Антикоррупционные стандарты: правовые основы и проблемы их реализации в Украине
Линник Алла Владимировна,
соискатель при кафедре организации судебных и правоохранительных органов Национального юридического университета им. Ярослава Мудрого, г. Харьков, Украина.
Научный руководитель – доцент кафедры организации судебных и правоохранительных органов
Бабкова В. С.
Anti-corruption standards: the legal framework and problems of their implementation in Ukraine
Аlla Linnik.
На основании анализа антикоррупционного законодательства Украины и России, а также норм международного права в этой сфере, доктринальных положений относительно методов правового регулирования поведения государственных служащих предлагаются возможные пути внедрения антикоррупционных стандартов в Украине. В частности, отмечается, что четкое разграничение составляющих антикоррупционных стандартов является залогом правильного понимания и применения законодательства в этой сфере. Отсутствие в отечественном правовом поле механизма реализации отдельных ограничений и запретов негативно сказывается на противодействии коррупции. Не воспринял украинский законодатель и разработанных Модельным законом «Об основах законодательства об антикоррупционной политике» (глава 3) антикоррупционных стандартов в приоритетных сферах правового регулирования. Важной составляющей антикоррупционных стандартов являются кодексы (правила) поведения государственных должностных лиц. Их принятие является одним из двадцати руководящих принципов СЕ по борьбе с коррупцией. В основу таких кодексов (правил) должен быть положен Модельный кодекс поведения для государственных служащих, принятый Комитетом Министров СЕ 11 мая 2000 г., как составная часть условий их труда. К сожалению, положения базового Закона Украины от 17 мая 2012 г. «О правилах этичного поведения» , также как и кодексы поведения отдельных категорий государственных служащих, составлены крайне схематично и не содержат ряда принципиальных разделов. В этой связи акцентируется внимание на необходимости дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства в Украине.
Ключевые слова: антикоррупционные стандарты, этические основы поведения государственных служащих, правовой режим.
Based on the analysis of anti-corruption legislation of Ukraine and Russia, as well as international law in this area, doctrinal provisions concerning methods of legal regulation of conduct for civil servants suggests possible ways to implement anti-corruption standards in Ukraine. In particular, it is noted that a clear distinction between the components of anti-corruption standards is the key to a proper understanding and application of the law in this area. Absence in the domestic legal framework mechanism for the implementation of certain restrictions and prohibitions negative impact on anti-corruption . Did not take the Ukrainian legislation and to develop a model law "On the basis of the legislation on anti-corruption policy" (Chapter 3) anti-corruption standards in the priority areas of legal regulation. An important component of anti-corruption standards are codes (rules) of conduct for public officials. Their adoption is one of twenty CE guidelines to combat corruption. The basis of such codes (rules) must be brought to the Model Code of Conduct for Public Officials, adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe May 11, 2000, as part of their working conditions. Unfortunately , the provisions of the basic Law of Ukraine dated 17 May 2012 "On the rules of ethical conduct", as well as codes of conduct for certain categories of civil servants, compiled a highly diagrammatic and do not contain a number of basic sections. In this connection, attention is focused on the need to further improve anti-corruption legislation in Ukraine.
Keywords: anti-corruption standards, ethical principles of conduct for public servants, the legal regime.
Постановка проблемы и ее актуальность
В сфере противодействия коррупции особая роль принадлежит такому правовому регулятору общественных отношений, как антикоррупционные стандарты поведения государственных служащих, воплощающие государственную политику в этой сфере. Однако антикоррупционные стандарты недостаточно исследованы и не адаптированы к современным условиям украинского общества, что требует их дальнейшего изучения и совершенствования. В этой связи исследование сущности антикоррупционных стандартов и проблемных аспектов их внедрения в правовую систему Украины является актуальным как с теоретической, так и с практической точки зрения.
В теории права проблемы антикоррупционных стандартов исследовались в основном в трудах таких российских ученых, как В.В. Астанин, Т.Л.Козлов, В.И.Кузнецов, Ю.М.Кулакова, А.В.Куракин, В.В.Лазарев, В.Н.Лопатин, Э.В.Талапина, А.А.Тарасов, А.А.Шевелевич и некоторые другие. В Украине этим вопросам посвящены работы В.Н.Гаращука, Н.В.Глинской и О.Г.Шило. Поэтому обозначенная проблематика до конца еще не исчерпана, что и обусловило цель данной статьи – уяснение сущности и значения антикоррупционных стандартов, как регулятора поведения государственных служащих. Достижение постановленной цели требует решения таких задач: 1) уяснить сущность и значение антикоррупционных стандартов и 2) проанализировать имеющиеся проблемы и пути их преодоления в контексте профилактики коррупционных правонарушений в Украине.
Изложение основного материала
Антикоррупционные стандарты на международном уровне закреплены в Конвенции ООН против коррупции [11, 46-104], Модельном Законе «Об основах законодательства об антикоррупционной политике» [11, 398-430], Международном кодексе поведения государственных должностных лиц [11, 126-128], Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка [11,129-134], Модельном кодексе поведения для государственных служащих [11, 347-356], Антикоррупционном наборе инструментов [11,213-293] и др. Указанные документы являются средством, призванным направлять усилия государств в борьбе с коррупцией с помощью базовых рекомендаций, которые национальным государственным должностным лицам следует соблюдать при выполнении своих обязанностей [11, 173]. Отсюда вытекает, что антикоррупционные стандарты являются частью общих стандартов поведения государственных служащих. Будучи мерами по предупреждению актов коррупции, такие стандарты направлены на разработку, применение и усиление: а) норм поведения для корректного, честного и надлежащего выполнения государственных функций; б) механизмов обеспечения соблюдения этих норм поведения, инструкций для государственных сотрудников с целью обеспечения правильного понимания ими своих обязанностей и этических правил, регулирующих их деятельностью.
Так, подтверждая стремление власти и чиновников к самоограничению, созданию стабильных правовых основ предупреждения коррупции и совершенствованию национального законодательства с учетом норм международного права о противодействии коррупции, ст. 1 Модельного закона «Об основах законодательства об антикоррупционной политике» указывает, что целью такой политики является снижение уровня коорупции и обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией, в том числе и путем формирования общественного правосознания в соответствии с антикоррупционными стандартами. Последние определяются как единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы (ст. 2 закона). Отсюда следует, что составляющими антикоррупционных стандартов являются правовые стимулы надлежащего поведения субъектов в виде гарантий, ограничений и запретов превентивного характера.
Характеризуя запреты, С.С.Алексеев указывал, что им присуща закрепительная, фиксирующая функция: они призваны утвердить, возвести в ранг неприкосновенного, незыблемого существования порядки и отношения, создать барьеры для нежелательного, социально-вредного поведения. С регуляторной стороны эти запреты выражаются в юридических обязанностях пассивного содержания, т.е. в бездействии тех или иных лиц. В тоже время их юридическое опосредование осуществляется в запрещающих нормах, их гарантирование – в основном при помощи юридической ответственности, а их реализация – в особой форме – форме соблюдения [1, 355, 356].
Формирование института государственной службы на постсоветском пространстве, развитие рыночных отношений, изменение форм собственности на средства производства вызвало объективную необходимость развития института административных запретов в системе государственной службы [13,15]. По мнению А.В.Куракина, запреты, обусловленные режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и как правило указывают на юридическую обязанность лица, суть которой состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом [10,25]. Однако, в отличии от 17 Федерального закона РФ «О государственной службе», ст.16 аналогичного Закона Украины от 16.12.93 г.[2] содержит только ссылку о том, что ограничения, связанные с прохождением государственной службы, предусмотрены Законом «Об основах предупреждения и противодействия коррупции». Новый Закон Украины «О государственной службе», который вступит в действие с 1 января 2015 г., в ст.11 налагает на государственных служащих обязанность соблюдать требования законодательства в сфере предупреждения и противодействия коррупции [3]. В связи с этим возникает необходимость анализа положений Закона Украины «Об основах предупреждения и противодействия коррупции»[4]. Формулируя составляющие антикоррупционного статуса государственного служащего, законодатель не делает различий между запретами и ограничениями. Так, предусмотренные Законом меры, состоят из ограничений (запретов) относительно : использования служебного положения (ст.6), совместительства и совмещения должностей государственных служащих с иными видами деятельности (ст.7), получения подарков (пожертвований) (ст.8), работы близких лиц (ст.9), лиц, уволившихся с должностей или прекративших деятельность, связанную с исполнением функций государства, местного самоуправления (ст.10), финансового контроля (ст.12), конфликта интересов (ст.14), прозрачности информации (ст.16), получения услуг и имущества органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст.17).
Между тем, очевидно, что по своему содержанию запреты и ограничения имеют различную правовую природу. Так, если запрет на государственной службе направлен на недопущение коррупционного поведения под страхом привлечения к ответственности, то правовая природа ограничений состоит в том, что они являются правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается во время прохождения государственной службы, а после ее оставления - в соответствии с законом не имеет права пользоваться ими в течение определенного времени [9,71-80]. Правовое ограничение – это правовое сдерживание противозаконного деяния, направленное на защиту общественных отношений и выполняющее функцию по их охране. В диспозиции закона в качестве таковых выступают юридические обязанности, ибо «они сдерживают обязанное лицо от удовлетворения собственных интересов и заставляют его действовать в интересах уполномоченного» [12,739]. Очевидно, что лицо, поступающее на государственную службу, должно добровольно принять на себя указанные запреты и ограничения, которые являются частью его административно-правового статуса. В свое время Г.В.Ф. Гегель, исходя из важности для государства института государственной службы, указывал, что такая служба «требует жертвования самостоятельным и случайным удовлетворением субъективных целей, и именно это дает право находить такое удовлетворение в своеобразном долгу выполнения служебных обязанностей и только в нем» [7,334].
Среди правовых ограничений, близких к запрету, выделяют также приостановления, которые «выступают своего рода временными и конкретными запретами. на использование должностными лицами своих функциональных обязанностей»[12, 740]. Принимая на себя обязанности государственного служащего, последние сознательно отказываются от своих конституционных прав и принимают на себя соблюдение запретов и ограничений по должности, что должно компенсироваться путем предоставления дополнительных гарантий. В этой связи С.Е.Чаннов обоснованно указывает, что одной из особенностей служебно-правового регулирования является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами отдельных государственных и муниципальных служащих [14, 23].
Очевидно, что четкое разграничение указанных составляющих антикоррупционных стандартов является залогом правильного понимания и применения антикоррупционного законодательства. В свою очередь, механизм реализации антикоррупционных стандартов непосредственно связан с дальнейшим совершенствованием законодательства о государственной службе.
Вместе с тем, в отечественном правовом поле отсутствует порядок реализации отдельных ограничений и запретов. Например, ст.10 Закона «Об основах предупреждения и противодействия коррупции» лицам, прекратившим деятельность, связанную с выполнением функций государства или местного самоуправления, запрещает в течение года заключать договора (контракты) или совершать сделки с предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, если указанные лица осуществляли полномочия по контролю, надзору или подготовки и принятия решений относительно соответствующих субъектов хозяйствования, а также представлять интересы любого лица по делам, по которым иной стороной является орган, в котором он ранее работал. Однако, на работодателя не возлагается обязанность сообщить о заключении договора с бывшим госслужащим представителю нанимателя (работодателю) по последнему месту его службы, также как и не определены юридические последствия указанных действий бывшего госслужащего и ответственность причастных к ним лиц.
Не воспринял украинский законодатель и разработанных Модельным законом «Об основах законодательства об антикоррупционной политике» (глава 3) антикоррупционных стандартов в приоритетных сферах правового регулирования. К таким, в частности, относятся сферы: а) реализации права на референдум, избирательных прав и деятельности партий; б) государственной власти, государственной и муниципальной служб; в) службы в коммерческих и иных организациях; г) правотворчества; д) судебной и правоохрантельной деятельности; д) бюджетного процесса и бюджетного кредитования; е) кредитно-банковской деятельности; ж) эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг; з) приватизации государственного и муниципального имущества; и) осуществления государственных и муниципальных закупок; й) лицензирования отдельных видов деятельности; регистрации юридических лиц, экспертизы и сертификации продукции и услуг; к) предоставления и получения зарубежной финансовой и гуманитарной помощи. Между тем, разработка и внедрение указанных стандартов в значительной мере способствовали бы предупреждению коррупциогенности в наиболее значимых сферах общественной жизни Украины.
Антикоррупционные стандарты являются важной составляющей кодексов (правил) поведения государственных должностных лиц, определяющих стандарты добросовестности и поведения, которые должны соблюдаться такими лицами, оказывать им помощь в соблюдении этих стандартов и информировать население о том, чего оно вправе ожидать от этих государственных должностных лиц. Принятие кодексов поведения является одним из двадцати руководящих принципов СЕ по борьбе с коррупцией [11, 181]. В основу таких кодексов (правил) должен быть положен Модельный кодекс поведения для государственных служащих, принятый Комитетом Министров СЕ 11 мая 2000 г., как составная часть условий труда государственных служащих. К сожалению, положения базового Закона Украины от 17 мая 2012 г. «О правилах этичного поведения» [5] составлены крайне схематично, не содержат таких разделов, как интересы вне государственной службы и несовместимые с ней; политическая или общественная деятельность; подарки; уязвимость по отношению к другим; информация в распоряжении государственных служащих; ответственность вышестоящих руководителей подразделений; прекращение работы в государственной службе; отношения с бывшими государственными служащими; соблюдение кодекса и санкции (в частности, о том, что положения кодекса являются частью трудового договора (контракта) государственного служащего и их нарушение может повлечь за собой наложение санкций дисциплинарного характера) и др. Такие же недостатки присущи и кодексам поведения отдельных категорий государственных служащих.
Указанным недостаткам по формированию правовых основ антикоррупционных стандартов в Украине является отсутствие единого государственного специализированного субъекта антикоррупционной политики. Между тем, ст.36 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Законом от 18 октября 2006 г.) [6] рекомендует каждому государству иметь соответствующий орган, который координировал бы деятельность всех государственных и правоохранительных органов, задействованных в сфере противодействия коррупции.
Исследовав сущность антикоррупционных стандартов, полагаем, что они по своей юридической природе могут рассматриваться в качестве особого правового режима [8,468-469]. При этом мы исходим из традиционного определения юридического режима как целостной системы регулирующего воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования, особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их реализации, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, которые распространяются на эту совокупность норм [8,250-251]. Таким образом, следует признать, что речь идет о сложном процессе правового регулирования путем создания необходимых и достаточных условий для существования специфических общественных отношений. Приобретая правовые признаки вследствие действия права – избрания методов, способов и приемов регулирования, они должны адекватно отвечать вызовам общественных отношений в сфере противодействия коррупции. Суть правового режима состоит в нормативном определении правил поведения субъектов таких общественных отношений, определенных в ст. 4 Закона «Об основах предупреждения и противодействия коррупции», правил, которые позволяют достичь определенной социально обусловленной и имеющей значение для этих субъектов цели, а также определенного социально значимого результата действия права. Установление общих юридических обязанностей всех публичных служащих осуществляется прежде всего путем использования антикоррупционного правового режима. Что касается антикоррупционных стандартов, то, по нашему мнению, они, как специализированные нормативные акты и нормы, призваны регламентировать меры по предупреждению и борьбе с коррупцией в соответствующей сфере правового регулирования, отнесенной к числу приоритетных для реализации мер антикоррупционной политики (ч.2 ст.5 Модельного закона).
Выводы
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы: современное антикоррупционное законодательство Украины, в том числе и сфера антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих не соответствует нормам международного права и требует дальнейшего совершенствования. Разработка антикоррупционных стандартов и механизма их реализации является приоритетным направлением в формировании и внедрении государственной политики в этой сфере.
Литература
1. Алексеев С.С. Право: азбука – теория - философия. Опыт комплексного исследования / Сергей Сергеевич Алексеев.- М.: Статут, 1999.-712 с.
2. ВВР.-1993.- № 52.- Ст.490.
3. ВВР.-2012.-№ 26.- Ст.273.
4. ВВР.-2011.- № 40.- Ст.404.
5. ВВР.-2012.-№ 14.- Ст.94.
6. ВВР.-2006.- № 50.- Ст.496.
7. Гегель Г.В.Ф. Философия права /Георг Вильгельм Фридрих Гегель.-М.: Наука, 1990.- 424 с.
8. Краткий словарь современных понятий и терминов.- 3-е изд., дораб. и доп. / Н.Т.Бунимович, Г.Г.Жаркова, Т.М.Корнилова и др. Сост., общ. ред. В.А. Макаренко.- М.: Республика, 2000.- 670 с.
9. Кулакова Ю.М. Правовые ограничения (теоретический аспект) / Ю.М.Кулакова // Государственное строительство и право: сб. науч. трудов кафедры государственного строительства и права. Вып.19 /под общ. ред. Г.В.Мальцева.- М., 2007.- С.71-80.
10. Куракин А.В. Административные запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы / Куракин А.В. // Административное и муниципальное право.- 2008.- № 1.-С.23-26.
11. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С.Овчинский.- М.: ИНФРА-М, 2013.-640 с.
12. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько.- 2-е изд., перераб. и доп.- М.: Юристъ, 2001.- 776 с.
13. Трегубова Е.В., Сарьян А.В., Кривоносов Д.А. Административно-правовое регулирование института правового запрета в системе государственной службы /Е.В.Трегубова, А.В.Сарьян, Д.А.Кривоносов // Административное и муниципальное право.- 2010.- №8.- С.14-18.
14. Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: антикоррупционное законодательство / Чаннов С.Е. // Административное право и процесс.- 2009.- № 2.- С.22-25.
Поступила в редакцию 08.04.2014 г.