Система органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный контроль в нефтегазовом секторе Украины

НА ГЛАВНУЮ

Бакай Дмитрий Алексеевич,

аспирант кафедры административного права Национального университета «Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого».

Эффективность государственного контроля в нефтегазовом секторе в значительной мере зависит от наличия оптимальной и действенной системы государственных органов, наделенных контрольными полномочиями.

Как отметила О.В. Шорина, система контрольных органов – это совокупность действующих функциональных органов управления и общественности, структурных подразделений министерств и ведомств, аппарата общественных организаций, предназначенных лишь для осуществления контроля за деятельностью органов государственного управления, подчиненных им объектов хозяйственного, социально-культурного и другого назначения [1; c.187].

Система государственного контроля в нефтегазовом секторе представляет сложное образование и включает в себя органы, в зависимости от того, какое место контроль занимает в их деятельности. Стоит согласиться с профессором О.Ф. Андрейко, которая подчеркнула, что контроль как функция управления осуществляется почти всеми государственными органами и их должностными лицами. Даже тогда, когда эти органы по сути не являются контролирующими, можно утверждать, что они так или иначе осуществляют общий контроль в пределах своей основной деятельности, руководствуясь при этом управленческими заданиями или приоритетностью более детального контроля по отдельным вопросам [15; c. 87].

За последние годы система государственного контроля в нефтегазовом секторе претерпела значительные преобразования. В результате постепенных административных изменений происходит перераспределение компетенции, которое существенно влияет на их правовой статус.

9 декабря 2010 года, с целью повышения эффективности государственного управления, оптимизации системы центральных органов исполнительной власти, устранения дублирования их полномочий, сокращения численности управленческого аппарата и расходов на его содержание Президент Украины подписал Указ №1085/2010 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» [14], в соответствии с которым было определено такие типы центральных органов исполнительной власти как министерство, служба, инспекция, агентство и органы со специальным статусом. Из 112 центральных органов исполнительной власти было создано 73, из которых 18 министерств, 24 службы, 16 агентств и 11 инспекций.

Согласно с частью 1 статьи 5 Закона Украины от 8 июля 2010 г. №2467-VI «Об основах функционирования рынка природного газа» [2] государственный надзор (контроль) в сфере функционирования рынка природного газа осуществляет в пределах своих полномочий центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование государственной политики в нефтегазовом комплексе, национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сфере энергетики Украины, центральные органы исполнительной власти по вопросам обеспечения реализации государственной политики в сфере государственного горного надзора, геологического изучения и рационального использования недр, эффективного использования топливно-энергетических ресурсов, энергосбережения, центральный орган исполнительной власти по вопросам реализации государственной политики в сфере технического регулирования, а также другие органы государственного надзора (контроля) предусмотренные законом.

Центральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование государственной политики в нефтегазовом комплексе Украины является Министерство энергетики и угольной промышленности, которое было создано путем реорганизации Министерства топлива и энергетики и Министерства угольной промышленности Украины. Полномочия, задачи, структура министерства предусмотрены в Положении о Министерстве энергетики и угольной промышленности Украины, утвержденном Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. №382/2011 [11].

Контрольная функция Министерства энергетики и угольной промышленности реализуется во время: принятия решений о введении месторождений или отдельных залежей нефти и газа в опытно-промышленную или промышленную разработку; выдачи разрешений на выведение из эксплуатации магистральных нефтепродуктопроводов; утверждения перечня нормативных расходов и производственно-технологических расходов нефти, природного газа и нефтяного конденсата во время их добычи, подготовки к транспортировке и транспортировке; утверждения оператора Единой газотранспортной системы Украины; формирования и реализации мероприятий относительно охраны труда и обеспечения безопасности жизнедеятельности в топливно-энергетическом комплексе и т.п.

К органам, которые осуществляют государственный контроль в нефтегазовом секторе Украины, следует отнести Национальную комиссию, осуществляющую государственное регулирование в сфере энергетики.

В соответствии с Положением о Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики, утвержденного Указом Президента Украины от 23 ноября 2011 г. №1059/2011 [12] НКРЭ является органом государственного регулирования деятельности в энергетике, подчиненный Президенту Украины и подотчетный Верховной Раде Украины.

К полномочиям НКРЭ принадлежат:

а) лицензирование хозяйственной деятельности в нефтегазовом секторе, в части: транспортировки нефти и нефтепродуктов магистральными трубопроводами; транспортировки природного, нефтяного газа и газа (метана) угольных месторождений трубопроводами, их распределение; снабжения природного газа, газа (метана) угольных месторождений по нерегулированному и регулируемому тарифу; хранения природного газа, газа (метана) угольных месторождений в объемах, превышающий уровень, установленный лицензионными условиями;

б) осуществление контроля за выполнением лицензиатами лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности, подлежащей лицензированию;

в) обеспечение проведения тарифной и ценовой политики на рынке природного газа, путем утверждения тарифов на: транспортировку природного, нефтяного газа и газа (метана) угольных месторождений магистральными и распределительными трубопроводами; снабжение природного газа и газа (метана) угольных месторождений по регулируемому и нерегулированному тарифу; закачивание, хранение и отбор природного газа, газа (метана) угольных месторождений;

г) рассмотрение дел об административных нарушениях лицензионных условий, применения в установленном порядке санкций в пределах своей компетенции (такие как приостановка или аннулирования лицензии, штрафные санкции) и т. д.

Среди органов государственной власти, которые осуществляют контроль в нефтегазовом секторе, важное место занимает специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам обеспечения реализации государственной политики в сфере промышленной безопасности, охраны труда, государственного горного надзора и государственного регулирования в сфере безопасного обращения с взрывоопасными материалами промышленного назначения – Государственная служба горного наблюдения и промышленной безопасности Украины.

Согласно Положения о Государственной службе горного наблюдения и промышленной безопасности Украины, утвержденного Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. №408/2011 [9], Государственная служба горного наблюдения и промышленной безопасности Украины осуществляет государственный горный надзор за:

1) безопасностью ведения горных работ на предприятиях нефтегазовой промышленности во время строительства и эксплуатации, ликвидации или консервации горных объектов;

2) соответствием утвержденным требованиям введения в эксплуатацию разведанных месторождений нефти и газа;

3) ведением работ по геологическому изучению нефтегазоносных недр во время опытно-промышленной разработки, их использования и охраны, а также использования и переработки минерального сырья;

4) полнотой изучения месторождений полезных ископаемых, горнотехнических, инженерно-геологических, гидрогеологических и других условий их разработки, строительства и эксплуатации подземных сооружений;

5) выполнением требований по охране недр во время ведения работ по их изучению, определению кондиций минерального сырья и эксплуатации месторождений нефти и газа, соответствия разработки месторождений нефти и газа установленным требованиям, полноты добычи оцененных запасов полезных ископаемых и имеющихся у них компонентов;

6) соблюдением определенного порядка учета запасов нефти и газа, обоснованного и своевременного их списания, правил проведения геологических и маркшейдерских работ во время разработки месторождений нефти и газа, правил и технологий переработки минерального сырья с целью обеспечения полного извлечения полезных компонентов и т. п.

Принимая во внимание часть 1 статьи 29 Закона Украины от 12 июля 2001 г. №2665-ІІІ «О нефти и газе» [3] к органам, осуществляющим государственный контроль в нефтегазовом секторе, следует отнести Государственную службу геологии и недр Украины, которая является специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти, обеспечивающим государственную политику в сфере геологического изучения и рационального использования недр.

В соответствии с Положением о Государственной службе геологии и недр Украины, утвержденного Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. №391/2011 [8], Государственная служба геологии и недр Украины осуществляет государственный контроль за геологическим изучением недр (государственный геологический контроль), рациональным и эффективным использованием недр Украины, в том числе за: выполнением требований относительно охраны недр во время ведения работ по их изучению; выполнением государственных программ геологоразведочных работ, геологических заданий и заказов; обоснованностью применения методов и технологий, качеством, комплексностью, эффективностью работ по геологическому изучению; выполнением решений по вопросам методического обеспечения работ из геологического изучения и использования недр; соблюдением нормативов, стандартов и других требований относительно геологического изучения и использования недр, условий специальных разрешений на пользование недрами и соглашений об условиях пользования недрами; полнотой изучения геологического строения недр, горно-технических, инженерно-геологических, геолого-экологических и других условий изучения месторождений полезных ископаемых; соответствием геологоразведочных работ и научных исследований государственным контрактам и заказам, а также проектам на проведение таких работ; использованием технических средств и методов ведения работ по геологическому изучению недр, которые бы исключали потери полезных ископаемых и ухудшение их качества и др.

Кроме того, Государственная служба геологии и недр Украины выдает в установленном порядке специальные разрешения на геологическое изучение нефтегазоносных недр, в том числе опытно-промышленную разработку месторождений с дальнейшей добычей нефти и газа (промышленную разработку месторождений); на добычу нефти и газа (промышленную разработку месторождений); на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, таких как подземные хранилища нефти или газа, сооружения для захоронения отходов производства нефтегазовой отрасли и сопутствующих вод.

На сегодняшний день контроль за качеством и безопасностью нефтепродуктов осуществляют территориальные органы Государственной инспекции Украины по вопросам защиты прав потребителей, которые действуют на основании Положения о Государственной инспекции Украины по вопросам защиты прав потребителей, утвержденного Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 г. №465/2011 [7].

В соответствии с Порядком проведения проверки экологических показателей нефтепродуктов, реализуемых путем оптовой и розничной торговли, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Украины от 14 апреля 2004 г. №488 [4], территориальные органы Государственной инспекции Украины по вопросам защиты прав потребителей проводят плановые и внеплановые проверки экологических показателей нефтепродуктов (автомобильного бензина и дизельного топлива), которые реализуются путем оптовой и розничной торговли субъектами хозяйствования, методом отбора проб нефтепродуктов, определения показателей и сравнения их с экологическими показателями, предусмотренными в сертификате соответствия или свидетельстве о признании соответствия.

К органам, осуществляющим государственный контроль в сфере нефтегазового сектора следует отнести Государственную экологическую инспекцию Украины. В соответствии с Положением о Государственной экологической инспекции Украины, утвержденного Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 г. №454/2011 [6] Государственная экологическая инспекция является центральным органом исполнительной власти, созданная для осуществления государственного надзора (контроля) в сфере охраны окружающей естественной среды, рационального использования, воссоздания и охраны природных ресурсов.

Государственная экологическая инспекция Украины имеет право проводить проверки по вопросам, принадлежащим к ее компетенции, выдавать по их результатам обязательные для выполнения предписания, распоряжения; проверять документы на право специального использования природных ресурсов (разрешения, лицензии, сертификаты, лимиты, квоты, свидетельства); выполнять отбор проб и инструментально-лабораторные измерения показателей состава, свойств выбросов стационарных и передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха, почв, измерения экологических показателей нефтепродуктов (автомобильного бензина и дизельного топлива), которые реализуются путем оптовой и розничной торговли субъектами хозяйствования; рассчитывать размер убытков, причиненных государству в результате нарушения природоохранного законодательства; принимать решения об ограничении или остановке (временно) деятельности предприятий и объектов независимо от их подчинения, формы собственности, если их эксплуатация осуществляется с нарушением законодательства об охране окружающей среды, разрешений на использование природных ресурсов, с превышением нормативов предельно допустимых выбросов влияния физических и биологических факторов и лимитов выбросов загрязняющих веществ; опломбировывать помещения, оборудование, аппаратуру предприятий, учреждений, организаций и объектов, относительно которых было принято в установленном порядке решение об ограничении или временной остановке их деятельности; принимать решение о возобновлении деятельности предприятий, учреждений, организаций, эксплуатации объектов, относительно которых было принято в установленном порядке решение об ограничении или временной остановке их деятельности, после устранения всех выявленных нарушений; передавать органам прокуратуры, досудебного следствия и дознания материалы о действиях, в которых присутствуют признаки преступления и др.

Учитывая такую важную проблему как эффективное использование топливно-энергетических ресурсов, среди органов, осуществляющих государственный контроль в нефтегазовом секторе, следует отметить Государственное агентство по энергоэффективности и энергосбережения Украины. Согласно Положения о Государственном агентстве по энергоэффективности и энергосбережения Украины, утвержденного Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 года №462/2011 [5], агенство реализует государственную политику в сфере эффективного использования топливно-энергетических ресурсов, энергосбережения и осуществляет государственный контроль в сфере эффективного использования топливно-энергетических ресурсов.

Развитие топливно-энергетического комплекса и энергетической безопасности государства тесно связаны с внешними рынками энергоносителей. Это характерно для любого государства, которое имеет развитую экономику и ограниченную базу энергетических ресурсов. Не является исключением и наше государство. Экономика бывшего СССР была построена таким образом, что ведущие промышленные предприятия, расположенные на территории Украины, в основной своей массе являются потребителями энергоносителей, которые производятся за пределами государства. По территории Украины проходят мощные трубопроводы, предназначенные для транспортировки газа, нефти и нефтепродуктов. На сегодняшний день основным поставщиком энергоносителей – природного газа и нефтепродуктов, является Российская Федерация. Таким образом, энергоносители, как и любые другие товары, перемещаются через таможенную границу Украины, а, следовательно, подлежат таможенному контролю и таможенному оформлению.

Таможенный контроль осуществляет Государственная таможенная служба Украины, которая действует на основании Положения о Государственной таможенной службе Украины, утвержденного Указом Президента Украины от 12 мая 2011 г. №582/2011 [10]. Особенности таможенного контроля и таможенного оформления товаров, которые транспортируются трубопроводным транспортом, урегулированы 35 главой Таможенного кодекса Украины от 13 марта 2012 г. №4495-VI [13].

Исходя из вышеизложенного, можем сделать вывод, что исследовав компетенцию вновь созданных центральных органов исполнительной власти в нефтегазовом секторе Украины, следует заметить, что на сегодняшний день не принято унифицированного законодательного акта, который бы определял исчерпывающий перечень органов, осуществляющих государственный контроль в сфере этой. Это значит, что отдельные сферы деятельности, так и предметная определенность деятельности таких органов распылена по разным нормативно-правовым актам. Перспективным, по нашему мнению, является решение задания упорядочения законодательства о государственном контроле в нефтегазовом секторе путем принятия специального Закона Украины «О государственном контроле в нефтегазовом секторе» и закреплении в нем системы органов и их полномочий.

Литература

1. Андрейко О.Ф. Государственный контроль в Украине: организационно-правовые основы. – К.; Научная мысль, 2004. – 302 с.

2. Закон Украины «Об основах функционирования рынка природного газа» от 08.07.2010 г. №2467-VI. // Ведомости Верховной Рады Украины. – 2010. - №48. – Ст.566.

3. Закон Украины «О нефти и газе» от 12.07.2001 г. №2665-ІІІ. // Ведомости Верховной Рады Украины. – 2001. - №50. – Ст.262.

4. Об утверждении Порядка проведения проверки экологических показателей нефтепродуктов, реализуемых путем оптовой и розничной торговли, утв. Постановлением Кабинета Министров Украины от 14.04.2004 г. №488. // Официальный вестник Украины. – 2004. - №15. – Ст.1050.

5. Положение о Государственном агентстве по энергоэффективности и энергосбережению Украины, утв. Указом Президента Украины от 13.04.2011 г. №462/2011. // Официальный вестник Украины. – 2011. - №43. – Ст.1743.

6. Положение о Государственной экологической инспекции Украины, утв. Указом Президента Украины от 13.04.2011 г. №454/2011. // Официальный вестник Украины. – 2011. - №29. – Ст.1260.

7. Положение о Государственной инспекции Украины по вопросам защиты прав потребителей, утв. Указом Президента Украины от 13.04.2011 г. №465/2011. // Официальный вестник Украины. – 2011. - №12. – Ст.631.

8. Положение о Государственной службе геологии и недр Украины, утв. Указом Президента Украины от 06.04.2011 г. №391/2011. // Официальный вестник Украины. – 2011. - №29. – Ст.1228.

9. Положение о Государственной службе горного наблюдения и промышленной безопасности Украины, утв. Указом Президента Украины от 06.04.2011 г. №408/2011. // Официальный вестник Украины. – 2011. - №29. – Ст.1241.

10. Положение о Государственной таможенной службе Украины, утв. Указом Президента Украины от 12.05.2011 г. №582/2011. // Официальный вестник Украины. – 2011. - №37. – Ст.1514.

11. Положение о Министерстве энергетики и угольной промышленности Украины, утв. Указом Президента Украины от 06.04.2011 г. №382/2011. // Официальный вестник Украины. – 2011. - №29. – Ст.1221.

12. Положение о Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики Украины, утв. Указом Президента Украины от 23.11.2011 г. №1059/2011. // Официальный вестник Украины. – 2011. - №94. – Ст.3413.

13. Таможенный кодекс Украины от 13.03.2012 г. №4495-VI. // Официальный вестник Украины. – 2012. - №32. – Ст.1175.

14. Указ Президента Украины «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» от 09.12.2010 г. №1085/2010. // Официальный вестник Украины. – 2010. - №94. – Ст.3334.

15. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. – М.: Наука, 1981. – 301 с.

Поступила в редакцию 30.09.2013 г.