К вопросу о парламентской форме правления в Кыргызстане

Тынымсеитова Сырга Мырзагуловна,

старший преподаватель кафедры международного права Международного университета Кыргызстана.

Независимый Кыргызстан провозглашен Конституцией 2010 года государством с парламентской формой правления. Попробуем разобраться в этом вопросе с позиций современного научного видения форм правления.

Форма правления – это способ организации и формирования верховной государственной власти. Форма правления затрагивает вопросы о том, как построена верховная (суверенная) власть в государстве, какие органы и должностные лица наделены этой властью, каким образом она формируется и распределяется между ними и т.д.[1]

Рассмотрим сначала существующие формы правления. Их две: монархия и республика. Хотя в последнее время эти классические формы правления пытаются умножить. Так, например, Виталий Иванов предлагает выделять восемь форм правления: 1) деспотическая, 2) парламентско-правительственная, 3) парламентская, 4) президентская, 5) президентско-парламентская, 6) централистская, 7) богословская, 8) «народная» («государство масс»). Все формы, за исключением первой, предполагают субъектность наций. Но противопоставлять деспотические государства всем остальным или объединять все «недеспотические» в одну группу (тип, вид) он не считает нужным, поскольку различия между ними достаточно существенны. Разве что допускает объединить в одну группу формы правления, основанные на принципах разделения властей и парламентаризма - парламентско-правительственную, парламентско-директориальную, президентскую и президентско-парламентскую[2]. Позиция, безусловно, интересная, но, на наш взгляд, несостоятельная.

Интересен научный взгляд на форму правления в Кыргызстане Ботоевой Ч.К. Она полагает, что характерной особенностью формы правления Кыргызстана, России и других государств СНГ является сосредоточение в руках президентов значительного объема властных полномочий, включающих элементы законодательной, исполнительной и судебной власти, что ставит их, по существу, над всеми ветвями власти. В связи с этим форму правления этих государств следует рассматривать как суперпрезидентскую республику[3]. Такая организация института президентства ослабляет систему «сдержек и противовесов», что в конечном итоге отражается на специфике государственного механизма этих стран. Такое укрепление позиций президента объяснялось необходимостью скорее пройти переходный период, сделать его менее болезненным. Но если рассматривать существующую тенденцию с точки зрения соотношения «демократия-авторитаризм», то очевидно усиление последнего, поскольку создается еще одна высшая власть, по сути никому не подконтрольная и не подотчетная.

Выделение суперпрезидентской формы правления, конечно, не соответствует основным подходам в изучении теории государства, но в реальности имело место до 2010 года.

 Особенностью парламентарных республик является довольно слабая власть президента. Характерным для парламентарной республики является наличие должности премьер-министра, который выполняет одновременно функции главы правительства и лидера правящей партии или партийной коалиции[4].

Президент в парламентарных республиках – фигура не ключевая, в отличие от премьер-министра. Президент в таких республиках выполняет ряд чисто представительских функций. Причем во всех странах с парламентарными формами правления действует правило, в соответствии с которым правительство находится у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой парламентского большинства. Это означает, что правительство, которому большинство парламентариев (или депутатов нижней палаты) отказами в доверии, обязано подать в отставку. Причем право досрочного роспуска парламента (или нижней палаты), в таких случаях принадлежит правительству, но не президенту.

В правовой литературе также отмечается, что с точки зрения демократической перспективы развития современного государства, наиболее оптимальна парламентарная форма правления, и в этой связи приводится традиционно выделяемые преимущества парламентарной модели, которые заключаются в следующем: у государств с парламентарной моделью ниже уровень инфляции, сбалансированный бюджет, крепче национальная валюта; выше политическая стабильность, устойчивее эволюционный характер развития.

Для сравнения:

-                   многие государства с президентской формой правления - а это почти все страны Южной Америки, большинство стран Азии, Африки – отличаются политической и экономической нестабильностью, дефицитом торгового и платежного баланса, возрастающим государственным долгом, инфляцией, отрицательным сальдо миграции, прогрессирующей коррупцией;

-                   власть достается руководству победившей партии, профессиональным политикам (при президентской республике власть иногда достается и «непрофессионалам» - например, Дж. Картер в США);

-                   налаживается конструктивное политическое взаимодействие: официальному противостоит «теневое» (президентская модель снижает роль политических партий, которые играют при ней в основном функции «клубов избирателей»);

-                   ни в одной парламентской республике нет авторитарного политического режима – исключительно демократические (среди президентских республик существует только одна-единственная демократическая — США)^[5].

По мнению З К. Курманова парламентское государство — система взаимной зависимости: правительство ответственно перед парламентом, который в случае выражения недоверия кабинету министров отправляет его в отставку. В то же время исполнительная власть имеет право распустить парламент (в некоторых странах это может сделать премьер-министр, в других — глава государства по настоянию руководителя правительства).

Эффективность парламента как механизма демократического правления зависит от его состава, то есть от количества и позиций политических партий, представленных в нем. Следовательно, как правило, парламентская система — одна из разновидностей пропорциональных выборов. К тому же она позволяет включить в парламент и правительство социальные меньшинства. Здесь не действует принцип «победитель получает все». Сторонники этой системы указывают на такие ее преимущества, как гибкость и способность приспосабливаться к изменяющимся условиям, в частности парламенту предоставлено право отправлять в отставку дискредитировавшее себя руководство исполнительной ветви власти, включая и само правительство, без проведения всеобщих выборов (в отличие от президентских систем). Считается, что парламентские системы способствуют большей подотчетности правительства перед народными представителями, ставят исполнителей в зависимость от депутатов парламента. Это ведет не только к большему общественному контролю над принятием решений, но и к большей открытости самого процесса принятия решений[6].

В целом для таких систем в три раза чаще, чем для президентских, характерен стабильный демократический порядок (они выживают без бунтов, революций и конституционных переворотов). В экономически слабых государствах парламентские системы выживают в два раза чаще, чем президентские, более распространены в экономически сильных государствах, а президентские, наоборот, — в слаборазвитых странах.

Парламентская модель имеет преимущества, когда она соединена с определенной избирательной системой. Многие аргументы в пользу парламентаризма основаны на предположении, что меньшинства, как и большинство, будут представлены в парламенте, и что нормой станут скорее коалиционные правительства, нежели доминирование одной партии. При таком выборе введение пропорциональной избирательной системы — решающее условие успеха парламентской демократии.

Некоторые ученые считают опасным одностороннее усиление парламентаризма в постсоветских странах. «В эпоху ускоренной модернизации оно приводило к неуправляемости, правительственным кризисам и невозможности принятия быстрых политических решений,- в этой связи отмечает исследователь A.M. Медушевский, - примером может служить V Республика во Франции, выход из кризиса которой был найден лишь в Конституции у Республики де Голля, ставшей моделью российской конституции»[7].

Как справедливо отмечает А.М Медушевский, институты представительной власти в условиях парламентского политического режима оказываются не в состоянии осуществлять постоянный контроль за работой громоздкой административно-бюрократической машины государства, резервируя за собой право вмешательства лишь в крайних случаях (в форме импичмента). Реальная политическая ответственность все более заменяется формальной бюрократической отчетностью. В этой связи в условиях социального кризиса парламентская система может стать инструментом в руках популистских движений и содержит источник возможного разрушения демократии. Данное противоречие проявляется наиболее четко в странах с парламентским режимом, вступивших на путь демократических преобразований, население которых воспитывалось в традициях коллективистской и эгалитаристской политической культуры с ее представлениями о народной воле, жестком противостоянии оппозиции в виде многопартийности и парламентских фракций, об отрицании независимого индивидуального мнения. Так, внутренняя слабость парламентов (как политических институтов в странах Восточной Европы), их расколотость, неэффективность, а часто и незаинтересованность в конструктивной работе, жесткая необходимость принятия непопулярных решений в экономике — постоянно воспроизводят политическую нестабильность и практически неизбежное тяготение к авторитарной исполнительной власти[8].

Казахский ученый Мухамеджанов Б.А. также считает опасной парламентскую форму правления для нашего ближайшего соседа - Казахстана. Он отмечает, что исходя из современных политических реалий Казахстана, важно поддержать позицию главы государства о том, что установление парламентарной формы правления неосуществимо в краткосрочной и среднесрочной перспективе: ни политической, ни правовой базы для этого нет, отсутствуют и либерально-демократические парламентарные традиции политической игры, и соответствующая политическая культура, и необходимый для полноценного парламентаризма уровень социально-экономического развития и другие социальные условия[9].

В Кыргызской Республике власть президента трудно назвать слабой. В соответствии с Конституцией президент назначает выборы в Жогорку Кенеш и местные кенеши; подписывает и обнародует законы; представляет Жогорку Кенешу кандидатуры для избрания на должности и освобождения от должностей судей Верховного суда; назначает и освобождает судей местных судов; назначает и освобождает от должности Генерального прокурора с согласия Жогорку Кенеша; назначает и освобождает от должности членов Правительства; является Главнокомандующим Вооруженными Силами и возглавляет Совет Обороны; решает вопросы приема и выхода из гражданства и т.д. Практическими такими же полномочиями обладают президенты республик с президентской формой правления (Россия, Казахстан). Роль Премьер-министра в Кыргызстане не столь значительна, сколько должна быть в парламентской республике.

Форма правления Кыргызской Республики тяготеет, скорее, к полу-президентской либо полу-парламентской. В большинстве бывших советских республик существуют политические системы, сочетающие сильную президентскую власть с ослабленным парламентом. И кыргызская политическая система до 2010 года являет собой яркий пример сочетания избираемого народом сильного президента и относительно слабого парламента, который, согласно Конституции, может быть распущен Президентом. Полу-президентские формы правления эффективно реализованы в настоящее время во Франции, Чехии, Польше, Эстонии. Политическая практика этих государств наглядно показала, что модель полу-президентской республики является прочной базой для проведения постепенного реформирования политико-правового режима, эффективного взаимодействия ветвей государственной власти, становления демократического гражданского общества с высоким уровнем политической культуры.

Данные выводы подтверждаются результатами экспертного опроса генеральных секретарей (руководителей аппаратов) парламентов стран, участвовавших в 100-й конференции Межпарламентского союза, прошедшей в Москве в сентябре 1998 г. На вопрос: «Какую форму правления Вы считаете наиболее предпочтительной в период перехода от авторитаризма к демократии?» - ответы распределились следующим образом: на первое место вышла полу-президентская форма правления – 37,9 %; за парламентскую форму правления отдано 34,8 % и лишь каждый четвертый опрошенный высказался за президентскую форму правления^[10].

Основываясь на положениях Конституции КР от 27 июня 2010 года, можно предположить, что Кыргызстан является республикой с полу-парламентской формой правления. В статье 3, пункте 2 предусмотрено, что государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципе разделения государственной власти. Таким образом, в рамках принципа разделения властей, новая Конституция Кыргызской Республики 2010 года, регламентирующая полномочия Президента, Правительства и Жогорку Кенеша, построила свою собственную систему «сдержек и противовесов», в целом учитывающую сбалансированность ветвей власти.

Анализируя процесс реализации на практике распределения полномочий и взаимодействие органов и ветвей власти в рамках полу-парламентской формы правления, необходимо подчеркнуть важную и особую роль Жогорку Кенеша, как законодательного органа, ответственного за приведение законов и нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Кыргызской Республики. Жогорку Кенеш являясь основным представительским органом страны, активно участвует в формировании исполнительной и судебной ветвей власти, ратифицирует международные договора, а также имеет различные другие полномочия в сфере управления государством. В некоторых случаях, исходя из логики Основного закона, по умолчанию, возможно расширение данных полномочий. Например, определение внешнеполитического курса страны через утверждение политической программы Правительства, также может считаться полномочиями Жогорку Кенеша или коалиционного большинства[11].

По сути, принятая в Кыргызстане в 2010 году полу-парламентская форма правления предусматривает построение определенного баланса между ветвями власти и наличие у Президента прямых полномочий в обеспечении национальной безопасности, и в содействии обеспечения политической стабильности в стране, предоставляя Президенту, так называемые, функции «арбитра» в политическом процессе. Наделение Президента полномочиями Главнокомандующего вооруженными силами Кыргызской Республики определяет его как главное ответственное лицо в обеспечении национальной безопасности страны.

В связи с этим принятые Жогорку Кенешем положения «об отмене охраны семьи президента» и предпринятые попытки парламента пересмотреть полномочия главы государства «по введению чрезвычайного положения в стране» не соответствуют его статусу Главнокомандующего Вооруженными Силами Кыргызской Республики, и возможно направлены на сокращение полномочий Президента Кыргызской Республики, предусмотренных в Конституции[12].

Данная тенденция в дальнейшем может получить развитие и отразится на изменении (нарушении) баланса между ветвями власти в пользу Жогорку Кенеша. С другой стороны, важное значение для функционирования полу-парламентской формы правления имеет распределение полномочий между Жогорку Кенешем и Правительством. Несмотря на то, что состав Правительства утверждается парламентом и ответственен перед ним, эффективность исполнительной власти и государственного управления, зависит от его самостоятельности и функциональной независимости. В целом, это выражается в персональной ответственности членов правительства не перед парламентом, а перед Премьер-министром и политическая ответственность последнего за работу Правительства перед Жогорку Кенешем. В данном процессе важно предотвратить необоснованное вмешательство законодательной власти в работу исполнительной власти, необходимо детально регламентировать порядок отчетности членов правительства в Жогорку Кенеше и их совместную работу в принятии законопроектов.

По мнению советника лидера фракции «Ата-Журт» М. Момунова, «переход к парламентской форме правления был преждевременным; на сегодняшний день ни политическая элита, ни государственные чиновники еще не готовы к данному процессу, что представляет собой негативное влияние на систему государственного управления». Он также отмечает, что в парламентской форме правления присутствует нестабильность, связанная со сменой коалиционного большинства и правительства, которое влечет за собой смену руководства в исполнительной и законодательной ветвях власти и представляет собой постоянную политическую борьбу за властные должности или так называемую «дележку портфелей».[13]

В заключении хотелось бы отметить, что современный этап развития государственно-политической системы Кыргызстана призван привести к усилению полномочий и роли парламента страны, и, возможному становлению действительно парламентской формы правления.

Литература

1.                  Ботоева Ч.К. Совершенствование деятельности государственного аппарата. Дисс…канд.юрид.наук, М., 2000 г.

2.                  Иванов В. Русский Журнал, 2008 г. www.russ.ru.

3.                  Курманов З. Особенности политического развития кыргызстана в постреволюционный период. Проблемы выбора формы правления, www.cyberleninka.ru, 2006 г.

4.                  Майлыбаев Б.А.. Становление и эволюция института президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции перспективы (опыт политико-правового исследования). - Алматы: Арыс, 2001.

5.                  Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. - М.: ГУ ВШЭ, 2002.

6.                  Мухамеджанов Б. А. Форма правления Республики Казахстан: конституционная модель и практика государственного управления. Дисс…. д.ю.н., М., 2007 г.

7.                  Нересянц В.С. Общая теория права и государства. М.,»Норма», 2000 г.

8.                  Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. М., «Зерцало», 1998 г.

9.                  Романов P.M. Двухпалатный парламент: особенности функционирования // Социология власти. 1998. № 8.

10.              Чотаев З.Д. Парламентская форма правления в Кыргызстане: проблемы и перспективы, Б., 2012 г.

Поступила в редакцию 19.05.2014 г.