Международные стандарты участия граждан в управлении делами государства

 

Газдаров Азамат Таймуразович,

магистрант Северо-Осетинского государственного университет им. К. Л. Хетагурова.

 

В статье рассматриваются вопросы регулирования права граждан в управлении делами государства в зарубежных странах и влияние международного законодательства, международных договоров и стандартов на реализацию этого права в Российской Федерации.

Ключевые слова: управление делами государства, Конвенция Декларация, Хартия, Европейская комиссия, Международные избирательные стандарты, равный доступ к государственной службе.

 

The article considers the issues of regulation of the rights of citizens in managing the Affairs of state in foreign countries and the influence of international law, international treaties and standards for the implementation of this law in the Russian Federation.

 

Признавая процесс глобализации одной из главных мировых тенденций Новейшего времени, Е.А. Лукашева считает, что «процесс глобализации, получивший мощный импульс во второй половине XX века, имеет тенденцию к все более широкому распространению в текущем столетии»^[1]. В ситуации всемирной глобализации общественных отношений к концу XX в. стали сближаться системы внутреннего и международного права, как отмечает Ю.Д. Ильин^[2]. Это, естественно, не может не отразиться на правах человека, которые, как отмечает Н.В. Витрук, в настоящее время стали делом всего международного сообщества, перестав быть объектом только внутренней политики и практики государства^[3].

Нормы международного права, ее общепризнанные принципы и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Возможность участия в управлении делами государства относится к категории политических институтов. Эта возможность гарантируется конституцией и уровень ее реализации зависит от степени демократичности государственных и общественных институтов, конституционных и отраслевых гарантий ее осуществления. Российская Федерация, являясь демократическим правовым государством, в ст. 3 Конституции закрепляет народовластие как принцип конституционного строя, а формирование демократической политической культуры граждан и должностных лиц выступает необходимым условием для эффективного участия в управлении делами государства.

«Основой власти правительства будет воля людей, выражаемая посредством осуществления гражданами права и гражданских обязанностей выбирать своих представителей с помощью периодических, свободных и справедливых выборов с всеобщим и равным избирательным правом, открытых для разнообразных партий и проводимых тайным голосованием под контролем независимых избирательных властей, свободных от мошенничества и запугивания», гарантируется «право каждой личности на равный доступ к общественной службе и участию в ведении общественных дел непосредственно и / или через свободно избранных представителей»[4]. В качестве гарантий демократического режима в стране в Варшавской декларации от 27 июня 2000 г. называются соблюдение Конституции и законов должностными лицами и гражданами, эффективная судебная власть, обязанность правительства воздерживаться от неконституционных действий, прозрачность деятельности органов государственной власти, гражданский демократический контроль над военными, защита прав человека, сотрудничество в борьбе с организованной преступностью.

Существующие международные стандарты в области прав и свобод человека и гражданина образуют два блока норм международного права: универсальные и партикулярные (региональные). Прежде всего рассмотрим с позиции отражения в них возможности участия граждан в управлении делами государства универсальные международные стандарты.

Право каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей (ч. 1), право равного доступа к государственной службе в своей стране (ч. 2), избирательные права (ч. 3) закрепляются в статье 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. ^[5]

Любой гражданин, в соответствии со ст. 25 Пакта ООН о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений, должен иметь право и возможность: а) как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей принимать участие в ведении государственных дел; б) на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей голосовать и быть избранным; в) на общих условиях равенства допускается в своей стране к государственной службе^[6].      

Ряд международных конвенций гарантирует участие граждан в управлении делами государства. Возможность участия в управлении делами государства применительно к отдельным категориям населения в некоторых международных конвенциях закрепляется в косвенной форме[7]. Проанализировав универсальные международные стандарты, мы пришли к следующим основным выводам:

1. Право избирать, быть избранным и право на равный доступ к государственной службе – это два правомочия, из которых состоит понятие «участие в управлении делами государства» в соответствии с международными стандартами. Данное содержание участия в управлении делами государства расширяется Конституцией России за счет предоставления гражданам права участвовать в отправлении правосудия.

2. В контексте ликвидации дискриминации во всех ее формах и обеспечения равноправия каждого человека перед законом специальные международные конвенции рассматривают участие граждан в управлении делами государства.

3. Как уже отмечалось выше, участие в управлении делами государства применительно к отдельным категориям населения в некоторых международных конвенциях закрепляется в косвенной форме. В последнее время международное сообщество особое внимание уделяет инвалидам - категории населения, испытывающей средовые ограничения[8].

Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.[9] и другие документы Совета Европы являются основанием для формирования региональных международных стандартов в области прав человека. Закрепленные в указанной конвенции от 4 ноября 1950 г. политические права и свободы (свобода выражения мнения (ст. 10), свобода собраний и объединений (ст. 11), можно условно рассматривать как косвенный способ участия в управлении делами государства. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.[10], Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 г.[11] и др. также предусматривает участие в управлении местными делами.

Участие гарантируется и на американском континенте – Американская конвенция о правах человека от 22 ноября 1969 г. (ст. 23)[12] гарантирует участие в управлении делами государства исключительно на основе возраста, гражданства, местожительства, языка, образования, гражданской и умственной правоспособности и осуждения компетентным судом за уголовное преступление.

Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. (ст. 29) предусмотрено, что в соответствии с национальным законодательством, каждый человек в государстве, гражданином которого он является, имеет право и возможность:

-                   дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, принимать участие в управлении и ведении государственных;

-                   на выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей голосовать и быть избранным;

-                   на общих условиях равенства допускаться в своей стране к государственной службе.

К проблеме соотношения международных избирательных стандартов и российского избирательного законодательства неоднократно обращались российские ученые^[13].

Международные избирательные стандарты заключаются в следующем:

1.                 Выборы должны быть свободными, периодическими и нефальсифицированными на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании^[14].

2.                 Выборы должны носить недискриминационный характер, а именно: всем гарантируется право избирать и быть избранным независимо от расы, пола, национальности, языка, религии^[15].

3.                 Выборы должны проходить на основе альтернативности. Для определения воли народа «требуется процесс выборов, предусматривающий наличие реальных альтернатив, и ...этот процесс должен обеспечивать всем гражданам равную возможность стать кандидатами и излагать свои политические взгляды индивидуально и в сотрудничестве с другими»[16].

Такие общепризнанные принципы международного права, как невмешательство во внутренние дела государств, уважение государственного суверенитета нашли свое отражение в международных избирательных стандартах. Определять методы и создавать институты, необходимые для процесса выборов могут только сами народы, не существует единой политической системы или единой модели для процессов выборов, которые в равной степени подходили бы всем странам и народам[17].

Государства, в соответствии с резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН, самостоятельны в определении своей политической, избирательной системы. Кроме того. Уставу ООН противоречат любые действия извне, которые прямо или косвенно направлены на вмешательство в свободное осуществление национальных процессов выборов[18]. В международных документах[19] закреплены принципы свободных, периодичных, справедливых выборов при всеобщем, равном и тайном голосовании.

С точки зрения анализа региональных избирательных стандартов особый интерес представляют документы Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианская комиссия): «Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий» 1999 г., Свод рекомендуемых норм при проведении выборов» 2002 г. и др.

Принципы всеобщего, равного и прямого волеизъявления избирателей при тайном голосовании (ч. 2 ст. 3; ст. 4-7), добровольности участия граждан в выборах (ч. 3 ст. 3), открытости и гласности деятельности избирательных комиссий (ч. 5 ст. 3), принцип обязательности выборов (ст. 9) закреплены в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[20], который детально регламентирует стадии избирательного процесса, устанавливает гарантии реализации и защиты избирательных прав граждан и других его субъектов.

Законодательством на федеральном уровне предусмотрены гарантии участия этнических общностей в процессе политического волеобразования. Так, в указанном законе устанавливается, что в местах компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может превышать установленный законом предел, но не должен составлять более 40% (ст. 18 ФЗ от 12 июня 2002 г.). Дополнительные политические гарантии для этой категории граждан установлены Федеральным законом от 7 февраля 2003 г. «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации»[21].

Для граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, действующее российское избирательное законодательство вводит дополнительные ограничения пассивного избирательного права. Иностранцы и лица с двойным гражданством в связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления вправе быть избранными в органы местного самоуправления, но в том случае, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. Пассивного избирательного права лишаются граждане Российской Федерации, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления.

Одной из форм реализации участия в управлении делами государства является право равного доступа к государственной службе, который закрепляется универсальными и партикулярными международными документами. В документах Международной организации труда особое внимание уделяется отдельным вопросам реализации этой формы участия граждан в управлении государственными делами[22].

Каждое государство должно стремиться создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих, которые: а) основываются на принципах эффективности, прозрачности и объективных критериях безупречности в работе, справедливости и способностей; б) включают эффективные процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции и ротации; в) способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника; г) нацелены на осуществление образовательных и учебных программ, с тем чтобы повысившие квалификацию лица могли удовлетворять требованиям правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, а также обеспечивающих специализированную надлежащую подготовку, чтобы углубить осознание рисков, сопряженных с коррупцией и связанных с выполнением конкретных функций[23].

Проанализировав международные правовые стандарты участия граждан в управлении делами государства, можно сделать некоторые выводы.

Формирование демократической политической культуры граждан и должностных лиц становится необходимым условием участия в управлении делами государства. Соблюдение конституции и законов должностными лицами и гражданами, эффективная судебная власть, обязанность правительства воздерживаться от неконституционных действий, политический плюрализм, прозрачность деятельности органов государственной власти, гражданский демократический контроль над военными, защита прав человека, сотрудничество в борьбе с организованной преступностью выступают в качестве гарантий демократического режима в стране.

Право избирать, быть избранным и право на равный доступ к государственной службе – это два правомочия, устанавливаемые международными стандартами, которые расширяются Российской Конституцией, которая добавляет сюда еще и права граждан участвовать в отправлении правосудия.

Международное сообщество участие граждан в управлении делами государства либо регламентирует фрагментарно, либо закрепляет в косвенной форме применительно к отдельным категориям населения, вместе с тем в последнее время особое внимание уделяет обеспечению участия в управлении делами государства такой категории населения, как инвалиды.

Международные избирательные стандарты постепенно складываются несмотря на отсутствие единого кодифицированного акта, определяющего порядок организации и проведения выборов в органы публичной власти. Эти стандарты можно определить в качестве эталона, образца правового регулирования общественных отношений в сфере выборов органов публичной власти.

Российская избирательная система в условиях продолжающихся политико-правовых реформ и всесторонней модернизации ассимилировала международные избирательные стандарты и в целом соответствует нормам и принципам международного права в этой сфере. Однако следует отметить, что, вводя дополнительные ограничения пассивного избирательного права для граждан, действующее российское избирательное законодательство, в качестве принципов проведения выборов, не закрепляет в отечественном законодательстве принципы альтернативности выборов и равенства политических партий, участвующих в выборах. В связи с этим, как представляется, необходимо включить указанные принципы в российские законы о выборах.

Одной из форм участия граждан в управлении делами государства выступает право равного доступа к государственной службе, которое закрепляется универсальными и партикулярными международными документами.

 

Литература

 

                  1.                        Всеобщая декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1995. 5 апр.

                  2.                        Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 20.03.1952, 16.09.1963, 22.11.1984, 13.05.2004) / http://www.consultant.ru/.

                  3.                        Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. / http://base.consultant.ru/.

                  4.                        Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г. // Действующее международное право. М., 1997. Т. 2.

                  5.                        Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г. // Ведомости ВС СССР. 1969. № 25. Ст. 219.

                  6.                        Пакт ООН о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. / http://base.garant.ru/.

                  7.                        Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. / http://base.garant.ru/.

                  8.                        Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 43/157 «Повышение эффективности принципа периодических и подлинных выборов» от 8 декабря 1988 г. / http://base.consultant.ru/.

                  9.                        Итоговый документ Венской встречи представителей государств - участников СБСЕ от 15 января 1989 г. / http://base.consultant.ru/.

              10.                        Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. / http://base.consultant.ru/.

              11.                        Парижская хартия для новой Европы от 21 ноября 1990 г. / http://base.consultant.ru/.

              12.                        Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 45/151 «Уважение принципов национального суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств в ходе их процессов выборов» от 18 декабря 1990 г. / http://base.consultant.ru/.

              13.                        Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 г. / http://www.consultant.ru/.

              14.                        Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, от 18 декабря 1992 г. / http://base.consultant.ru/.

              15.                        Варшавская декларация к сообществу демократий от 27 июня 2000 г. / http://base.consultant.ru/.

              16.                        Конвенция о правах инвалидов, принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 2006 г. N 61/106 / http://base.garant.ru.

              17.                        Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с измен.и допол. в ред. ФЗ от 21 декабря 2013 г. N 364-ФЗ).

              18.                        Федеральный закон от 7 февраля 2003 г. «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 6. Ст. 504.

              19.                        Андреева Г.Н., Старостина И.А. Избирательное право в России и в зарубежных странах. М., 2010.

              20.                        Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2011.

              21.                        Ильин Ю.Д. Право человека и государства на безопасность в современном мире. М., 2007.

              22.                        Конвенции и рекомендации, принятые МОТ, 1957-1990. Женева, 1991. Т. 2.

              23.                        Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: проблемы конституционно-правового регулирования и реализации / Под ред. проф. Комковой Г.Н. М.: ДМК-Пресс. 2011.

              24.                        Лучин В.О..Белоновский В.Н., Пряхина Т.М. Избирательное право России. М., 2008.

              25.                        Международные акты о правах человека: сб. документов. М., 1998.

              26.                        Миронов Н. Международные избирательные стандарты и российские выборы // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 4 (53).

              27.                        Права человека и процессы глобализации современного мира / отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2007.

              28.                        The universal Declaration of human rights of 10 December 1948, // the Russian newspaper. 1995. 5 APR.

              29.                        Convention for the protection of human rights and fundamental freedoms (Concluded, in Rome 04.11.1950) (with amendments. from 20.03.1952, 16.09.1963, 22.11.1984, 13.05.2004) / http://www.consultant.ru/.

              30.                        Convention for the protection of human rights and fundamental freedoms of 20 March 1952 / http://base.consultant.ru/.

              31.                        Convention on the political rights of women, 20 December 1952, // Current international law. M., 1997. So 2.

              32.                        International Convention on the elimination of all forms of racial discrimination of 21 December 1965 // Vedomosti of the Supreme Soviet. 1969. № 25. St. 219.

              33.                        The UN Covenant on civil and political rights of 16 December 1966 / http://base.garant.ru/.

              34.                        The European Charter of local self-government of 15 October 1985 / http://base.garant.ru/.

              35.                        The resolution of the UN General Assembly 43/157 "improving the effectiveness of the principle of periodic and genuine elections" of 8 December 1988 / http://base.consultant.ru/.

              36.                        Concluding document of the Vienna meeting of representatives of the participating States of the CSCE from 15 January 1989 / http://base.consultant.ru/
The document of the Copenhagen meeting of the conference on the human dimension of the CSCE of 29 June 1990 / http://base.consultant.ru/.

              37.                        Charter of Paris for a new Europe of 21 November 1990 / http://base.consultant.ru/.

              38.                        The resolution of the UN General Assembly 45/151 "Respect the principles of national sovereignty and non-interference in internal Affairs of States in their electoral processes" of 18 December 1990 / http://base.consultant.ru/.

              39.                        Convention on the participation of foreigners in public life at local level of 5 February 1992 / http://www.consultant.ru/.

              40.                        Declaration on the rights of persons belonging to national or ethnic, religious and linguistic minorities, of 18 December 1992 / http://base.consultant.ru/.

              41.                        Warsaw Declaration of the community of democracies from June 27, 2000 / http://base.consultant.ru/.

              42.                        The Convention on the rights of persons with disabilities, adopted by the Resolution of the UN General Assembly on 13 December 2006 N 61/106 / http://base.garant.ru.

              43.                        Federal law of 12 June 2002 no. 67-FZ On basic guarantees of electoral rights and the right to participate in referendum of citizens of the Russian Federation" (with Izmeni setting. as amended FZ of December 21, 2013 N 364-FZ).

              44.                        Federal law of 7 February, 2003 "On temporary measures to ensure the representation of indigenous small peoples of the Russian Federation, in legislative (representative) bodies of state power of the subjects of Russian Federation" // Sz RF. 2003. № 6. St. 504.

              45.                        Andreeva G., Starostina I.A. suffrage in Russia and in foreign countries. M., 2010.

              46.                        Vitruk N.V. General theory of the legal status of the individual. M., 2011.

              47.                        Ilyin UD human Right and the state of security in the modern world. M., 2007.

              48.                        Conventions and recommendations adopted by the ILO, 1957-1990. Geneva, 1991. So 2.

              49.                        Lipchanskaya M.A. Participation of citizens of the Russian Federation in the management of the Affairs of the state: problems of constitutional legal regulation and implementation, Ed. prof Komkova G.N. M: DMK-Press. 2011.

              50.                        Luchin V.O., Belonovski V.N., Pryakhina T.M. Election law of Russia. M., 2008.

              51.                        International instruments on human rights: collection of documents. M, 1998.

              52.                        Mironov N. International election standards and Russian elections // Comparative constitutional review. 2005. № 4 (53).

              53.                        Human rights and the processes of globalization of the modern world / resp. Ed. E.A. Lukashev. M., 2007.

 

Поступила в редакцию 21.05.2014 г.