К вопросу о возмещении потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства
Мельник Наталия Александровна,
соискатель кафедры земельного и аграрного права Национального университета «Юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого», г. Харьков.
To the question of compensation of losses of agricultural and forestry production
Melnyk N. A.
Статья посвящена комплексному исследованию актуальных правовых вопросов возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства. Всесторонне обосновывается необходимость усовершенствования действующих нормативно-правовых актов, которые касаются данной проблемы.
Ключевые слова: потери, сельскохозяйственное производство, охрана, использование.
Article is devoted to complex research of actual legal questions of compensation of losses of agricultural and forestry production. The necessity of the improvement of the legislation in force with the purpose of effective use of land resources is thoroughly grounded in this article.
Keywords: loss, agricultural production, protection, use.
Осуществление земельной реформы в государстве вызвало существенные преобразования в сфере земельных отношений и необходимость новых подходов к разрешению ряда земельно-правовых проблем. Это касается и проблемы возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства. Закрепление в действующем земельном законодательстве Украины существенно измененного по своему содержанию института возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства обусловливает необходимость его анализа и уточнения правовой природы данного явления. В условиях реформирования земельных отношений в Украине в последние годы правовые проблемы возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства приобрели теоретическую актуальность и практическую значимость. Надлежащее решение таких проблем будет способствовать обеспечению публичных интересов, прав и гарантий как собственников земельных участков сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения, так и их пользователей.
Проблема возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства рассматривалась в работах таких ученых, как В. И. Андрейцев, М. В. Краснова, В. В. Носик, А. Н. Мирошниченко, М. В. Шульга [См.: 1; 4-6; 10] и др. Но сегодняший день требует еще раз обратить на них внимание.
Согласно ст. 207 Земельного Кодекса Украины (далее – ЗКУ) потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства включают потери сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников, а также потери, нанесенные ограничением в землепользовании и ухудшением качества земель. Возмещению подлежат потери сельскохозяйственных угодий (пашни, многолетних насаждений, перелогов, сенокосов, пастбищ), лесных земель и кустарников как основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве в результате исключения (выкупа) их для потребностей, не связанных с сельскохозяйственным и лесохозяйственным производством. Кроме того, возмещению подлежат также потери, нанесенные ограничением прав собственников земли и землепользователей, в том числе арендаторов, или ухудшением качества угодий в результате негативного влияния, вызванного деятельностью граждан, юридических лиц, органов местного самоуправления или государства, а также в связи с исключением сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников из хозяйственного обращения в результате установления охранных, санитарных и других защитных зон.
Потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства компенсируются независимо от возмещения убытков собственникам земли и землепользователям. В соответствии со ст. 209 ЗКУ потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, предопределенные исключением сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников, подлежат возмещению и зачисляются в соответствующие бюджеты в порядке, определенном Бюджетным кодексом Украины. Согласно п. 4 ч. 2 ст. 69 Бюджетного кодекса Украины средства от возмещения потерь сельскохозяйственного и лисогосподарского производства зачисляются в размере: 100 процентов – в бюджеты городов Киева и Севастополя, 25 процентов – в бюджет Автономной Республики Крым и областные бюджеты, 75 процентов – в бюджеты городов республиканского Автономной Республики Крым и областного значения, 15 процентов – в районные бюджеты, 60 процентов – в бюджеты городов районного значения, поселков и сел [7]. Средства, которые поступают в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства используются на освоение земель для сельскохозяйственных и лесохозяйственных потребностей, улучшение соответствующих угодий, охрану земель в соответствии с разработанными программами и проектами землеустройства, а также на проведение инвентаризации земель, нормативной денежной оценки земли. Использование этих средств на другие цели не допускается.
Указанное позволяет утверждать, что определенная группа соответствующих земельно-правовых предписаний, регулирующая в определенной степени самостоятельные и качественно однородные общественные отношения по возмещению потерь сельскохозяйственного или лесохозяйственного производства, составляет самостоятельный институт земельного права. Нормы последнего регламентируют отношения, которые возникают и реализуются в процессе возмещения потерь этого производства как многоаспектного явления. Нахождение этой совокупности норм в пределах сложного института управления в сфере использования и охраны земель свидетельствует о соотношении соответствующих земельно-правовых предписаний как части и целого. Подчеркнем, что нормы института возмещения потерь применяются лишь к землям сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения, определяя особенности их правового режима. В то же время этот институт выступает важным экономическим фактором обеспечения их приоритетности, поскольку его нормы побуждают лица, заинтересованные, например, в отведении соответствующих земельных участков, скажем, под застройку, рассматривать и избирать альтернативные, в частности, более дешевые варианты, не связанные с выведением их из сельскохозяйственного или лесохозяйственного использования.
Следует поддержать А. Н. Мирошниченко и Р. И. Марусенко в том, что потери сельскохозяйственного производства можно определить как денежные суммы, которые в случае выведения земель из состава сельскохозяйственных (лесных) угодий подлежат уплате в соответствующие бюджеты для привлечения в сельскохозяйственное (лесохозяйственное) производство компенсирующих площадей или компенсирующего улучшения качества существующих сельскохозяйственных или лесохозяйственных угодий [5, с. 502]. Авторы справедливо утверждают, что по ряду признаков и с учетом сущности, возмещение потерь существенно отличается от гражданской ответственности:
1) оно имеет публично-правовую природу;
2) характеризуется особыми основаниями возмещения, не обязательно связанными с правонарушениями;
3) средства, которые поступают на возмещение потерь, имеют определенное в публично правовом порядке целевое назначение и т.д. [5, с. 502].
Целесообразно согласиться с позицией некоторых ученых, что принадлежность потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства кроется в самой природе оснований начисления таких потерь – это безвозвратное исключение земельного и лесного ресурса. В том случае, когда в результате нарушения законодательства об охране земель произошла определенная потеря земельного или лесного массива, средства уплачиваются нарушителем в полном объеме и направляются исключительно на финансирование мероприятий по охране земель [2, с. 37].
В земельно-правовой литературе подчеркивается, что правовой режим земель сельскохозяйственного назначения направлен на выполнение 2-х главных заданий: (а) на обеспечение почвенного плодородия земель, то есть охраны качества сельскохозяйственных угодий (качественный аспект), и (б) на сохранение площади этих земель и предотвращение уменьшения их площадей (количественный аспект) [3, с. 595].
Если первое задание решается осуществлением комплекса мероприятий сохранения и повышения плодородия почв, защиты земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтапливания, заболачивания, вторичного засоления, высушивания, уплотнения; других процессов, которые приводят к деградации земель (мелиорация), а также иных мероприятий, предусмотренных статьями 166, 171 и 172 ЗК, то решение второго задания реализуется другим путем. Оно обеспечивается, как правило, регулированием предоставления и изъятия (выкупа) этих земель, установлением ограничений для их перевода в несельскохозяйственные. Обеспечению выполнения этого задания способствуют основные принципы, закрепленные в ЗКУ: приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения (ст. 23), планирования использования земель (гл. 30), защиты прав на землю (гл. 23), возмещения потерь сельскохозяйственного производства (гл. 36). Это касается не только земель сельскохозяйственного, но и лесохозяйственного назначения.
Сущность приоритетности земель, скажем, сельскохозяйственного назначения вытекает из содержания ст. 23 ЗКУ Украины, согласно с которой земли, пригодные для потребностей сельского хозяйства, должны предоставляться в первую очередь для сельскохозяйственного использования. В данном случае идет речь фактически об официальных преимуществах сельскохозяйственного землепользования как самостоятельного вида перед другими видами использования земель. Это означает, что земли, признанные на основании данных государственного земельного кадастра пригодными для нужд сельского хозяйства, не должны использоваться для других потребностей, например, под застройку. Согласно ч. 3 ст. 23 ЗКУ для строительства промышленных предприятий, объектов жилищно-коммунального хозяйства, железных дорог и автомобильных путей, линий электропередачи и связи, магистральных трубопроводов, а также для других нужд, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, предоставляются преимущественно угодья несельскохозяйственные или сельскохозяйственные, но худшего качества. Изложенный законодателем подход к обеспечению приоритетности земель сельскохозяйственного назначения свидетельствует о том, что таким путем он пытается не допустить сокращения их площади. В тех же случаях, когда потребности, не связанные с ведением сельскохозяйственного производства, объективно невозможно удовлетворить за счет других земель, законом предусмотрен механизм возмещения потерь сельскохозяйственного производства.
Несколько другим правовым способом закон обеспечивает приоритетность земель лесохозяйственного назначения. Согласно ст. 57 ЗКУ земельные участки последнего предоставляются в установленном порядке лишь в постоянное пользование ограниченному кругу субъектов – специализированным государственным или коммунальным лесохозяйственным предприятиям, другим государственным и коммунальным предприятия, учреждениям и организациям, в которых созданы специализированные подразделы для ведения лесного хозяйства. Использование этих земель на условиях аренды другими юридическими лицами или гражданами законом не предусмотрено. В данном случае идет речь лишь о единственном титуле использования земель – постоянном землепользовании юридических лиц, созданных на основе государственной или коммунальной собственности, которые наделены специальной правоспособностью. Что же касается граждан, юридических лиц частного права, то они могут в законодательном порядке получить в собственность замкнутые земельные участки лесохозяйственного назначения общей площадью до 5 га в составе угодий крестьянских, фермерских и других хозяйств. Использование собственниками приобретенных земель лесохозяйственного назначения возможно лишь для потребностей лесного хозяйства. Кроме того, названные субъекты могут приобретать в собственность земельные участки деградированных и малопроизводительных угодий для залесения (ст. 56 ЗКУ). В последнем случае идет речь фактически о расширении площади таких земель за счет залесения деградированных и малопроизводительных угодий, которые будут переведены в состав земель лесохозяйственного назначения. Земли лесохозяйственного назначения – основное средство производства в лесном хозяйстве. В соответствии с законом их эксплуатация возможна лишь для ведения лесного хозяйства. Закрепление на законодательном уровне изложенных требований относительно правового режима таких земель фактически значит, что законодатель пытается не допустить сокращения их площади, а в ряде случаев и создает реальные возможности для расширения их площади и подчеркивает необходимость использования этих земель по природному и юридическому назначению. Достаточно сказать, что в соответствии со ст. 149 ЗКУ изъятие земельных участков государственной собственности из земель лесохозяйственного назначения, которые находятся в постоянном пользовании лесопользователей для нелесохозяйственных потребностей, осуществляется Кабинетом Министров Украины.
Возмещение потерь, как разностороннее явление, может рассматриваться и в других аспектах. В частности, оно может выступать как разновидность позитивной (перспективной) ответственности, то есть как возложение на субъекта определенных обязанностей [8, с. 144, 145]. Такая форма юридической ответственности в современной правовой доктрине определяется как «осознание своей обязанности перед обществом, ответственное поведение, в том числе позитивное отношение к выполнению служебных обязанностей» и тому подобное [9, с. 26-34].
Отметим, что изложенное в законе определение потерь следует считать несовершенным, поскольку оно не содержит всех необходимых признаков, которые давали бы четкое представление об этой правовой категории. Остается открытым вопрос относительно отличия потерь от убытков землепользователей и собственников земельных участков.
В земельно-правовых источниках предложено определение потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства как денежных сумм, которые в случае выведения земель из состава сельскохозяйственных (лесных) угодий подлежат уплате в соответствующие бюджеты для привлечения в сельскохозяйственное (лесохозяйственное) производство компенсирующих площадей или улучшения качества существующих сельскохозяйственных или лесных угодий [5, с. 502]. Считаем, что это предложение заслуживает внимания. Во-первых, соответствующие платежи, которые вносятся в бюджеты, можно было бы отнести к обязательным платежам неналогового характера (они имели бы четко определенную правовую природу). Во-вторых, контроль за соблюдением установленного законодательством порядка возмещения потерь (поступления платежей) сельскохозяйственного или лесохозяйственного производства с последующим целевым использованием соответствующих денежных сумм можно было бы дополнительно возложить на налоговые органы.
Изъятие (выкуп) сельскохозяйственных угодий, лесных земель и кустарников, для потребностей, не связанных с сельскохозяйственным или лесохозяйственным использованием, непосредственно связано с исключением их из последнего. Это фактически означает, что сельскохозяйственные и лесные угодья перестают выполнять роль основного средства сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства. В результате изъятия их из оборота частные собственники, а также другие носители земельных прав (в частности, государство и территориальные громады) несут определенные потери, которые заключаются в неполучении определенной части сельскохозяйственной и лесохозяйственной продукции (доходов), что обусловлено уменьшением площади сельскохозяйственных угодий и лесных земель, которые ранее использовались как основное средство производства в сельском или лесном хозяйстве. Материальные потери носителей земельных прав из-за уменьшения площади земель как основного средства сельскохозяйственного или лесохозяйственного производства исчисляются по размеру ежегодно недополучаемых доходов. Это может быть длительный период или неопределенный срок, то есть постоянно. Потери этого производства компенсируются при исключении и при выкупе соответствующих земельных участков, которые входят в состав земель сельскохозяйственного или лесохозяйственного назначения. Для частных собственников земельного участка эти потери закладываются в цену конкретного земельного участка и возмещаются непосредственно при его выкупе. При изъятии же сельскохозяйственных угодий и лесных земель для несельскохозяйственных и нелесохозяйственных потребностей они компенсируются государству.
Наряду с возмещением потерь сельскохозяйственного или лесохозяйственного производства, которые имеют конкретных адресатов, частным собственникам и землепользователям возмещаются убытки, в состав которых входят расходы на улучшение качества земли за время использования земельных участков, а также неполученные доходы. При этом следует иметь в виду, что убытки, причиненные изъятием (выкупом) или временным занятием земельных участков, возмещаются землепользователям (в том числе и арендаторам) земельных участков, которые изымаются или выкупаются независимо от того, к какой категории они принадлежат. Возмещение же потерь сельскохозяйственного или лесохозяйственного производства осуществляется в случае изъятия (выкупа) сельскохозяйственных и лесных угодий для нужд несельскохозяйственного или нелесохозяйственного назначения.
Как видим, проблема правового обеспечения возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства является одной из наиболее актуальных и требует углубленного исследования в ходе реформирования земельных отношений.
Литература
1. Андрейцев В. І. Земельне право і законодавство суверенної України: актуальні проблеми практичної теорії: моногр. / В.І. Андрейцев. – К.: Знання, 2005. – 445 с.
2. Бредіхін О. О. Економіко-правові засади обрахунку заподіяної шкоди в результаті порушень законодавства про охорону земель / О. О. Бредіхін // Земельне право України: теорія і практика. – 2012. – № 7. – С.28 – 39.
3. Жиравецький Т. Використання земель за цільовим призначенням як принцип земельного права / Т. Жиравецький. – Режим доступу: http://www.Lawyer.org.ua/?wr&i&d595.
4. Краснова М. В. Компенсація шкоди за екологічним законодавством: (теоретико-правові аспекти): монгр. / М. В. Краснова. – К.: Київ, ун-т, 2008. – 439 с.
5. Мірошниченко А. М., Марусенко Р. І. Науково-практичний коментар Земельного кодексу України / А. М. Мірошниченко, Р. І. Марусенко. – К.: Алерта; Центр учбової літератури, 2011. – 520 с.
6. Носік В. В. Відшкодування збитків і втрат у земельному праві України / В. В. Носік // Юрид. журн. – 2003. – № 5. – С. 68–72.
7. Офіційний вісник України. – 2010 – № 59. – Ст. 2047.
8. Петров В. В. Экология и право: моногр. / В. В. Петров. – М.: Юрид. лит, 1981. – 382 с.
9. Терехин В.А. Судейская дисциплина и ответственность – гарантия прав и свобод граждан / В. А. Терехин // Журн. рос. права. – 2001. –№ 8. – С. 26-34.
10. Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельны отношений в современных условиях: моногр. / М. В. Шульга. – Х.: Консум, 1998. – 220 с.
Поступила в редакцию 12.11.2013 г.