Государственное регулирование семейной политики: истоки проблемы

Государственное регулирование семейной политики: истоки проблемы

Арабаджи Екатерина Георгиевна,

соискатель кафедры философских и социально-политических наук Одесского регионального института государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины.

В статье рассматриваются истоки государственного вмешательства в семейные отношения с целью регулирования развития института семьи. Анализируются зарубежные практики, которые основываются на социально-демографических, гендерных и финансово-материальных аспектах решения вопроса.

Ключевые слова: семейная политика, регулирование семейной политики, благополучие детей, гендерное равенство.

In the article the sources of public impact in family relations aiming to regulate the institute of family are studied. The foreign practices, which are based on social and demographic, gender, financial and material aspects of problem solving are analysed.

Keywords: family policy, regulation of family policy, welfare of children, gender equality.

Постановка проблемы

Семейная политика является составляющей социальной политики. Публичное и государственное вмешательство в семейные дела путем различного рода правовых норм, касающихся брака, наследования, обязательств по образованию и т.д., - имеют гораздо более широкую историю. Цели, а также инструменты семейной политики меняются с течением времени и в разных странах.

Анализ последних исследований и публикаций.

Много ученых исследовали истоки семейной политики, а именно - регулирование государством проблем семьи, пытались классифицировать национальные политики в отношении семьи. В основе этих попыток были различные показатели. Сначала кластеризация политики относительно семьи строилась на таких характеристиках: является ли политика согласованной или скоординированной; эпизодической или исчерпывающей. Позже анализировались составляющие политики, которые учитывали демографический, гендерный, финансово-материальный аспекты функционирования института семьи. Некоторые исследователи указывают на трудности в разработке концепции и измерения семейной политики (K. Шеила и А.Кан [13], Б. Джонатан [9], Т.Бал [5] и др.), другие актуализируют важность сравнительных практик (М.Дали, С.Клаверо [6], Х.Лонгман, Ф.Петер и др. [10]). Сложностью является то, что такая политика обычно связана с несколькими аспектами жизни семьи, регулирующих партнерство, отцовство и отражает, каким образом государство признает свои обязательства и обязанности, вытекающие из этих отношений.

Нерешенные части общей проблемы.

Тенденция роста ответственности за семью нашла отражение в законодательстве Украины. В 1999 г. была принята Концепция государственной семейной политики. Согласно этой Концепции объектом государственной семейной политики является семья, признанная государством. Субъектами государственной семейной политики являются органы власти всех уровней, предприятия, организации и учреждения всех форм собственности, политические партии, профессиональные союзы, религиозные конфессии, общественные организации, международные представительства, которые признаны и действуют в Украине, а также государственные и общественные институты, функционирование которых непосредственно влияет на полноценную материальную, культурную и духовную жизнедеятельность семьи в Украине [2]. Решению проблем семьи способствуют также Законы Украины: «Об образовании», «О занятости населения», «О физической культуре и спорте», «О туризме», «Об объединениях граждан», «О коллективном сельскохозяйственном предприятии», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О всеобщей воинской обязанности и военной службе», «О государственной помощи семьям с детьми», Основы законодательства Украины об охране здоровья и т.д. С целью систематизации правовых норм регулирования семейных отношений Верховная Рада Украины приняла Семейный кодекс Украины, который вступил в силу в январе 2004 г. [3]. Однако истоки государственного вмешательства в урегулирование семейных отношений остаются малоисследованными.

Цель статьи – выявить основные причины вмешательства государства в процессы регулирования проблем семьи.

Изложение основного материала

Семейный кодекс Украины вступил в силу в январе 2004 г. [3]. Среди основных его положений – укрепление семьи как социального института и союза конкретных лиц, построение семейных отношений на паритетных началах, на взаимной любви и уважении, взаимопомощи и поддержке, защите прав матери и отца, обеспечении каждого ребенка семейным воспитанием, защита ребенка, лишенного родительской опеки, предоставление им возможностей для духовного и физического развития [1]. Семейный кодекс Украины регулирует семейные личные неимущественные и имущественные отношения между супругами, между родителями и детьми, усыновителями и усыновленными, между матерью и отцом ребенка относительно его воспитания, развития и содержания, семейные личные неимущественные и имущественные отношения между бабушкой, дедом, прабабушкой, прадедом и внуками, правнуками, родными братьями и сестрами, мачехой, отчимом и падчерицей, пасынком, семейные личные неимущественные и (или) имущественные отношения между другими членами семьи. Учитывая указанные направления отечественной практики регулирования проблематики семьи актуальным представляется исследование ее возникновения и современного состояния в мировом масштабе.

Терминология семейной политики варьируется от страны к стране, существует несколько различных терминов, используемых в литературе. Нейер Г. кратко определяет каждый из этих способов [11, c. 13-16]:

- Политика материнства. Автор использует этот термин для определения связанных с занятостью меры по защите женщин во время беременности, а также матерей и их новорожденных детей в период сразу после родов;

- Политика отпуска родителей по уходу за ребенком. Такой отпуск предоставляется родителям для того, чтобы они могли заботиться о своем ребенке в течение некоторого времени (первые несколько лет его жизни);

- Уход за детьми. Это включает в себя уход за детьми, который предоставляется государственными или частными учреждениями или воспитателями. Уход за детьми может быть предложен государством, рынком, работодателями или некоммерческими организациями;

- Помощь на детей. Это государственные трансферты, выплачиваемые на детей.

Эти четыре политики ограничивают термин «семейная политика» и составляют ядро государства всеобщего благосостояния, которая связана с деторождением и воспитанием (маленьких) детей. Учитывая акцент на том или ином направлении, актуализации семейной проблематики, выстраивались различные модели семейной политики государств. Одни исследователи классифицировали модели с точки зрения характера, направлений и сроков реформ, другие - контроля и поддержки со стороны государства. Рассматривались такие аспекты семейной политики как: социально-демографические тенденции (ведь решения семейной политики всегда являются продуктом взаимодействия между социально-политическими институтами страны и социально-демографическими процессами); природа, цели и задачи семейной политики, система правительственных и неправительственных учреждений, участвующих в семейной политике; льготы и услуги, предоставляемые правительствами семьям, в том числе различные формы финансовой поддержки семьям, льготы работающим родителям и услуги по уходу за ребенком; социально-демографические последствия действий государства по таким трем измерениям: семейная солидарность, рождаемость и гендерное равенство. Учитывая это, формировались модели семейной политики. Классическими из них есть: Великобритания (модель невмешательства), Франция (про-наталистическая модель), Германия (про-традиционная модель), Швеция (модель выравнивания). Превалирующим подходом было рассмотрение семейной политики как льгот и услуг правительством для семей с детьми. Она охватывает три аспекта [4]:

1. Пособие для семей, в том числе налоговые льготы для детей и пособие тем, кто нуждается (определенным категориям граждан);

2. Такая льгота как отпуск по уходу за ребенком для работающих родителей;

3. Услуги по уходу за ребенком, в том числе предоставление субсидий.

И сегодня цели государственной политики изменяются со временем в разных странах. Но обсуждение содержания целей ЕС позволяет опять же выделить три ключевых аспекта семейной политики: 1) благополучие детей, 2) гендерное равенство, 3) балансирование работы и семейной жизни. Эти три аспекта взаимосвязаны и развитие в одной сфере часто зависит от развития в другой.

Несмотря на такие общие аспекты, существуют значительные межгосударственные различия по организации этих политик. Нейер Г. выделяет несколько из них: во-первых, семейные политики имеют различное историческое наследие. Во-вторых - это то, что вкладывается в содержание семейной политики. Зато в узком смысле понятие представляет собой совокупность политических целей государства по развитию института семьи. За некоторыми важными исключениями (например, Франции, чья про-наталистическая политика восходит к началу ХХ века), семейная политика как специфический набор политик, направленных на поддержку социально желаемого поведения (относительно рождаемости или гендерного разделения труда и ведения домохозяйства), еще довольно молода. Термин «семейная политика» практически не используется до середины 1970-х годов. После этого дискуссии о семейной политике в первые десятилетия прошлого века носили нравственный характер. Они основывались на конфликте между двумя потенциальными целями семейной политики: улучшением условий жизни малообеспеченных семей и повышением моральных норм в обществе. Было признано, что, поскольку программы семейной политики создают стимулы для формирования и развития различных типов поведения, особенно в отношении интимных отношений и рождаемости, они содержат моральные риски. Тесно связанной с этим моральным аспектом была забота о стимулировании реализации мер по поддержке семей. Политики не хотят, чтобы мужчины и женщины были безответственными по отношению к своим семейным обязанностям. Актуализируются вопросы государственной поддержки многодетных семей.

Вмешательство правительств в семейные дела (относительно того, что представляет собой семья и какие обязательства у членов семьи относительно друг друга), берет свое начало со времен образования национальных государств, когда они начали конкурировать с церковью, местными общинами и традициями власти по регулированию этой сферы жизни и отношений [12, c. 4]. Процедуры брака, условия его расторжения, характеристика семьи и семейных отношений, различие между законным и незаконным (позже «естественным») происхождением семьи, гендерное равенство и обязательства поколений, разрешение (или запрет) контрацепции и абортов, насилие в семье - все эти вопросы стали регулироваться законом. Кроме того, нормы, касающиеся школьного возраста, возраста выхода на рынок труда, детского и женского труда были мощными инструментами, с помощью которых государства регулировали семью и ее основы, отношения между поколениями. Несмотря на наличие широкого консенсуса относительно определения конкретной общественной формации, разворачиваются дебаты по определению составляющих «семейной политики» или «политики для семей».

В сравнительном исследовании О.Тевенона изучаются различия между странами в вопросах государственной поддержки семей с использованием последних данных ОЭСР [14]. Тремя основными типами поддержки являются: отпуск по уходу за ребенком, пособие семьям и оказание услуг детям. Рассматриваются особенности этих инструментов и как они в совокупности образуют более или менее полный пакет политики. Отмечается, что изменения в образе жизни семьи призывают к «модернизации» политики по поддержке семьи. Речь идет о том, что политика должна стать более эффективной в согласовании различных целей. Это и наблюдается на сегодня в оценках семейной политики в Европе. Семейная политика стран разнородна. Тевенон А. выделяет следующие шесть основных целей поддержки семейной политики [14, c. 58-60]:

1. Сокращение бедности и поддержка уровня доходов. Эта цель обычно реализуется путем выделения специальной помощи малообеспеченным семьям с детьми. Это ключевой аспект социальной политики в англо-саксонских странах, а также в Юго-Европейских странах, хотя по поддержке семьи политика остается фрагментированной.

2. Прямая компенсация за содержание детей – пособие и/или фискальные трансферты семьям, чтобы сократить разрыв в уровне жизни между семьями с детьми и семьями без детей.

3. Содействие занятости. Семейная политика в последние годы часто
стремится сочетать работу и семейную жизнь, особенно для женщин, для того, чтобы поддерживать увеличение доли женщин в составе рабочей силы. Более высокий уровень их участия способствует экономической и финансовой устойчивости государства всеобщего благосостояния. Путем увеличения занятости высококвалифицированных женщин также предполагается получить прирост производительности и содействия экономическому росту. Обеспечение политики содействия семьи обычно включает три вида мероприятий: право на отпуск для родителей после рождения ребенка с обеспечением сохранения доходов и занятости, уход за детьми с учетом рабочих часов родителей с маленькими детьми; налоги и льготы как стимулы к труду.

4. Обеспечение гендерного равенства. На сегодня радикальное изменение цели политики во многих странах ОЭСР касается роли женщин и в более общем смысле - гендерных отношений. У истоков создания государства всеобщего благосостояния была социальная политика, а также правовые нормы прямого и непрямого действия, которые поддерживали мужчин - кормильцев семьи (опекунская модель). Позже семейная политика формировалась в качестве средства для поддержания обоих родителей как кормильцев (двойная модель). Политика способствует равному распределению оплаты за труд для родителей (матерей и отцов), в том числе и выплат по уходу за детьми.

5. Поддержка развития детей раннего возраста. Ряд стран ОЭСР
формируют и реализуют свою семейную политику с учетом этой цели. Два фактор , как правило, считаются полезными для детей в раннем детстве: время, затраченное родителями на уход и воспитание детей, а также формальный уход за детьми и дошкольное образование.

6. Повышение рождаемости. Старение населения и как результат низкий уровень рождаемости является проблемой для большинства стран ОЭСР из-за их долгосрочных последствий для экономического роста и устойчивого благосостояния. Отметим, что несколько лет назад повышение рождаемости не было актуальной целью поддержки семьи, по крайней мере, в Европе. Вопрос («слишком низкой» или «слишком высокой») рождаемости и демографического воспроизводства является одной из основных причин государственного вмешательства [12, c. 6].

Баланс между этими шестью целями политики отличается в разных странах. В результате политики отличаются не только в вопросе разработки конкретных инструментов, но и по степени последовательности достижения целей. Политики рассматривались в соответствии с такими основными категориями [7, c. 22-23]:

- финансовая помощь семьям в виде льгот, различных видов помощи, грантов и т.п. В большинстве стран финансовая поддержка предоставляется в качестве первоочередной задачи текущей повестки дня семейной политики;

- соединение работы и семейной жизни. Большинство стран определяют это как цель своей политики;

- предоставление услуг, включающее в себя правительственные инвестиции в новые предприятия и/или улучшения услуг семьям с целью увеличения охвата детей различными формами опеки. Расширение возможностей для детей стало одной из основных целей национальной политики в отношении семьи;

- определение политики, направленной на укрепление семейной жизни. Эта категория включает в себя широкий спектр задач, связанных с самовоспитанием (об отношениях родителей и детей), а также семьей в целом и ее роли в обществе (например, борьба с увеличением разводов в России является одним из примеров общей заботы о семье как социальном институте). Наконец, существование политических целей, которые направлены на преодоление насилия в семье;

- последняя большая категория связана с законодательными и/или политическими мерами защиты женщин и детей. Это включает в себя совершенствование действующего законодательства, введение новых законов с целью усиления защиты детей.

Нэйэр Г. концентрируется на программах в сфере политики, в частности, тех, которые наиболее тесно связаны с рождаемостью: политики рождения детей в родильных домах, политики родительского отпуска по уходу за детьми, уход за детьми, детские пособия [11]. Следовательно, основной целью для реализации конкретных семейных политик являются мероприятия связанные с деторождением и воспитанием детей. Семейная политика может включать противоречивые или даже расходящиеся цели. Бельгия делает акцент на ротации и гибком рынке труда. Семейная политика в Нидерландах и Великобритании следует принципам предоставления приоритета рынку труда и рынку услуг путем поощрения динамики этих рынков. В немецкоязычных странах (Австрия и Германия) семейная политика сосредотачивается на матерях и содействии их устройства на рынке труда.

Рассмотрим в качестве примера политику Великобритании. Предоставление послевоенному британскому государству статуса государства всеобщего благосостояния основывается на сильных гендерных аспектах модели семейной жизни, в которой люди были полностью заняты на рабочих местах, а женщины полностью посвящали себя уходу за ребенком. К тому же, женщины и дети были финансово зависимы от мужчин. Государство всеобщего благосостояния основывалось на модели Маршалла (модели концептуализации социального гражданства): социальные права были правами на экономическое благосостояние и безопасность; право на пользование социальными благами и жизнью цивилизованного общества. В концептуализации гражданства модели Маршалла оплачиваемый труд является центральной идеей. Именно из-за оплачиваемой работы люди получили право на социальные льготы и пособия при условии, что человек был готов искать и принять предложение оплачиваемой работы [8]. В контексте модели кормильца семьи, оказание помощи признавалось частным вопросом и, в отличие от оплачиваемой работы, не считалось частью основных потребностей граждан. Но демографические изменения и массовая мобилизация женщин на рынке труда актуализировали важность пересмотра гендерных отношений на рынке труда, следовательно - семейной политики и модели социального государства. Это включает в себя переоценку социальных прав граждан, на которых основано благополучие, способность и готовность государства всеобщего благосостояния удовлетворять потребности и запросы различных групп населения для получения пособий и услуг. Победа на выборах нового лейбористского правительства в 1997 году отмечена переходом от «фамилистического» (ориентированного на защиту прав женщин) режима к более «индивидуалистическому». Это включает в себя содействие занятости для всех и тем самым предоставление права на доступ к оплачиваемой работе и способность заниматься собственным домохозяйством не только женщинам, но и мужчинам. В марте 1999 года они взяли на себя историческое обязательство положить конец детской бедности за 20 лет, что признавало экономические права детей. Но для облегчения участия женщин на рынке труда, государство должно было увеличить предоставление услуг женщинам, чтобы сбалансировать работу по домохозяйству и служебные обязанности [8].

Семейная политика на сегодня демонстрирует свою многоаспектность. Выделим ее составляющие. Демографические вызовы для развитых стран являются серьезной проблемой. Социальные и демографические изменения наблюдались в течение долгого времени в качестве основных катализаторов в развитии семейной политики. Такие изменения стали причиной возникновения ряда схожих проблем для большинства развитых стран, которые, однако, по-разному на них реагировали из-за различия в их социально - политическом контексте. Это такие из них [4, с. 45-52]:

1. Снижение роли традиционной семьи. Во многих развитых странах брак с одним человеком на всю жизнь не всегда является желательным с учетом изменений в промышленном или постиндустриальном обществе. Развод и сожительство становятся все более и более привлекательными для людей в качестве альтернативы брака. Высокие темпы развода привели к росту числа неполных семей, во главе большинства которых матери. Несмотря на повышение уровня доступности рабочих мест для женщин, многие из таковых считают, что они не могут заработать достаточно, чтобы поддерживать своих детей без помощи государства. Последствия для развития и перспектив этих женщин и, особенно, их детей, стали предметом общественного беспокойства. Кроме того, увеличение количества семей только с одним из родителей также повысили расходы государств на социальное обеспечение.

2. Изменение гендерного разделения труда тесно связано со структурными изменениями, а именно – изменениями ролей в семье, особенно роли женщин. Наиболее существенным изменением, которое влияет на семейные роли, является повышенный уровень экономической активности женщин в промышленно развитых странах.

Вопрос рождаемости актуализирует деятельность государств относительно абортов. В частности, провозглашаются такие причины, по которым женщина может его сделать [8]: если беременность не превышает двадцати восьми недель и продолжение беременности связано с риском для жизни беременной женщины больше, чем, если бы беременность была прекращена; аборт необходим с целью предотвращения серьезному увечью – физическому или психическому здоровью беременной женщины; продолжение беременности связано с риском больше, чем, если бы беременность была приостановлена за причинение вреда физическому или психическому здоровью беременной женщины; продолжение беременности связано с риском более, чем если бы беременность была приостановлена за причинение вреда физическому или психическому здоровью детей в семье беременной женщины; существует значительный риск того, что, если ребенок родится, он будет страдать от физических или психических отклонений, тяжелой инвалидности.

Составляющей семейной политики выступает деятельность по урегулированию вопросов усыновления детей, в частности проблемы культурного и этнического происхождения усыновленных и тех, кто усыновляет. Считается, что принятие в семью ребенка таких же (подобных) этнического происхождения и религии служит удовлетворению потребностей ребенка, охране его благополучия, подготовке его к жизни в качестве члена многонационального общества.

Проблема неполных семей остается актуальной для государств мира. Увеличение беспокойства в 1980-х и в начале 90-х годов обусловлено увеличением количества одиноких родителей, матерей-одиночек, увеличением разводов, что рассматривается в качестве центральной проблемы общества. Все большее число мужчин живут отдельно от своих биологических детей, затем - высокая доля одиноких матерей зависит от полученной заработной платы или алиментов, выплачиваемых отцом ребенка.

Выводы и перспективы дальнейших научных разработок

Если мы сравним модели семейной политики в Европе, то увидим, что страны, которые рассматривают свою семейную политику в рамках политики рынка труда, политики ухода за ребенком и гендерной политики сохранили рождаемость на достаточно высоком уровне. Они используют стратегии, направленные на изменение рынка труда таким образом, чтобы и женщины и мужчины были способны реализовать свою занятость и соответствующие доходы, даже при условии, что они имеют (маленьких) детей. В Украине приоритетными задачами государственной политики в отношении семей являются: обеспечение правовой и социальной защиты семьи, обеспечение высокого уровня жизнедеятельности семьи, условий для физического, интеллектуального, морально-этического, образовательного и духовного развития детей, формирование высокой психолого-педагогической культуры молодой семьи на основе национальных традиций, педагогической науки, лучшего мирового опыта воспитания детей в семье и функционирования семьи, формирование у молодежи ответственного отношения к репродуктивному здоровью, планированию семьи; пропаганда здорового образа жизни, ответственного отцовства и безопасного материнства; всесторонняя государственная поддержка усилий самих семей, родителей или лиц, их заменяющих, по обеспечению благоприятных условий для воспитания, образования и развития детей. Учет опыта других стран по урегулированию указанных вопросов остается на сегодня актуальной задачей.

Литература

1. Молодіжна сімейна політика в Україні / Ничипоренко С.В. – Умань: Н70 Видавець «Сочінський», 2011. – 217 с.

2. Постанова Верховної Ради України «Про концепцію державної сімейної політики» від 17 вересня 1999 року №1063-XIV України [Електронный ресурс]. URL: http: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1063-14

3. Сімейний кодекс України від 10 січня 2002 року № 2947-ІІІ України [Електронный ресурс]. URL: http: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2947-14

4. A Cross-National Comparison of Family Policy. - Public Policy Research Centre, Hong Kong Institute of Asia-Pacific Studies, The Chinese University of Hong Kong, 2008. – 209 p.

5. Bahle Th. Familienpolitik in Westeuropa. Ursprunge und Wandel im internationalen Vergleich / Thomas Bahle. - Campus: Frankfurt a.M., 1995. – 76 р.

6. Daly M., Clavero S. Сontemporary family policy in Ireland and Europe / Mary Daly and Sara Clavero. – Belfast: School of Sociology and Social Policy, Queen’s University, 2006. – 173 p.

7. Family Policy in Council of Europe Member States. Two expert reports commissioned by the Committee of Experts on Social Policy for Families and Children. - Strasbourg Cedex Council of Europe, June 2009. – 102 p.

8. Finch N. Family Policy in the UK. Third report for the project “Welfare Policy and employment in the context of family change” / Naomi Finch. - Heslington York: Social Policy Research Unit , University of York. – 29 p.

9. Jonathan В., Finch N. A comparison of child benefit packages in 22 countries – a summary of the child benefit package of each country. Research Report No 174. Department for Work and Pensions / Bradshaw Jonathan and Naomi Finch. – London, 2002 – 45 р.

10. Lohmann H., Peter F.H., Rostgaard T., Spiess K. Towards a Framework for Assessing Family Policies in the EU / Henning Lohmann, Frauke H. Peter, Tine Rostgaard, Katharina Spiess. - OECD social, employment and migration working papers No. 88. - DIW Berlin and SFI Copenhagen, 2009. – 95 р.

11. Neyer G. Family Policies and Low Fertility in Western Europe. MPIDR Working Paper WP 2003-021 / Gerda Neyer. – Rostock: Max Planck Institute for Demographic Research, JULY 2003. – 63 p.

12. Saraceno Ch. Family policies. Concepts, goals and instruments / Chiara Saraceno // Collegio Carlo Alberto. - № 230. – December 2011. – 20 p.

13. Sheila К., Kahn А. Child care, parental leave, and the under 3s. Policy innovation in Europe / Kamerman Sheila B. and Alfred J. Kahn. - New York: Auburn House, 1991. – 235 р.

14. Thevenon O. Family Policies in OECD Countries: A Comparative Analysis / Olivier Thevenon // Population and Development Review 37(1) : 57–87 (MA RCH 2011). – P. 57-87.

Поступила в редакцию 23.10.2013 г.