ISSN 1991-3087
Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
Яндекс.Метрика

НА ГЛАВНУЮ

Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления

 

Тегаева Людмила Тамерлановна,

магистрант юридического факультета Северо-Осетинского государственного университета им. К. Л. Хетагурова.

Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор

Дзидзоев Руслан Мухарбекович.

 

Конституция РФ устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Как демократическое государство Россию характеризует признание народа носителем суверенитета и единственным источником власти в стране.

Народ осуществляет свою власть в следующих формах:

- непосредственно;

- через органы государственной власти;

- через органы местного самоуправления. Действия этой формы охватывают низовой уровень отношений власти. Эта область наиболее близко соприкасается с народом.

В России, как и в других странах, подписавших Европейскую Хартию местного самоуправления, принцип местного самоуправления признан в Конституции.[1] «В Российской Федерации, - сказано в Конституции РФ (ст. 12), - признается и гарантируется местное самоуправление».

В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. «Народ является источником власти в обществе, — писал А. де Токвиль, — однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть».[2]

Муниципальная власть, принадлежащая населению муниципального образования, осуществляется им в различных формах.

К числу таких форм, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3], относятся формы прямого волеизъявления, с помощью которых население непосредственно принимает решения по вопросам местного значения либо участвует в процессе их принятия органами местного самоуправления, а также выборные и иные органы местного самоуправления, образуемые либо непосредственно населением, либо сформированные представительным органом местного самоуправления, получившим свою власть от населения.

Таким образом, в зависимости от формы волеизъявления народа можно выделить представительную и непосредственную демократию, которая представлена и на уровне местного самоуправления. Причем нельзя говорить о приоритете той или иной формы демократии, так как они одинаково важны для реализации народовластия.

Однако остановим наше внимание на вопросах, касающихся места непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Сопоставление понятий непосредственной демократии и местного самоуправления позволяет выявить общие черты, характеризующие единство природы таких общественных явлений, как непосредственная демократия и самоуправление, и определить их различия.

Единство непосредственной демократии и самоуправления видится в том, что оба института — разновидности народовластия, предполагающие участие граждан в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения. У них общая цель, состоящая в постепенном переходе к более широкому и эффективному участию граждан в самоуправлении.

Различие непосредственной демократии и местного самоуправления заключается в том, что самоуправление — это, прежде всего, свойство (качество) местного сообщества решать вопросы местного значения. Следовательно, непосредственная демократия выступает частью организационного механизма, который обеспечивает реализацию этого свойства, заключающее в себе систему форм и способов прямого участия граждан в местном самоуправлении. Иными словами, местное самоуправление и непосредственная демократия соотносятся как свойство и формы его реализации. Местное самоуправление, представляя собой органическое соединение представительной и непосредственной демократии, шире по формам, возможностям осуществления, чем непосредственная демократия.[4]

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил следующие формы непосредственной демократии на местном уровне:

- местный референдум (ст. 22);

- муниципальные выборы (ст. 23);

- сход граждан (ст. 25);

- правотворческая инициатива граждан (ст. 26);

- обращения граждан в органы местного самоуправления;

- территориальное общественное самоуправление;

- публичные слушания;

- собрания граждан;

- конференция граждан (собрание делегатов);

- опрос граждан.

Кроме того, в ст. 33 Федерального закона предусматривается, что могут существовать другие формы непосредственного осу­ществления населением местного само­управления и участия в его осуществлении, установленные и закрепленные уставами муниципальных образований. При этом они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

То, что перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении остается открытым, позволяет учитывать местные особенности при осуществлении местного самоуправления и способствует его дальнейшему развитию.

Одной из существенных проблем местного самоуправления на современном этапе его развития является то, что население муниципальных образований в основном крайне пассивно и редко использует возможность влиять на решении вопросов местного значения. Это объясняется слабостью традиций самоорганизации населения, его разобщенностью.

Кроме того, нередки случаи противодействия со стороны органов местного самоуправления попыткам населения поучаствовать в их деятельности, проконтролировать решение тех или иных вопросов либо решить их самостоятельно.

Зачастую населения не совпадают с действиями и решениями органов местного самоуправления и даже вынуждены оспаривать их в суде.

Подобные ситуации чреваты тем, что находящееся в стадии формирования российское местное самоуправление теряет свою демократическую сущность и трансформируется в разновидность бюрократически централизованной системы управления, в которой местным органам важнее оценка их деятельности не со стороны населения, а от вышестоящей управленческой единицы, которая в основном и определяет их финансовое и карьерное благополучие. Поэтому население, не став по-настоящему субъектом местного самоуправления и подлинным носителем муниципальной власти, теряет веру в возможность повлиять реально на положение дел и отстраняется от участия в различных формах непосредственной демократии.[5]

В связи с этим особое значение имеет институт муниципальных (местных) выборов. В ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав[6] выборы определены как форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемая в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Для выборов характерен ряд черт:

1.                  Выборы являются одним из основных институтов прямой демократии, выражения непосредственного волеизъявления населения и принятия им публичных кадровых решений.

2.                  Выборы представляют собой сферу соединения институтов прямой и представительной демократии. В их основе лежит главный институт прямой демократии — непосредственное голосование избирателей.

3.                  Выборы являются формой осуществления конституционных прав, свобод граждан, таких как право избирать и быть избранным, право на участие в управлении делами государства непосредственно и через представителей.[7]

4.                  Выборы обеспечивают выявление насущных социальных приоритетов, на которые должны ориентироваться представительные органы местного самоуправления.

5.                  Выборы помогают укреплять гражданское общество, выявляя в обществе различные позиции, интересы, обеспечивая их организационное оформление и взаимное согласование.

Для развития демократических начал в местном самоуправлении большое значение имеют такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, как опрос граждан, публичные слушания и собрания граждан и местный референдум.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает, что опрос граждан проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти, однако понятия опроса в Законе не содержится. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Опрос проводится по инициативе:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — по вопросам местного значения;

2) органов государственной власти субъектов РФ — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Представляется, что субъекты РФ, муниципальные образования вправе в своих актах расширять круг субъектов, уполномоченных инициировать проведение опроса. [8]

Публичные слушания и собрания граждан проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы администрации. На таких слушаниях обсуждаются проекты правовых актов по вопросам местного значения. В обязательном порядке на публичные слушания должны выноситься проекты устава муниципального образования, предложения об изменении устава, проекты бюджета и отчет о его исполнении, программы развития муниципального образования, вопросы о преобразовании муниципального образования (ч. 3 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Таким образом, императивность проведения публичных слушаний обеспечивает инициативным жителям муниципальных образований возможность принимать непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления.[9]

Для обсуждения вопросов местного значения и информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, а также для осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан. Поскольку такие собрания проводятся лишь на части муниципального образования (обычно по участкам территориального общественного самоуправления), они не имеют решающих полномочий. Собрания созываются по инициативе населения, представительного органа, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. На собраниях могут приниматься обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, избираться лица, уполномоченные представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления. Если собрание проводится по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, и является его собранием, то оно может принимать решения, но только по вопросам, отнесенным уставом территориального общественного самоуправления к его компетенции. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления с направлением в адрес организаторов собрания письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат обязательному опубликованию (обнародованию).

Полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Порядок проведения конференции, избрания делегатов определяются уставом муниципального образования, другими правовыми актами его представительного органа.

Местный референдум — это форма осуществляемого посредством голосования прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, в целях непосредственного решения вопросов местного значения. Проведение референдума допускается в рамках решения любого вопроса местного значения за исключением случаев, прямо предусмотренных в законе.

Вопрос местного референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

С инициативой по проведению местного референдума могут выступать:

— граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме;

— избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

— представительный орган муниципального образования и глава местной администрации совместно.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

В правовом регулировании института местного референдума также имеется немало неопределенностей. Например, Т.М. Бялкина поднимает следующий вопрос: означает ли отнесение ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131 к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления права на принятие некоторых решений, например планов и программ развития муниципального образования, невозможность принятия этих решений непосредственно населением путем референдума?

Или это свидетельствует лишь о невозможности принятия этих решений другими органами местного самоуправления? Можно предположить, что если тот или иной вопрос не входит в число запретов, исчерпывающим образом установленных в уже упоминавшемся Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, то население муниципального образования вправе решить его непосредственно.[10]

Очевидно, что российское местное самоуправление пока еще не стало подлинной формой народовластия. Однако многообразие институтов непосредственной демократии, предусмотренных законодательством, и их применение на практике способствуют постепенному развитию гражданского общества и становлению в стране эффективного местного самоуправления.

 

Литература

 

1.                  Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ - Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 15. - Ст. 1695).

2.                  Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.

3.                  Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 4. - Ст. 3822.

4.                  Федеральный закон от 12.06.2002. № 67-ФЗ) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 2002. №24. ст. 2253.

5.                  Баулина Е.И. – Непосредственная демократия в системе местного самоуправления // Вестник Челябинского государственного университета. - 2008. - № 22. - С. 27-33.

6.                   Баулина Е.И. – Публичные слушания как форма участия населения в принятии решений по вопросам местного значения // Вестник Челябинского государственного университета.- 2011.- № 29. - С. 8-13.

7.                  Бялкина Т.М. – Соотношение представительной и непосредственной демократии в местном самоуправлении: теория и практика // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010.- №2. - С. 10-18.

8.                  Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учеб. для вузов / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. - М.: Юстицинформ, 2007. – 312 с.

9.                  Суркова И.С. – Понятие опроса граждан в муниципальных образованиях Российской Федерации: проблемы правового регулирования. // Известия. Электронный научный журнал Иркутской государственной экономической академии, 2011 г. - №1.

10.              Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц./ Предисл. Гарольда Дж. Ласки. — М.: Прогресс, 1992. - 554 с.

 

Поступила в редакцию 15.04.2013 г.



[1] Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ - Собрание законодательства РФ. – 1998. - № 15. Ст. 1695).

[2] Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц./ Предисл. Гарольда Дж. Ласки. — М.: Прогресс, 1992. —554 с.

[3] Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 4. - Ст. 3822.

[4] Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учеб. для вузов / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. - М.: Юстицинформ, 2007. – 312 с.

[5] Бялкина Т.М. – Соотношение представительной и непосредственной демократии в местном самоуправлении: теория и практика // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. - №2. - С. 10-18.

[6] Федеральный закон от 12.06.2002. № 67-ФЗ) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. - 2002. - №24. -
Ст. 2253.

[7] Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.

[8] Суркова И.С. – Понятие опроса граждан в муниципальных образованиях Российской Федерации: проблемы правового регулирования. // Известия. Электронный научный журнал Иркутской государственной экономической академии. - 2011. - №1.

[9] Баулина Е.И. – Публичные слушания как форма участия населения в принятии решений по вопросам местного значения // Вестник Челябинского государственного университета. - 2011. - № 29. - С. 8-13.

[10] Бялкина Т.М. – Соотношение представительной и непосредственной демократии в местном самоуправлении: теория и практика // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. - №2. - С. 10-18.

2006-2019 © Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов.
Все материалы, размещенные на данном сайте, охраняются авторским правом. При использовании материалов сайта активная ссылка на первоисточник обязательна.