Миграционная политика Австрии: эволюция и перспективы
Стаканов Роман Дмитриевич,
кандидат экономических наук, ассистент кафедры мирового хозяйства и международных экономических отношений Института международных отношений Киевского национального университета им. Тараса Шевченко.
Статья посвящена анализу иммиграционной динамики и структуры в Австрии, исследованию эволюции иммиграционной политики, а также определению будущих приоритетов ее развития.
Ключевые слова: Австрия, иммиграция, рынок труда, красно-бело-красная карта.
This article is devoted to the dynamics and structure of immigration in Austria, studding of the immigration policy evolution, as well as the future priorities of its development.
Keywords: Austria, immigration, labor market, Red-White-Red-Card.
Актуальность темы исследования
Международная трудовая миграция играет важную роль в развитии мирового хозяйства и имеет важное значение как для стран иммиграции, так и для стран эмиграции. Некоторые страны, которые раньше были странами эмиграции, в процессе экономического развития трансформировались в страны нетто-иммиграции, для которых новые работники имеют большое значение в обеспечении макроэкономической динамики стран. Именно к этой категории стран и относится Австрия, развитие иммиграционной политики которой играет важную роль для динамики и структуры регионального европейского рынка труда.
Анализ последних публикаций
Международная трудовая миграция, глобальный и региональные рынки труда, а также миграционная политика отдельных стран и регионов, в том числе и стран входящих в ЕС, исследовались рядом российских, украинских и других зарубежных ученых, среди которых, в первую очередь, следует выделить Дж. Борхаса, А. Гайдуцкого, С. Дринквотера, И. Ивахнюка, Э. Либанову, А. Малиновскую, С. Метелева, Д. Рата, А. Румянцева, А. Старка, А. Уинтерса, А. Филиппенко, Дж. Флореса, Р. Чами.
Постановка задачи
Целью данной статьи является исследование иммиграционной динамики и структур в Австрии, а также эволюции иммиграционной политики страны в ХХ-ХХІ ст.
Результаты исследования автора
За последние два столетия, Австрия принимала участие в различных формах международной миграции, в том числе иммиграции, эмиграции, и транзитной миграции. С ХІХ и по начало ХХ века миграция была обусловлена такими факторами, как индустриализация и урбанизация. Кроме миграции, которая происходила в рамках страны по направлению восток-запад к промышленным центрам, из Австрии шли эмиграционные потоки в Германию, Швейцарию, Италию, а также Северную и Южную Америку [2]. В этот период Австрия была типичной страной-донором рабочей силы, что обуславливалось падением экономической динамики внутри страны.
Первая мировая война привела к исчезновению Австрийской империи, создания ряда новых национальных государств в Европе, и, как следствие, перемещение большого числа людей. Австрией были репатриированы большинство из 310 тыс. официально зарегистрированных «не немецких» беженцев, которые бежали в северо-восточные районы империи во время Первой мировой войны, а затем оказались в затруднительном положении в границах вновь созданной республики. В период между двумя мировыми войнами существовала значительная эмиграция из страны. Первоначально она была спровоцирована тяжелым экономическим положением, а затем политическим причинами. Между 1919 и 1937 годами более 80 тысяч австрийцев уехали за рубеж. С аннексией Австрии Германией в 1938 году, национальное Положение об иммиграции, проживании, трудоустройстве и эмиграции [2], как для граждан Австрии, так и для иностранцев впоследствии были заменены соответствующим законодательством Германии, которое продолжало оставаться в силе длительное время после уничтожения нацистского режима.
В конце Второй мировой войны, около 1,4 млн. иностранцев, в том числе иностранных работников, военнопленных, и этнических немцев из всей Восточной Европы, оказались на австрийской территории. В результате, более 500 тыс. перемещенных лиц, остались постоянно проживать в Австрии, большинство из них были этническими немцами из Восточной Европы. Благодаря своему геополитическому положению во время холодной войны, Австрия была одной из основных принимающих и транзитных стран для беженцев, спасающихся от коммунистических режимов в Центральной и Восточной Европе в период между 1945 и 1989 годами. Около двух миллионов человек нашли временное убежище в Австрии в этот период, и хотя большинство из них впоследствии отправились в другие западные государства, многие получили убежище и впоследствии интегрировались в австрийское общество [2]. Эти политико-миграционные процессы второй половины ХХ века во многом определяют и сегодняшнюю национальную структуру населения Австрии.
После Второй мировой войны экономический бум в стране привел к росту спроса на рабочую силу, что определило будущий сдвиг в иммиграционной политике. В 1950-60-х г. Австрия начала налаживать двусторонние соглашения с южной и юго-восточной Европой по заключению договоров, направленных на использование для работы в Австрии временных работников (так называемых гастарбайтеров). По соглашениям с Турцией (1964) и Югославией (1966) были созданы бюро по найму в этих странах, что со временем привело к увеличению иммиграции из этих стран в Австрию. В 1969 году число иностранных рабочих из Турции и Югославии составил 76 тыс. человек. К 1973 году, этот показатель утроился и составил 227 тис, среди которых 178 тыс. приехали из Югославии, а 27 тыс. - из Турции [2]. Это заложило также основу и миграционной ситуации в ХХІ ст., поскольку в 2001 году 62,8% [2] от общей численности постоянного иностранного населения происходили из бывшей Югославии и Турции.
Нефтяной кризис и последующая рецессия в 1973 году значительно сократила спрос на гастарбайтеров, аналогичная тенденция сохранялась и после нефтяного шока в 1981 году. В ответ на экономический спад в начале 1970-х годов, вербовка заграничных работников была закончена, доступ иностранцев на работу был ограничен, а также был принят новый Закон о занятости иностранцев (1975). Этот закон стал одним из основных механизмов контроля занятости иностранных граждан в Австрии. Как следствие, количество иностранных работников снизилась, к 1985 г. занятость югославских и турецких граждан в Австрии составляла не более половины от уровня 1973 года. В то время как активная вербовка рабочей силы была остановлена, другие формы миграции, такие как воссоединение семьи, нелегальная миграция и поиск убежища, стали играть более важную роль [2]. Именно с этого времени в постоянной миграции в Австрию начинает превалировать семейные мотивы, а иммиграция по причинам воссоединения семьи становиться главным типом такого въезда.
Вследствие экономического бума в конце 1980-х гг. проявилась новая нехватка рабочей силы в строительстве и экспортно-ориентированных отраслях. Работодатели в это время заполняли появившиеся вакансии среди своих традиционных источников рабочей силы в юго-восточной Европе. В 1992 г. был принят новый закон об иностранцах, ужесточены положения о въезде и пребывании иностранцев. В 1993 г. Вступает в силу Закон о проживании, которым установлены контингенты для различных категорий мигрантов. К середине 1990-х годов, в рамках реформы иммиграционного законодательства, принят новый Закон об иностранцах (1997) который объединил Закон об иностранцах 1992 г. и Закон о проживании (1993) [2]. Заявленная цель реформы заключалась в том, чтобы способствовать интеграции иностранцев, которые уже присутствуют в стране, вместо новой иммиграции.
Наиболее важным фактором, который был введен этим законом, стал принцип «последовательной консолидации» жительства с шагом в пять, восемь, и десять лет. Иммигранты, которые непрерывно проживали на территории Австрии в течение 10 лет получают правовой статус очень похожий на аналогичный для австрийских гражданин. В то же время, новые ограничения были введены в отношении трудовых прав мигрантов, которые прибыли в качестве членов семьи, что поставило их трудовые права в зависимость от периода непрерывного проживания. Для получения трудовых прав «семейный мигрант» должен был прожить в Австрии не менее восьми лет, позже этот строк снизили до четырех лет [2]. Таким образом, было ограничено возможность «непрофильного» использования права на иммиграцию.
Новый Закон о натурализации был принят в 1998 году. В нем были сохранены основные элементы предыдущих правил, кроме того Законом было перенесено бремя доказывания достаточной интеграции иммигрантов в австрийском обществе на самих иностранных граждан, которые хотят получить гражданство. Ключевым фактором интеграции в данном случае выступает экономическая самодостаточность лица, что означает, что оно не нуждается в социальной помощи от государства, а также высокий уровень владения немецким языком. Начиная с 1998 года, в основном по демографическим причинам, количество натурализации в Австрии продолжает увеличиваться с 17,8 тыс. в 1998 г. до 31,7 тыс. в 2001 г. [2]. Обусловлена была такая тенденция окончанием периода пребывания мигрантов на территории Австрии, которые приехали в страну 1990-х гг.
На сегодня Австрия за относительными показателями является одним из лидеров среди принимающих мигрантов стран. В стране проживает 10,5% [4] населения иностранного происхождения, что является пятым показателем в ЕС. В 2010 году общий приток иностранных граждан в Австрию составил 98,3 тыс. человек, что на 7% больше по сравнению с 2009 г., когда имело место снижение, связанное с экономическим кризисом. В то же время эмиграция оставалась достаточно стабильной на уровне 66,4 тыс., что привело к чистому позитивному сальдо миграции на уровне 31,9, что на 24% больше, чем в 2009 году. Одна треть всех новых иммигрантов приехала в Австрию из стран не входящими в Европейское экономическое пространство (ЕЭП) и Швейцарии. Еще треть прибыла из 15 «старых» стран ЕС, 16% из десяти «новых» стран, присоединившихся к ЕС в 2004 г., а 21% из Румынии и Болгарии. Германия остается основной страной происхождения мигрантов для Австрии, что составляет 1/5 от общего притока иммигрантов, хотя постепенно доля этой миграции уменьшается в пользу ЕС-12 [1]. Приток граждан из третьих стран, при этом, остается стабильным, хотя иммиграция граждан из Сербии и Черногории увеличилась более чем в три раза за последние годы, а в целом на страны бывшей Югославии приходилось 11% новых иммигрантов (рис. 1). Доля иммигрантов из Турции также сокращается, если в среднем в 2000-2009 гг. они составляли около 8%, то в 2010 г. только 4%.
Рис. 1. Количество иммигрантов в Австрии в 2010 г. (в % от общего количества) [1].
Общий постоянный приток граждан третьих стран, составил 16,2 тыс. человек в 2010 году. Почти две трети этого показателя составляла иммиграция лиц, которые имели членов семьи среди австрийских граждан, которые не подпадают под квотные ограничения. Среди 4,4 тыс. лиц, которые получили вид на жительство в соответствии с системой квот, только около 610 чел. были приняты по схеме работника в сферах первостепенной надобности, остальные были в основном членами семей граждан третьих стран [1]. Таким образом, австрийская миграционная политика преимущественно не предусматривает возможности непосредственной постоянной миграции работников из третьих стран. Для потребностей рынка труда более эффективно используется система временной иммиграции.
Приток временных мигрантов снизился незначительно в 2010 году до 16,7 тыс. чел. Такое снижение было связано с меньшим количеством сезонных рабочих из третьих стран, так как спрос в большей степени был заполнен гражданами из новых стран-членов ЕС. Сезонные рабочие, однако, по-прежнему составляют две трети временного притока мигрантов. Сезонная миграция рабочей силы на период меньший 6 месяцев не подпадает под выдачу особых разрешений, и регулируется специальными визами для рабочих. Второй основной группой иммиграции стали иностранные студенты из стран не входящих в ЕЭП, их доля выросла до 21%. Общее количество разрешений на временное проживание, полученных гражданами третьих стран, возросла и достигла 6,2 тыс. [11]. Общее количество временных мигрантов в стране не является определяющим для стран, если судить по абсолютным показателям (количество временных мигрантов в 2010 г. было в 3 раза меньшим, чем постоянных), но такой тип иммиграцию является удобным способом коррекции ситуации на рынке труда. Особенно важным это является потому, что в структуре постоянной иммиграции общее количество работников является незначительным (Таблица 1).
Таблица 1.
Постоянный иммиграционный приток в Австрии за типами иммиграции [1]
|
Причина иммиграции |
2009, тыс. чел. |
2010, тыс. чел. |
2009, в % от общего количества |
2010, в % от общего количества |
|
Работа |
0,6 |
0,6 |
1,2 |
1,4 |
|
Воссоединение семьи |
10,0 |
11,1 |
22,0 |
24,1 |
|
Гуманитарные мотивы |
5,0 |
4,7 |
10,9 |
10,3 |
|
Свободное передвижение |
29,9 |
29,3 |
65,4 |
63,7 |
|
Другое |
0,2 |
0,2 |
0,5 |
0,5 |
|
Всего |
45,7 |
45,9 |
100,0 |
100,0 |
В июле 2011 г. Австрия реформировала свою систему управления миграцией квалифицированной рабочей силы. В соответствии с так называемой схемой «Красно-Бело-Красная-Карта» (КБК карта) [3], были введены два новых вида разрешений, которые сочетают статус жительства и права на работу. Целью КБК карты является поддержка иммиграции квалифицированных иммигрантов из стран, которые не являются членами ЕС, а также членов их семей с возможным будущим постоянным местом жительства в Австрии.
Под действие программы КБК-карты подпадают следующие категории лиц:
· очень высококвалифицированные рабочие;
· квалифицированные рабочие тех профессий, недостаток в которых присутствует на рынке труда;
· другие «ключевые» работники;
· выпускники австрийских высших учебных заведений;
· самозанятые «ключевые» работники.
КБК карта предоставляет один год жительства и работы у конкретного работодателя. После этого начального периода, если заявитель постоянно занят трудовой деятельностью в течение десяти месяцев, свободный доступ на рынок труда может быть получен путем приобретения карты КБК-плюс.
Под действие программы КБК-плюс [A3] подпадают следующие категории лиц:
· собственники КБК-карт, если они работали в течение 10 месяцев за прошлый год;
· члены семей собственников КБК и Голубых карт;
· члены семей иностранных граждан постоянно проживающих в Австрии.
Реформа также предусматривает систему, основанную на критериях отбора кандидатов для предоставления карты КБК. В системе, где выставляются баллы, кандидаты отбираются на основе их оценки в таких категориях, как квалификация, опыт работы, возраст и языковые навыки. Система является трехуровневой. На первом уровне, который определяется предложением, высококвалифицированным работникам предоставляется 6-месячная виза для поиска работы, которые могут впоследствии получить КБК-карты. Два следующих уровня регулируются спросом и концентрируются на так называемых «целевых работниках», которые должны пройти отбор через «порог» заработной платы и тестирование рынка труда, а также на профессиях, недостаток в которых существует на рынке труда. Членам семей иммигрантов с картами КБК или Голубыми картами ЕС предоставляется неограниченный доступ на рынок труда через КБК карту-плюс, если они могут подтвердить наличие у них базовых знаний немецкого языка (члены семьи «очень высококвалифицированных рабочих» освобождены от этого требования) [1]. Как и для всех развитых стран, использование будущих высококвалифицированных специалистов из других стран является одним из приоритетов для Австрии, чем и обуславливается ряд льгот для такого типа иммигрантов в Австрии.
Выпускники австрийских университетов получают визу на шесть месяцев для поиска работы, с которой они могут получить КБК карты без набирания баллов, если они найдут соответствующую работу превышающую порог заработной платы. По состоянию на конец ноября 2011 года, около 500 карт КБК были выданы, 11% из которых были перераспределены среди бывших иностранных студентов [1]. Такие условия стимулируют выпускников вузов оставаться в стране, и дают им возможность приспособиться к особенностям рынка труда, что особенно важно в условиях экономического кризиса.
Выводы
Австрия эволюционировала от страны эмиграции в ХІХ – первой половине ХХ века и принимающей страны для гастарбайтеров в 1970-х гг. ХХ века до страны постоянной иммиграции, которая принимает мигрантов, в первую очередь, по семейным мотивам, а в случае с иностранными работниками – въезжающими в страну по специальным временным программам. При этом особый приоритет дается высококвалифицированным рабочим, а также работникам тех профессий, дефицит которых присутствует на национальном рынке труда.
Литература
1. Country notes: recent changes in migration movements and policies. Austria / [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.oecd.org/migration/internationalmigrationpoliciesanddata/IMO%202012_Country%20note%20Austria.pdf.
2. Jandl M., Kraler A. Austria: A Country of Immigration? / M.Jandl, A.Kraler [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=105.
3. Permanent immigration - Red-White-Red Card / [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.migration.gv.at/en/types-of-immigration/permanent-immigration-red-white-red-card.html.
4. 6.5% of the EU population are foreigners and 9.4% are born abroad / Eurostat // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-11-034/EN/KS-SF-11-034-EN.PDF.
Поступила в редакцию 16.01.2013 г.