Развитие государственно-частного партнерства в Украине: проблемы и перспективы
Соколик Лариса Алексеевна,
соискатель кафедры государственного управления и местного самоуправления Одесского регионального института государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины.
В настоящее время в Украине осуществляются кардинальные изменения в системе взаимоотношений государственного и частного секторов экономики. За годы рыночных реформ в экономике страны существенно сократился государственный сектор, а функции управления важнейшими объектами жизнеобеспечения постепенно передаются частному бизнесу. В этих условиях крайне актуальной проблемой для органов публичной власти является переход к стратегическому партнерству с частным сектором, формирование такого экономического порядка и систему взаимоотношений, которые обеспечивали бы и гарантировали будущее страны. Его усилия должны быть направлены на преобразования, обеспечивающие рациональное сочетание свободной конкуренции с мерами государственного регулирования и обеспечения как интересов общества, так и его будущих поколений.
Развитие ГЧП позволяет создать синергию возможностей органов государственного управления и органов местного самоуправления и инициативы, опыта, эффективности частного капитала, позволяет привлечь значительные инвестиции в украинскую экономику на средне- и долгосрочной основе.
Данной тематике посвящены как отечественные, так и зарубежные публикации. ГЧП - относительно новое явление в политико-управленческой практике Украины. Его особенности как феномена и как понятия рассматриваются в работах О.С.Белокриловой, В.Г.Варнавского, Л.И.Ефимовой, В.А.Михеева, В. Стрельцова [1, 2; 3; 4]. Важные политико-правовые аспекты ГЧП нашли свое отражение в работах М.В.Вилисова, М.А. Хатаевой, В.И.Якимца и др. [5; 6; 7].
Однако содержание и формы ГЧП, а также способы его эффективного применения в украинском государственном управлении и экономической политике исследованы пока недостаточно.
Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в Украине. Однако, актуальным такой вид взаимодействия государства и бизнеса стал в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической ситуации в стране затрудняет выполнение собственно государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. В этих условиях как никогда своевременным явился принятый 1 июня 2010 года Закон Украины «О государственно-частном партнерстве», в котором понятие государственно-частное партнерство определяется как «сотрудничество между государством Украина, Автономной Республикой Крым, территориальными общинами в лице соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления (государственными партнерами) и юридическими лицами, кроме государственных и коммунальных предприятий, или физическими лицами – предпринимателями (частными партнерами), которое осуществляется на основе договора в порядке, установленном настоящим Законом и другими законодательными актами» [8].
В нем определены основные признаки государственно-частного партнерства:
- обеспечение более высоких технико-экономических показателей эффективности деятельности, чем при осуществлении такой деятельности государственным партнером без привлечения частного партнера;
- долговечность отношений (от 5 до 50 лет);
- передача частному партнеру части рисков в процессе осуществления государственно-частного партнерства;
- внесение частным партнером инвестиций в объекты партнерства из источников, не запрещенных законодательством.
В сфере ГЧП действует целый ряд Законов Украины, который создает законодательную базу для его развития, а именно: Закон Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества», Закон Украины «О финансовом лизинге», Закон Украины «Об аренде земли» и т.д.
Министерством экономического развития и торговли Украины утвержден ряд подзаконных актов, определивших процедуру реализации ГЧП-проектов: Форму подачи предложения об осуществлении государственно-частного партнерства, приказом от 16.08.2011 года № 40; Форму технико-экономического обоснования осуществления ГЧП и Методику анализа эффективности осуществления ГЧП приказом от 27.02.2012 года № 255; Положение об оценке и конкурсном отборе предложенных министерствами, другими центральными и местными органами исполнительной власти инвестиционных проектов, предусматривающих привлечение средств государственного бюджета, приказом от 13.06.2012 года № 697 и создании комиссии Министерства экономического развития и торговли Украины по оценке и конкурсного отбора инвестиционных проектов и т.д.
Таким образом, к марту 2012 года была практически сформирована нормативно-правовая база, необходимая для начала реализации положений Закона Украины «О государственно-частном партнерстве». Вместе с тем, происходит постепенное усовершенствование нормативно-законодательной базы. МЭРТ Украины совместно с экспертами Программы развития ГЧП (USAІD) и авторским коллективом Института экономики и прогнозирования НАН Украины разработана и представлена на рассмотрение Кабинета Министров Украины Концепция развития государственно-частного партнерства в Украине на 2013 - 2018 годы.
В Украине ГЧП рассматривается как эффективный способ внедрения новых прогрессивных механизмов сотрудничества между государством, органами местного самоуправления и частным сектором, привлечение частных инвестиций в традиционно государственные сферы экономической деятельности.
Постепенно закладывается основа для объединения усилий в сфере ГЧП и среди стран СНГ. В целях содействия координации действий министерств, других центральных и местных органов исполнительной власти при реализации инвестиционных, инновационных, инфраструктурных и других проектов развития функционирует Департамент инвестиционно-инновационной политики и развития государственно-частного партнерства Министерства экономического развития и торговли Украины.
Главной целью деятельности департамента является разработка предложений и обеспечение выполнения принятых решений по формированию государственной политики в сфере инвестиционной деятельности и управлению национальными проектами (стратегически важными проектами, обеспечивающие технологическое обновление и развитие базовых отраслей реального сектора экономики Украины), а также формирование и обеспечение реализации государственной политики в сфере ГЧП.
Достаточно активно в этом направлении действует ряд негосударственных организаций. Так, Вице-президентом Национальной Академии наук Украины, академиком В.М. Гейцем, 27 апреля 2010 создана некоммерческая организация «Украинский центр содействия развитию публично-частного партнерства», основанная цель которой – содействие развитию ГЧП для реализации общественно значимых инфраструктурных проектов активизации научно-технического потенциала и инновационных технологий модернизации систем жизнеобеспечения, содействие повышению инвестиционной привлекательности украинской экономики и ее регионов и т.д.
Необходимо отметить, что Украина имеет опыт в реализации проектов при взаимодействии государства и бизнеса – речь идет о концессионных договорах, договорах аренды и совместной деятельности, которые заключались в государстве и до принятия Закона Украины «О государственно-частном партнерстве». Существуют действующие принципы, формы и средства экономического взаимодействия бизнеса с органами государственной власти. В соответствии с принятыми определениями и исторически сложившимися формами и методами реализации ГЧП, сформировался и достаточный опыт практического внедрения такого партнерства, широкие теоретические исследования его потенциалов.
Кроме, того, пример проведения Евро-2012 демонстрирует, что Украина может осуществлять мощные, системные имиджевые проекты. Всего на сегодня около 160 проектов реализуются в рамках ГЧП на сегодня. Продолжается работа по определению перспективных проектов и возможностей привлечения инвестиционных ресурсов на условиях ГЧП. МЭРТ Украины продолжает работать над созданием условий для развития ГЧП. Следующим шагом планируется принятие Стратегии развития ГЧП в Украине, где будут очерчены основные задачи, характеристики и принципы для дальнейшего развития ГЧП МЭРТ Украины осуществляет постоянный мониторинг эффективности реализации проектов, реализуемых на условиях ГЧП, и анализирует состояние законодательства в этой области, с целью дальнейшего развития ГЧП в Украине. Так, МЭРТ Украины 18 октября 2013 г. по результатам тендера заключило ряд соглашений на исследования в области экономических наук на сумму 1,02 млн.грн. («Анализ рисков и перспективности реализации инвестиционных проектов в регионах Украины в рамках ГЧП» стоимостью 469 тыс.грн., «Совершенствование механизма функционирования государственного фонда регионального развития» - 189 тыс.грн. ) [9].
Однако, несмотря на то, что и государство, и бизнес возлагают на ГЧП большие надежды, рассматривая его как важный инструмент повышения национальной (и региональной) конкурентоспособности, процесс внедрения механизмов ГЧП в украинскую практику государственного управления происходит крайне медленно. Нерешенность ряда методологических вопросов концепции перехода к партнерским взаимоотношениям власти и бизнеса, отсутствие должного опыта такого партнерства, несовершенство законодательной и нормативной базы на всех уровнях, бюрократические преграды сдерживают внедрение ГЧП в нашей стране.
До сих пор нет четкого представления о том, каким оно должно быть и в организационно-правовых формах может осуществляться. В основном преобладают упрощенные взгляды на ГЧП как на форму привлечения средств, с одной стороны, государства, а с другой стороны, коммерческих структур для решения главным образом экономических задач.
В этом контексте интересны исследования Д.Гримзи и М.Левиса, которые анализируют основные проблемы инвестиционного партнерства государства и бизнеса в странах с переходной экономикой, в том числе: неадекватное законодательство, финансовые условия, система отчетности, налогообложения, государственное управление. Они отмечают необходимость проведения основательной подготовительной работы в этих странах и создания соответствующих рамочных условий партнерства [10].
Возможности органов публичной власти устанавливать партнерские взаимоотношения с бизнес-структурами опираются на нормы действующего законодательства. Вместе с тем прочной нормативно-правовой основы для партнерства органов публичной власти и бизнес-структур в настоящее время не создано. Вопросы взаимодействия государственных органов и частных структур в современных условиях приобретают особую значимость. Для Украины на сегодня нерешенной проблемой остается отсутствие широкой отечественной практики привлечения ГЧП в трансформационных преобразований отечественной экономики, недостаточность теоретических исследований форм, методов и сфер его применения.
Таким образом, анализируя отечественный опыт становления ГЧП, работы ученых и практиков в данной сфере, делаем вывод о том, что одной из основных проблем отечественного ГЧП сегодня является сформировавшееся у большинства его участников понимание ГЧП как формы участия бизнеса в решении проблем общегосударственного масштаба преимущественно за счет бюджетных средств. Вместе с тем такое узкая трактовка ГЧП представляется не вполне правильной. Взаимодействие власти и бизнеса является одним из важнейших условий успешного социально-экономического развития нашей страны. Органы публичной власти и бизнес должны работать согласованно в общенациональных интересах, формируя партнерские модели взаимоотношений в различных сферах. И здесь исключительно важно, найти баланс интересов, необходимый для реализации общественно значимых проектов.
Литература
1. Белокрылова О.С. Взаимодействие бизнеса и власти в процессе формирования стратегии экономического развития регионов // Проблемы формирования государственных политик в России: статьи / О.С.Белокрылова. - М, Научный эксперт, 2006. – 570 с.
2. Варнавский В.Г. Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике очень сложны [Электронный ресурс] // Экспертный канал «Открытая экономика» OPEC.ru. - 04.08.2004. - Режим доступа: http://www.opec.ru/1052252.html.
3. Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опит [Электронный ресурс] // Научный весник Уральской академии государственной службы. – 2008. - №3(3). - Режим доступа: http://www.eatu.ru/?gstrAction=DQC&gintDocID=71.
4. Мельник С. Становлення соціально орієнтованого бізнесу в Україні як складова державної соціальної політики/ С. Мельник // Україна: аспекти праці. - 2008. - № 5. - С. 32-36.
5. Вилисов М. В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект / М.В.Вилисов // Власть. - 2006. - № 7. - С. 4-6.
6. Федулова Л. І. Механізми взаємодії держави з корпоративними структурами (бізнесом) у національній інноваційній системі / Федулова Л. І. // Економіка & держава. - 2007. - № 11. - С. 53-56.
7. Якимец В.Н., Никовская Л.И. Проблемы выявления, формирования, оценки и отстаивания публичных ценностей и общественных интересов в России. Доклад на Международном научном семинаре «Публичные ценности и политико-административные культуры: российские и международные контексты». 21-22 июня 2013 года. С-Петербург, СПбГУ.
8. Закон України «Про державно-приватне партнерство» вiд 01.07.2010 № 2404-VI [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України: Законодавство України. Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2404-17.
9. Мінеко дасть півмільйона рідній фірмі міністра Прасолова за державно-приватне партнерство. [Электронный ресурс] // Наші гроші - 06 листопада 2013. - Режим доступа: http://nashigroshi.org/2013/11/06/mineko-dast-pivmiljona-ridnij-firmi-ministra-prasolova-za-derzhavno-pryvatne-partnerstvo/.
10. Grimsey D. , Mervyn K. Lewis Public Private Partnership: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance. - Edvard Elgar Publishing Limited , UK, 2004.
Поступила в редакцию 03.04.2014 г.