффективности системы государственных закупок позволяет сделать вывод, что их основным недостатком является низкая формализованность шкал, по которым делаются выводы об эффективности или не эффективности системы государственных закупок, и недостаточный учет полного набора показателей, в которых концентрируются основные критерии эффективности.
Соответственно требования, предъявляемые к показателям оценки эффективности системы государственных закупок, должны быть такими:
- учет поликритериального набора показателей, иллюстрирующих эффективность как функционирование системы государственных закупок, так и эффективность государственного финансового контроля в этой системе, которые находятся в тесной связи;
- необходимость простой и однозначной интерпретации показателей оценки эффективности системы государственных закупок, что ввиду предыдущего требования может быть достигнуто только в процессе агрегирования поликритериального набора показателей в единый интегральный показатель;
- наличие адекватного информационно-аналитического обеспечения, т.е. общедоступной базы статистических данных, конкретизирующие те или иные показатели оценки эффективности государственных закупок;
- комплексный (системный) характер показателя, учитывающего ключевые аспекты системы государственных закупок и ГФК в ней – так называемые критерии эффективности: существующие методики за основу анализа эффективности ГФК или системы государственных закупок возлагают деление систем на уровне: макро-, мезо-и микроуровень.
Принципиальным отличием предложенного интегрального индикатора эффективности системы государственных закупок является его комплексный характер, который раскрывает экономическую сущность эффективности системы государственных закупок через набор теоретически обоснованных и эмпирически рассчитанных общих критериев, а не разлагает систему государственных закупок на уровне, показатели эффективности по которым интегрируются искусственным способом.
С учетом ограничений и недостатков проанализированных методик, а также требований, которые ставятся перед показателем оценки эффективности системы государственных закупок, предлагаем собственный методический подход к оценке эффективности системы государственных закупок в Украине.
Применение данного подхода к определению эффективности системы государственных закупок позволит преодолеть ограничения нормативных границ и значений для каждого из показателей (за счет ранжирования их на стимуляторов и дестимуляторов), объединяемых в пределах 4 групп – критериев экономичности, действенности, результативности и добродетели, которые являются определяющими для проведения оценки.
Индекс эффективности системы государственных закупок определяется путем интегрирования отдельно рассчитанных субгрупповых индексов и показателей в каждой из 4 групп – критериев.
В обобщенном виде алгоритм расчета интегрального индикатора эффективности системы государственных закупок изложен следующим образом:
а) анализ системы государственных закупок с учетом неразрывных причинно-следственных связей со сферой ГФК и выделение критериев ее эффективности с применением системного, синергетического, структурно-функционального подходов;
б) подбор со всего массива индикаторов, характеризующих систему государственных закупок тех, в которых наиболее полно конкретизируются критерии эффективности: экономичности, действенности, результативности и добродетели;
в) отсеивания индикаторов, имеющих несущественное влияние на эффективность системы государственных закупок с помощью стандартного коэффициента вариации, который рассчитывается по формуле 1:
(1)
де 
– среднеквадратическое отклонение j-ой характеристики;
– среднеарифметическое значение j-ой
характеристики.
После определения по каждой j-той характеристике
, проверяєтся неравенство: 
. Если V меньше величины 
, равной 0,1, то характеристики, проиллюстрированные
отдельными индикаторами, считаются квазипостоянными и исключаются из перечня
дальнейшего исследования;
г) разграничение показателей на стимуляторы (влияют на эффективность системы государственных закупок положительно) и дестимуляторы (влияют на эффективность системы государственных закупок отрицательно);
д) создание базы данных с учетом всех значений индикаторов за исследуемый период в матричном виде (2)
(2)
где m – количество признаков (j= 1, 2, …, m);
n – количество критериев, по которым целесообразно проводить исследования эффективности системы государственных закупок (i = 1, 2, …, n);
– значение j-той характеристика
(признака), характеризующего состояние i-того критерия эффективности системы государственных
закупок.
э) ранжирование индикаторов в порядке возрастания (убывания) с целью определения максимальных и минимальных значений в каждой группе - критерии;
е) выбор лучших индикаторов на основе выбора лучшего значения для каждого из них (максимального для стимуляторов и минимального для где стимуляторов), характеризующий i-й критерий эффективности системы государственных закупок.
ж) расчет частных индексов по каждому
критерию, характеризующих уровень определенного индикатора как частное от
деления фактического значения j-тогоиндикатора по каждому критерию в соответствующий
год
() к лучшему в пределах критерия, т.е.
нормирование показателей для показателей-стимуляторов (3) и (4):
(3)
и для показателей-дестимуляторов:
(4)
з) расчет критериальных (групповых) субиндексов, характеризующих тот или иной критерий в отдельный период времени (год) в общем виде по формуле (5):
(5)
и) расчет сводного интегрального индекса по формуле средней геометрической субгрупових интегральных индексов (6)
(6)
и) графическая интерпретация и экономическое толкование полученных значений;
В целом экономическое содержание полученных расчетных результатов согласуется с реальной ситуацией в системе государственных закупок Украины – ее функционирования можно считать неэффективным.
Причем низкий уровень эффективности системы государственных закупок (2006-2008 гг) наблюдался в период действия Закона Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» № 1490-14. Данный закон содержал ряд существенных недостатков связанных: с увеличением продолжительности тендерного цикла из-за медленной работы Межведомственной комиссии по вопросам государственных закупок; недобросовестным выполнением функций Тендерной палатой; существенным ограничением конкуренции и коррупции в сфере государственных закупок вследствие требования обязательности тендерного обеспечения; завышением стоимости торгов, платных услуг по ведению реестров участников закупок.
Графическая интерпретация полученных результатов в виде лепестковой диаграммы (рис. 1) позволяет получить четкую картину динамики интегрального индекса и его отклонений от усредненного значения и подтвердить сделанные выводы.
Рис. 1. Интегральный индекс эффективности системы государственных закупок (ГЗ) в Украине в 2004-2011 гг, доли единицы (составлен автором).
Использование предложенной методики позволяет проанализировать в динамике значение показателя эффективности системы государственных закупок Украины, с учетом разделения на критерии действенности, результативности, экономичности и добродетели. Это позволяет выявить узкие места системы, своевременно принимать необходимые управленческие действия по предупреждению, исправления недостатков, соединить ряд показателей, имеющих самостоятельное значение и единицы измерения, однако всесторонне характеризуют как систему государственных закупок, так и состояние ГФК в ней.
Таким образом, можно сделать вывод, о низком уровне эффективности системы государственных закупок Украины, основанный на рейтингах ведущих международных учреждений, практике функционирования системы, проведенной оценке. Предложенный методический подход к оценке эффективности системы государственных закупок учитывает показатели (стимуляторы и дестимуляторы), в которых указаны критерии эффективности и реализуется путем построения интегрального индекса на основе рейтингово-аналитического метода. Расчет данного индекса эффективности системы государственных закупок и его графическая интерпретация позволяет предоставить комплексную качественную и количественную оценку системы государственных закупок и ГФК в ней.
Литература
1. Зубар В. В. Формування механізму управління системою державних закупівель в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. екон. наук: спец. 25.00.02 «механізми державного управління» / В. В. Зубар. – Запоріжжя, 2010. – 25 с.
2. Колотій В. М. Специфіка ринку державних закупівель / В. М. Колотій // Формування ринкових відносин в Україні. – 2003. – №3. – С. 24–27.
3. Критенко О. О. Сутність та особливості функціонування системи державних закупівель [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.dy.nayka.com.ua/index.php?operation=1&iid=461.
4. Мельников О. С. Становлення та розвиток системи державних закупівель в Україні [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Dtr_du/2011_2/files/DU211_08.pdf.
5. Методика оценки эффективности государственных закупок Костромской области [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.derpt.region.kostroma.net/gz/13.01.09/ ocenzak.doc.
6. Міняйло О. О. Організаційно-економічні засади здійснення державних закупівель [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/vknteu/2009_1_2/6_2.pdf.
7. Овсянюк-Берданіна О. Ф. Організаційно-економічний механізм державних закупівель послуг: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. екон. наук: спец. 08.00.03 «економіка та управління національним господарством» / О.Ф. Овсянюк-Берданіна. – Тернопіль, 2009. – 22 с.
8. Оценка состояния сектора государственных закупок. – Європейский банк реконструкции и развития, 2011. – 226 с.
10. Ткаченко Н. Б. Управління державними закупівлями : монографія / Н. Б. Ткаченко. – К.: Книга, 2007. – 296 с.
11. Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: автореф. дис. на соиск. науч. степени доктора эконом. наук: 08.00.05 – «экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)» / И.И. Смотрицкая. – Москва, 2009.
12. Україна: Звіт з ефективності управління державними фінансами у 2011 р. – Міжнародний банк реконструкції та розвитку / Світовий банк, 2012 – 103 с.
Поступила в редакцию 03.07.2013 г.