Основные направления международного мониторинга избирательного процесса

Полозов Антон Георгиевич,

аспирант кафедры политологии и права Московского государственного областного университета.

В статье рассмотрены основные международные неправительственные организации, проводящие свою деятельность в сфере соблюдения основных прав человека, в частности, борьбы за обеспечение прозрачности и честности избирательных процессов.

Ключевые слова: избирательный процесс, мониторинг, неправительственные организации.

После распада СССР каждая из новообразованных государств задекларировала демократический путь развития, но на практике далеко не все из них выполняют свои обещания. Уделяя значительное внимание соблюдению прав человека, пропагандируя терпимость, международные неправительственные организации способствуют развитию правового общества, организуя миссии наблюдателей на выборах, а также предоставляя техническую поддержку по реализации проектов, касающихся усовершенствования избирательного законодательства.

Организации, что наблюдают за избирательным процессом, можно условно разделить на международные ассоциации, осуществляющие мониторинг соблюдения прав человека, правительственные организации, национальные организации наблюдателей, национальные организации, связанные с выборами.

Одной из самых влиятельных международных организаций является ENEMO (European Network of Election Monitoring Organizations – Европейская сеть организаций по наблюдению за выборами)[1]. Это ассоциация 18 неправительственных организаций из 16 стран бывшего СССР и Восточной Европы, на протяжении многих лет проводит широкомасштабные наблюдения за выборами в своих странах. В целом организации-участницы ENEMO провели наблюдение за более чем 140 избирательными кампаниями национального уровня, приняли участие в работе более 40 международных миссий, подготовили более 100 000 наблюдателей. Осуществляя мониторинг избирательного процесса, ENEMO имеет целью поддержание демократических процессов путем наблюдения за организацией и проведением избирательных кампаний, к приведению избирательного процесса национальному законодательству, международным стандартам по проведению демократических выборов. Членами ассоциации являются ГОЛОС (ассоциация некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей», Российская Федерация)[2], LADOM (Лига защиты прав человека, Молдова), APD (Ассоциация по развитию демократии, Румыния), ассоциация «Республиканская сеть независимых наблюдателей» (Казахстан), коалиция «За демократию и гражданское общество» (Киргизия)[3], Комитет избирателей Украины, «Партнерство» (Беларусь), правозащитный центр «Весна» (Беларусь)[4], центр «За свободные выборы и демократию» (Сербия) и другие.

Другой влиятельной региональной организацией по сохранению стабильности является ОБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе)[5], в которую входят 55 стран Европы, Центральной Азии и Северной Америки. ОБСЕ прилагает активные усилия для раннего выявления конфликтов и их предотвращения, осуществляет кризисное управление и восстановление после военных конфликтов. Организация придерживается комплексного подхода по вопросам обеспечения стабильности, основанного на принципах сотрудничества: комплексный подход применяется при решении вопросов, связанных с безопасностью, включая контроль над вооружениями, превентивную дипломатию, меры по укреплению доверия, защиту прав человека, демократизации, мониторинг выборов, экономическую и экологическую безопасность. Все страны-участницы ОБСЕ имеют одинаковый статус, а решения принимаются на основе консенсуса[6].

Представительства организации действуют во многих странах (например, миссия ОБСЕ в Боснии и Герцеговине, миссия ОБСЕ в Молдове, миссия ОБСЕ в Сербии, миссия ОБСЕ в Хорватии, миссия ОБСЕ в Черногории, офис ОБСЕ в Казахстане, офис ОБСЕ в Армении, офис ОБСЕ в Азербайджане, офис ОБСЕ в Беларуси).

Основным институтом ОБСЕ по защите прав человека является Бюро демократических институтов и прав человека (БДИПЧ)[7]. Документ, подписанный в Хельсинки 1992 года, уполномочил БДИПЧ помогать странам-членам ОБСЕ «в обеспечении полного соблюдения прав человека и основных свобод, соблюдении верховенства права, развития принципов демократии, создании, укреплении и защите демократических институтов, а также в содействии установлению терпимости в обществе «[8].

В соответствии со своими полномочиями, БДИПЧ способствует демократическим избирательным процессам путем наблюдения за национальными и местными выборами, оказывает практическую поддержку в объединении демократических институтов и воплощает долгосрочные программы и целевые проекты по укреплению гражданского общества, а также практики демократического управления. Бюро помогает региональным миссиям ОБСЕ в реализации их деятельности в деле защиты прав человека, включая проведение тренингов, обменом опыта, осуществляет региональную координацию, способствует раннему предупреждению конфликтов путем мониторинга выполнения рекомендаций ОБСЕ по защите прав человека странами-участниками, проводит регулярные тренинги для представителей органов власти, неправительственных организаций, устраивает регулярные встречи комиссий по реализации прав человека и ежегодные семинары[9].

Еще одним крупным объединением является ACEEEO (Association of European Election Officials - Ассоциация организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы)[10] - общественная неправительственная внепартийная организация, главной целью которой является содействие проведению свободных и демократических выборов. Она создана для организации форумов, на которых происходит обмен информацией между представителями правительств и учеными на тему выборов и политических процессов. Учредительное собрание ACEEEO определили следующие задачи организации: стимулирование внедрения прозрачных избирательных систем, обсуждение проблем, которые возникают во время проведения выборов, повышения квалификации наблюдателей за выборами, обмен информацией для дальнейшего развития демократического избирательного процесса. Членство в ассоциации открыто для каждой страны, желающей в нее вступить, и придерживается основных прав и свобод человека. Организация неоднократно осуществляла мониторинг на выборах в Молдове, России и других странах.

Не меньшую роль в борьбе за демократические преобразования играет Transparency International (TI)[11] - единственная международная неправительственная организация, которая способствует борьбе с коррупцией, объединяя усилия гражданского общества, коммерческого и правительственного секторов в мощную глобальную коалицию. Через Международный секретариат и 85 независимых национальных отделений во всем мире TI как на национальном, так и международном уровне ограничивает спрос и предложение на коррупцию, поддерживает политические реформы, организует принятие многосторонних конвенций и следит за их выполнением правительствами, корпорациями и банками. На национальном уровне повышают уровень ответственности, прозрачности и эффективности ключевых институтов, добиваются осуществления необходимых реформ, используя определенные политические инструменты.

С другой стороны к проблемам становления демократии подходит некоммерческое, неправительственное международное объединение ENTO (European Network of Training Organizations – Европейская сеть организаций по подготовке местных и региональных органов власти)[12]. В нее входят организации 45 стран Совета Европы. Миссия ENTO - развивать демократическое и эффективное управление путем обеспечения профессиональной подготовки персонала. ENTO выполняет свои задачи, организуя профессиональные диспуты, обмен информацией и опытом по решению острых проблем, с которыми сталкиваются местные органы власти.

Международная амнистия (Amnesty International – AI)[13] - это всемирное движение, целью которого является международное признание прав человека. Она ставит своей целью дать возможность каждому человеку пользоваться всеми правами, предусмотренными Всеобщей декларацией прав человека и другими международными стандартами в этой сфере. AI выполняет исследования, направленные на предотвращение злоупотреблений, нарушающих физическое и психическое здоровье, свободу сознания и самовыражения, свободу от дискриминации. Она независима от любых правительств, политической идеологии, экономических интересов или религии. Она не поддерживает и не выступает против какого-то правительства или политической системы, не осуждает и не поддерживает взгляды жертв, чьи права защищает, заботясь исключительно о беспристрастной защите прав человека. AI – это демократическое самоуправляемое движение. Большинство политических решений принимает Международный совет, состоящий из представителей всех национальных отделений. Национальные отделения AI и местные группы добровольцев финансируют большую часть расходов движения. Исследования и кампании, направленные против нарушения прав человека, не финансируются за счет правительственных и государственных средств.

В 2003 году создана неправительственная организация «Международная демократия» (Democracy International – DI)[14], которая разрабатывает, оценивает и оказывает техническую поддержку программам, направленным на развитие демократии и эффективного государственного управления. DI предлагает экспертную оценку избирательных процессов и мониторинг выборов и предвыборной ситуации, деятельности политических партий, законодательных органов, местных органов власти, сотрудничает с неправительственными организациями, осуществляет независимые исследования. Руководство организации имеет значительный профессиональный опыт в вопросах демократизации и государственного управления. Она первой разработала эффективную статистически обоснованную методологию мониторинга выборов. Представители организации принимают активное участие в наблюдении за избирательными кампаниями в разных странах, финансируют экспертную деятельность для государственных органов всех уровней, оказывают тренинговую помощь, выступают с публикациями на тему совершенствования избирательного процесса.

Международные наблюдатели от Содружества Независимых Государств (CIS Election Monitoring Organization – CIS EMO)[15] осуществляют наблюдение за выборами в странах СНГ с 2001 года. Результаты работы миссий наблюдения от CIS EMO часто не совпадают с выводами миссий от других международных организаций - ОБСЕ / БДИПЧ, Совета Европы, Европейского Союза. В октябре 2002 года на встрече глав государств СНГ была принята Конвенция стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-членах СНГ.

Созданный в 1995 году Международный институт демократии и содействия выборам (The International Institute for Democracy and Electoral Assistance - International IDEA)[16], является межправительственной организацией, в состав которой входят страны всех континентов. Она осуществляет поддержку стабильной демократии во всем мире. IDEA выполняет роль связующего звена между теми, кто анализирует и отслеживает тенденции в развитии демократии, и теми, кто непосредственно реализует политические реформы или поддерживает демократию как в своей стране, так и за ее пределами. IDEA работает как со странами, которые только переходят к демократии, так и с теми, которые имеют демократический опыт управления, помогая развивать и укреплять институты и культуру демократии. Цель IDEA – содействие странам в развитии и укреплении демократических институтов, предоставление возможностей для диалога между учеными и политиками-практиками, использование результатов исследований в практической деятельности, развитие практического инструментария для ускорения демократических процессов, содействие прозрачности, ответственности в проведении выборов; утверждение основных ценностей гражданского общества.

Сейчас IDEA способствует также урегулированию конфликтов, развития процессов по достижению консенсуса, созданию политических институтов и разработке конституций, организации диалога и принятия решений, установлению взаимопонимания и толерантности. Основной ее задачей является обеспечение прозрачности избирательных процессов, повышение явки избирателей, обеспечения профессионального управления, достижения доверия. Институт способствует развитию политических партий как участников процесса демократизации, следит за справедливым распределением государственного финансирования, политическим равноправием и участием в избирательных процессах (особенно для групп, имеющих недостаточное представительство в политической жизни, например, женщин в политике). Институт регулярно публикует свои материалы, поддерживает содержательный сайт с бесплатным доступом к его материалам. Создана сеть для подготовки экспертов, постоянно обновляются учебные материалы, предоставляется стратегическое консультирование по вопросам, касающихся рабочей программы.

Международный фонд избирательных систем (International Foundation for Election Systems – IFES)[17] - это международная некоммерческая организация, поддерживающая развитие демократических обществ. Являясь лидером в сфере администрирования выборов и политических процессов, фонд расширил объем своих программ, включив в них международные услуги, которые охватывают весь спектр демократических институтов. В процессе становления новых демократических государств стало очевидно, что проблемы, с которыми они встречаются, выходят за пределы технической организации выборов. Для развития демократии в обществе должны утверждаться принципы верховенства права, ответственность чиновников. Международный фонд поддерживает развитие демократии как самой совершенной формы правления, понимая, что конкретные формы и механизмы меняются со временем, в зависимости от культурно-исторической традиции данного общества. Работа экспертов IFES отражает разнообразие опыта, приобретенного благодаря тщательным исследованиям и их анализа, на основе чего создаются проекты оказания помощи, адаптированной к потребностям конкретной страны.

Национальный демократический институт по международным делам (National Democratic Institute – NDI)[18] - это неприбыльная организация, которая укрепляет и расширяет демократию во всем мире. Благодаря сети экспертов-добровольцев, она оказывает практическую помощь общественным и политическим лидерам, способствуя воплощению демократических ценностей, практик и инструментов. NDI работает во всех регионах, способствуя созданию общественных организаций, обеспечению честных и прозрачных выборов, повышению участия граждан и ответственности правительства перед избирателями. Рассматривая выборы как динамический процесс, в котором члены политических партий, общественных организаций и других институтов должны систематически приобретать навыки, необходимые для участия в политической жизни страны, политические партии и правительства могут обратиться к NDI с просьбой изучить избирательное законодательство их стран и представить рекомендации по их усовершенствования. Институт оказывает техническую помощь политическим партиям и группам граждан в проведении выборов и реализации образовательных программ, а также в организации программ по мониторингу выборов (контроль за голосованием, независимый подсчет голосов). Институт направлялись в различные страны более 50 делегаций международных наблюдателей, которые следили за прозрачностью избирательных процедур, помогали выявлять фальсификации на выборах. Программы NDI способствуют активному участию граждан в принятии законодательных решений, поощряя открытые слушания, городское собрание и расширению обмена информацией между лицами и избирателями.

Хельсинская группа[19] - это группа общественных организаций, которые работают для защиты прав человека в Европе, Северной Америке и Центральной Азии. Главная ее цель – мониторинг соответствия положениям Заключительного акта Совещания в Хельсинки и документов, что его дополняют. Ежегодно Группа публикует отчет о соблюдении прав человека в большей части стран-участниц ОБСЕ, основываясь на отчетах национальных групп и других правозащитных организаций, устраивая «круглые столы», семинары и конференции, специализированные мониторинги в области прав человека. Кроме сбора и анализа информации, ХГ в тесном сотрудничестве с другими организациями активно действует в рамках международных проектов, посылает миссии наблюдателей в страны Балтии, Центральной Европы и Балкан.

Краткий анализ деятельности перечисленных международных организаций свидетельствует, что основной их целью является внедрение и поддержка основных демократических ценностей. Каждая из них выбрала свой вариант воплощения в жизнь этой идеи - это и беспристрастное наблюдение за прозрачностью и честностью избирательных процессов, и оценка избирательного законодательства и предоставление рекомендаций для его совершенствования. Стабильность развития обеспечивается практической поддержкой демократических институтов, финансированием экспертной деятельности.

Международные организации для достижения поставленных целей используют следующие средства: реализацию долгосрочных программ, поддержку целевых проектов, организацию тренингов, форумов, конференций, профессиональных диспутов, где происходит обмен опытом и готовятся соответствующие кадры. Отдельного внимания заслуживают разработка и поддержка программ, способствующих адаптации избирательных систем отдельных стран с нормами международного законодательства. Не менее важна работа, связанная с выпуском публикаций, в которых обобщаются результаты научных исследований и практический опыт. Международные неправительственные организации часто выступают посредниками в расширенном диалоге между правительством и оппозицией, организуя открытые слушания. Многие общественные организации разных стран созданы благодаря поддержке международных объединений.

Трудно переоценить значение деятельности этих организаций во внедрении базовых гражданских ценностей на постсоветском пространстве, где само существование демократического режима часто находится под угрозой авторитаризма.

Литература

1.                  Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) // http://www.osce.org/odihr.

2.                  ГОЛОС // http://www.golos.org.

3.                  Долженков А. Посткоммунистические трансформации в странах ЦВЕ и СНГ: сравнительный анализ / / Новая политика. - 2000. - № 5. - С. 12 - 16.

4.                  Европейская сеть организаций по наблюдению за выборами (ENEMO) // http://enemo.eu.

5.                  Коалиция «За демократию и гражданское общество», Киргизия // http://www.ngo.kg.

6.                  Международная амнистия (AI – Amnesty International) // http://www.amnesty.org.

7.                  Международная демократия (DI) // http://www.democracyinternational.us.

8.                  Международные наблюдатели от Содружества Независимых Государств (CIS Election Monitoring Organization, CIS EMO) // http://www.ec-cis.org/.

9.                  Международные организации: Учеб. пособие. / Под ред. А. С. Кучики. - 2-е изд., Перераб. и доп. - М.: 2007. - 749 с.

10.               Международный институт демократии и содействия выборам (IDEA) / / http://www.idea.int.

11.               Международный фонд избирательных систем (International Foundation for Election Systems) // IFES http://www.ifes.org.

12.               Национальный демократический институт по международным делам (NDI) // http://www.ndi.org.

13.               Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) // http://www.osce.org.

14.               Правозащитный центр «Весна», Беларусь // http://www.spring96.org.

15.               Хельсинская группа // http://www.ihf-hr.org/index.php.

16.               ACEEEO (Ассоциация избирательных органов стран Центральной и Восточной Европы) // http://www.aceeeo.org.

17.               ENTO (Европейская сеть организаций по подготовке местных и региональных органов власти) // http://www.ento.org.

18.               Transparency International (TI) // http://www.transparency.org.

Поступила в редакцию 26.09.2013 г.