Некоторые аспекты внешнего взаимодействия прокуратуры Украины во время прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел, осуществляемой с использованием информационно-телекоммуникационных систем
Винаков Андрей Викторович,
соискатель кафедры оперативно-розыскной деятельности Харьковского национального университета внутренних дел.
Для того чтобы прокурорский надзор логично вписывался в правоохранительную систему государства и был ориентирован на быстрые и комплексные результаты, необходимо наладить эффективную систему взаимодействия подразделений прокуратуры между собой и с иными субъектами. Взаимодействие прокуратуры существенно отличается от аналогичной деятельности оперативных и следственных подразделений органов внутренних дел. В известной степени такая разница обусловлена значительным отличием функциональной составляющей повседневной деятельности, хотя и наличием определенных общих заданий, в том числе борьбы с преступностью.
Как и в оперативных подразделениях, взаимодействие прокуратуры можно разделить на внутреннее и внешнее, а также выделить три основных его формы: согласованная или общая деятельность; инициативная деятельность; сотрудничество [1, c. 37].
В рамках осуществления внешнего взаимодействия прокурору приходится сталкиваться со значительным количеством субъектов. Среди них необходимо выделить: правоохранительные органы, в том числе их оперативные подразделения и контролирующие субъекты; парламент; средства массовой информации; население и общественность; суд; государственные органы других стран, международные организации, иностранные частные предприятия, учреждения, организации.
Вполне очевидно, что одним из главных субъектов взаимодействия и в то же время объектом во время осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью с использованием ИТС являются оперативные подразделения органов внутренних дел. В рамках изучения взаимодействия прокурора и оперативного работника в исследуемой сфере, можно выделить определенные главные направления, которые отображают сущность самого процесса:
- согласование интрузивных оперативно-розыскных мероприятий с использованием ИТС (при этом предусматривается взаимодействие, как с оперативным работником, так и со следственным судьей);
- участие в заслушиваниях и совещаниях по отдельным направлениям борьбы из киберпреступностью и другим преступлениям, для выявления и предупреждения которых применяются ИТС;
- выявление причин и условий и прогнозирование нарушений, которые возникают в ходе применения ИТС в оперативно-розыскной деятельности (необходимо исходить из того, что после такого выявления обязательно должны следовать мероприятия прокурорского реагирования);
- консультирование оперативных работников по исследуемой сфере с моделированием прикладных ситуаций;
- участие прокурора в проведении занятий по служебной подготовке по вопросам правомерного использования технологий в оперативно-розыскной деятельности;
- взаимный обмен информацией по вопросам выполнения нормативных предписаний относительно борьбы с высокотехнологичной преступностью;
- дача указаний, а также подготовка и принятие общих решений по вопросам оперативно-розыскной деятельности с использованием ИТС;
- подведение итогов.
В контексте организационного взаимодействия прокурора и оперативного работника российские авторы выделяют справедливые и для украинского сегмента замечания, которые касаются прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, отмечая, что общие указания прокурора об активизации оперативно-розыскной деятельности редко достигают поставленной цели. Имеют смысл только указания на проведение конкретных оперативно-розыскных мероприятий. В то же время такой акт реагирования, как представление прокурора, далеко не всегда рассматривается должным образом, не всегда принимаются действенные меры по устранению нарушений и наказываются виновные [2, с. 256].
В украинской прокурорской практике также встречаются случаи нереагирования или формальных ответов на представление прокурора. В рамках исследуемой проблемы такие отписки могут повлечь существенные нарушения прав граждан и подрывают доверие, как к институту прокуратуры, так и государства в целом. Например, если происходит неоднократное осуществление сомнительного с точки зрения законности снятия информации с электронных информационных систем одним и тем же оперативным подразделением, а надлежащие меры реагирования не достигают поставленной цели, то у руководителя этого подразделения может возникнуть ложное ощущение безнаказанности и вседозволенности. Поэтому прокурору в таких случаях нужно не только способствовать наказанию руководителя оперативного подразделения, но и ставить перед руководством вопрос о его профессиональной пригодности, а при наличии оснований поднимать вопрос об открытии уголовного производства.
Одной из форм взаимодействия, отмечает В. В. Сухонос, является направление для обсуждения другим правоохранительным органам писем и методических рекомендаций по вопросам борьбы с преступностью и укрепления законности [3, с. 21]. Считаем, что такие рекомендации в исследуемом контексте могут быть разосланы как оперативным подразделениям МВД Украины, так и аналогичным подразделениям Службы безопасности Украины, налоговой милиции и т. д. В них обязательно необходимо освещать конкретные практические примеры правомерного и неправомерного применения ИТС в оперативно-розыскной деятельности, описывать систему взаимодействия прокурора с оперативным работником по отмеченным вопросам, определять роль и полномочия прокурора, чтобы в последующем минимизировать возникновение противоречивых ситуаций во время выполнения прокурором надзорных функций. Для предоставления большего веса таким документам целесообразно направлять их за подписью не только прокурора, но и начальников структурных подразделений аппарата по направлениям оперативно служебной деятельности.
На уровне МВД Украины и Генеральной прокуратуры Украины также может происходить взаимодействие в части разработки общих приказов по вопросам, регламентирующим оперативно-розыскную деятельность и прокурорский надзор исследуемой предметной области. По этому поводу нельзя не отметить и существенное значение взаимодействия прокуратуры с субъектами ведомственного контроля. При этом решающее значение, по нашему мнению, должна играть обоюдная заинтересованность в таком взаимодействии. Этого можно достичь, если переломить стереотипы соперничества и разработать общую инструкцию, которая бы обстоятельно регламентировала все вопросы взаимодействия надзорных и контролирующих органов, в частности в части реагирования на выявленные нарушения и участия друг друга в обсуждении результатов проверок. Такая инструкция должна отвечать основным принципам организации взаимодействия, среди которых В. Н. Мешканцов выделяет: систематичность; оперативность при принятии и осуществлении решений; конкретность; комплексное использование сил и средств; деятельность участников взаимодействия в пределах своей компетенции и их ответственность за выполнение поставленных задач [4].
В рамках взаимодействия с органами ведомственного контроля прокурору нужно обязательно изучать те части их отчетных материалов, которые отражают результаты контрольных проверок использования ИТС в оперативно-розыскной деятельности, для выявления участков с наиболее устойчивыми нарушениями в исследуемой сфере.
Во время организации взаимодействия по исследуемым вопросам на высоком государственном уровне следует обратить внимание и на проведение совместных заседаний коллегий по вопросам применения высоких технологий в оперативно-служебной и следственной деятельности, на которые могут быть приглашены представители различных государственных органов, которые принимают участие в борьбе с преступностью. В рамках проведения таких коллегиальных заседаний полезным является выделение недостатков в организации сотрудничества и планирование мероприятий по его совершенствованию [5, с. 163-164]. Аналогичные мероприятия следует проводить и на областном уровне силами соответствующих территориальных подразделений. Для улучшения выработки решений на таких коллегиях может быть применено специализированное информационно-аналитическое обеспечение.
Рассматривая осуществление взаимодействия прокуратуры в исследуемой сфере, нельзя обойти такой орган государственной власти как парламент. Осуществление взаимодействия прокуратуры и парламента по исследуемым вопросам может происходить через институт временных следственных комиссий, которые образуются в соответствии с ч. 3 ст. 89 Конституции Украины [6] и ст. 87 Регламента Верховной Рады Украины [7]. Нередко у данных комиссий возникают вопросы о законности проведения тех или иных оперативно-розыскных мероприятий, среди них могут быть и такие, в рамках которых использовались ИТС.
Выводы и отчеты таких комиссий обязательно должны приниматься во внимание прокурором во время осуществления соответствующего надзора. При этом следует заметить, что указанные комиссии, как правило, проводят свои расследования при помощи депутатских запросов. В данных запросах могут содержаться неправомерные требования, которые в отдельных случаях следует рассматривать как вмешательство в деятельность прокуратуры. Ю. В. Демин конкретизирует, что как вмешательство в осуществление прокурорского надзора, расследование преступлений квалифицируются обращение народных депутатов Украины, депутатов органов местного самоуправления, должностных лиц, представителей средств массовой информации к прокурору с требованием предоставить информацию, которая составляет служебную тайну или тайну следствия, выполнить или не выполнить конкретные надзорные или следственные действия или осуществить их вопреки закону [8, с. 13].
Следует согласиться из Ш. А. Кайбышевым в том, что одним из способов решения описанной проблемы может быть создание четкого механизма взаимодействия аппаратов парламента и Генеральной прокуратуры, который позволяет с одной стороны, подготовить четкий и правомерный запрос, а с другой – дать на него полный и своевременный ответ [9, с. 141].
С Верховной Радой возможно и нужно взаимодействовать также по вопросам правотворческой деятельности. Поскольку Генеральная прокуратура не является субъектом законодательной инициативы вполне логично подавать соответствующие предложения через депутатов, Кабинет Министров Украины, Президента Украины. Одним из аспектов, которые нуждаются в непосредственном взаимодействии с Верховной Радой Украины, является потребность в законодательном урегулировании отчетности правоохранительных органов об осуществленных оперативно-технических мероприятиях в сети Интернет.
Во время надзорной деятельности за оперативно-розыскной деятельностью с использованием ИТС прокуратура должна определенным образом взаимодействовать и со средствами массовой информации. При этом следует отметить достаточно ограниченный характер такого взаимодействия в связи с объективными причинами соблюдения режима секретности. А. Ф. Смирнов, раскрывая содержание такого взаимодействия, отмечает, что во время его осуществления следует исходить из общности организационных целей, связанных с достижением лучших результатов в решении собственных общих заданий прокурорского надзора и другой установленной в законе деятельности с учетом, тем не менее, специфики этого взаимодействия, которое определяется законодательными ограничениями и организационными формами и методами их осуществления [10, с. 22].
С учетом существующей ситуации в сфере сотрудничества прокуратуры со средствами массовой информации, а также собственного виденья автора представляется возможным выделить главные направления соответствующего взаимодействия:
- налаживание и поддержание контактов прокуратуры и средств массовой информации с особым вниманием к Интернет-изданиям, ориентированным на массовую аудиторию, применяющую ИТС в повседневной деятельности;
- проведение медийных мероприятий, посвященных работе прокуратуры в исследуемой сфере;
- активизация освещения информации о результатах прокурорского надзора за осуществлением оперативно-розыскной деятельности с использованием ИТС в ведомственных газетах и журналах. Одновременно следует описывать в виде советов алгоритм правомерных действий оперативного работника во время осуществления оперативно-розыскной деятельности с такими средствами, а также мероприятия реагирования, которые были применены прокурором по конкретным нарушениям;
- содействие средствам массовой информации в получении открытых материалов, касающихся резонансных событий, связанных с неправомерным осуществлением оперативно-технических мероприятий работниками милиции;
- создание межведомственного информационного центра, который среди прочего будет освещать вопрос исследуемой предметной области;
- общие брифинги с представителями разных ведомств по вопросам выявления и предупреждения резонансных высокотехнологичных преступлений и сопровождения этого процесса прокуратурой;
- отчетность в средствах массовой информации о статистических показателях прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью с выделением отдельным блоком данных о мероприятиях прокурорского реагирования в исследуемой сфере.
Важнейшим субъектом взаимодействия в условиях построения гражданского общества является население и активная его часть – общественность. Соглашаясь с российскими исследователями, можно констатировать, что сотрудничество прокуратуры с населением переживает кризис, одной из причин которого является утрата наработок советского периода относительно системы и методики предупредительно-профилактической работы. При этом наблюдается общая социальная пассивность населения, в частности относительно участия в прокурорско-надзорной деятельности [11, с. 35, 36].
Поскольку оперативно-розыскная деятельность имеет достаточно деликатный характер и опирается на принцип конспирации, то механизм управления взаимодействием с населением в исследуемой сфере должен быть, прежде всего, урегулирован при помощи четких нормативных предписаний. Можно констатировать, что в Украине это задание частично решено в Уголовном процессуальном кодексе (ст. 253). Но при этом обстоятельно не выписана соответствующая процедура взаимодействия, в результате чего наблюдается неодинаковая трактовка норм кодекса разными участниками правоотношений.
Исходя из норм ст. 8 Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности», которая имеет бланкетный характер в части процедуры осуществления интрузивных оперативно-розыскных мероприятий, считаем главным направлением взаимодействия в исследуемом контексте информирование лиц о примененных в отношении них интрузивных оперативно-розыскных мероприятиях с использованием ИТС. Обратная связь при этом поддерживается через предоставление лицами жалоб на неправомерную деятельность оперативных подразделений. Прокурору же надо быть готовым к значительному количеству таких жалоб, ведь оперативно-розыскных дел намного больше, нежели уголовных производств, потому прокурорское реагирование будет нуждаться в значительных человеческих и финансово-материальных ресурсах.
Ввиду этого, вполне логичным было бы еще на этапе согласования соответствующих оперативно-технических мероприятий сосредоточить внимание прокурора, во-первых, на правомерности проведения мероприятий, а, во-вторых, – на выяснении того, возможно ли получить соответствующую оперативно-розыскную информацию другим способом. В случае существования у прокурора обоснованных сомнений по этим вопросам необходимо пообщаться с оперативным работником для выяснения всех неясных моментов и принятия взвешенного решения по сути.
Что касается взаимодействия прокуратуры с общественностью в исследуемой сфере, то ее осуществление должно происходить в разрезе соблюдения прав и свобод человека во время осуществления оперативно-розыскной деятельности с применением ИТС.
Для унификации взаимодействия прокуратуры с общественностью, по нашему мнению нужно по аналогии с МВД Украины создать при Генеральной прокуратуре совещательно консультативный орган (общественный совет) из числа представителей наиболее авторитетных правозащитных организаций, которые бы могли следить за работой прокуратуры по разным направлениям, предоставлять свои выводы и советы, передавать на рассмотрение прокуратуры жалобы граждан и тому подобное. В исследуемой сфере это обусловлено в частности нередкими случаями жалоб на неправомерный доступ работников правоохранительных органов к сетевым данным политиков, журналистов и других общественных деятелей (см., например [12]). При этом следует учитывать, что указанный совещательный орган должен действовать одновременно как в МВД, так и в прокуратуре. Это обусловлено тем, что по утверждению правозащитников, когда в 2009 году подобный орган «Управления мониторинга прав человека» функционировал при МВД Украины и показал определенные успехи, он не смог в дальнейшем выполнять свои функции в связи с ограничениями со стороны прокуратуры [13].
Одним из наиболее сложных направлений взаимодействия прокурора в исследуемой сфере является взаимодействие с судами. Судебная власть и прокурорский надзор, как отмечает А. В. Моргунова, – два тесно связанных между собой государственно-правовых института, которые взаимодействуют, многократно пересекаются и без которых не может существовать гражданское общество. И суд, и прокуратура служат защите прав человека, обеспечивают законность и правопорядок, но делают это своими индивидуальными методами [14, с. 200]. Поэтому налаживание плодотворного взаимодействия между этими двумя институциями является обязательным элементом эффективного надзора, создает условия для устойчивого развития правоохранительной системы.
Главным направлением взаимодействия прокурора и суда в контексте данного исследования является опротестование незаконного постановления суда о разрешении или отказе на проведение отдельных оперативно-технических мероприятий. Но на практике такие случаи случаются крайне редко. При этом осуществление работниками прокуратуры сквозного изучения соответствующих судебных решений и соответствующих материалов оперативно-розыскных дел является достаточно трудоемким процессом, а следовательно нуждается в существенных затратах времени и человеческих ресурсов. По результатам исследования прокурорской практики можно прийти к выводу, что, как правило, соответствующие нарушения возникают не по вине судей, а в результате неправомерных действий оперативных работников.
В случае выявления незаконных действий суда следует помнить, что прокуратуры низового звена в реализации механизма привлечения судей к ответственности играют вспомогательную роль, поскольку их задача заключается лишь в направлении материалов о совершении судьей нарушения в прокуратуру области для последующего реагирования [15, с. 21].
Отдельно следует выделить международное взаимодействие прокуратуры относительно соответствующего надзора. Характеризуя такую деятельность, считаем вполне применимым для прокуратуры Украины утверждение, что международное сотрудничество не является основным направлением ее деятельности и имеет дополнительный характер [16, с. 355]. Но это не значит, что международная деятельность прокуратуры является неважной и что ее осуществление имеет лишь декларативный характер.
Согласно ч. 2 ст. 3 Закона Украины «О прокуратуре» органы прокуратуры в установленном порядке в пределах своей компетенции решают вопросы, которые возникают исходя из общепризнанных норм международного права, а также заключенных Украиной межгосударственных договоров. В то же время в ведомственных приказах Генеральной прокуратуры международное взаимодействие рассматривается, как правило, лишь в контексте обеспечения надлежащей организации работы органов прокуратуры Украины в сфере международно-правового сотрудничества в уголовном процессе [17]. То есть в подзаконных нормативно-правовых актах урегулирование вопросов взаимодействия при осуществлении прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью четко не прослеживается. В то же время на практике такая деятельность является вполне реальной, хотя и имеет достаточно ограниченный характер.
Главными субъектами международного взаимодействия с прокуратурой могут выступать государственные, международные институции и частные субъекты. Очевидно, что в рамках надзора за оперативно-розыскной деятельностью основной формой взаимодействия с государственными и международными институциями за рубежом является обмен информацией открытого характера и проведение мероприятий международного сотрудничества – встреч, переговоров, конференций и семинаров и т. д.
В разрезе взаимодействия с частными субъектами речь может идти об осуществлении обмена открытой информацией на основании двусторонних договоров. Например, в большие компании, занимающиеся сетевым бизнесом (Google, Facebook, Apple, Microsoft), достаточно часто поступают запросы правоохранительных органов относительно предоставления информации об идентификационных данных владельцев определенных учетных записей. Прокуратуре было бы полезным заключить двусторонний договор о сотрудничестве с этими компаниями, относительно того, чтобы одновременно с предоставлением информации такого характера национальными правоохранительным органам компании информировали бы прокуратуру об этих фактах. Это позволит осуществлять своевременный надзор, а в некоторых случаях предупредить совершение неправомерных действий в сфере оперативно-розыскной деятельности.
Подытоживая, отметим, что все исследованные формы взаимодействия на региональном, государственном и международном уровнях нужно осуществлять с учетом оперативных, тактических и стратегических целей. Это достигается не только участием в конкретных общих мероприятиях, но и своевременным и качественным планированием взаимодействия прокуратуры с другими субъектами.
Литература
1. Галахов С. Правовая основа оперативно-розыскной деятельности / С. Галахов // Практика уголовного сыска: научно-практический сборник / составитель – А. Ваксян. – М.: Лига Разум. – 1999. – 244 с.
2. Никитин Е. Л. Формы и способы взаимодействия органов прокуратуры и оперативных подразделений правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью / Е. Л. Никитин, В. И. Рохлин // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2006. – № 4. – С. 249-257.
3. Сухонос В. В. Взаємодія прокуратури з правоохоронними органами в умовах розбудови Україною правової, незалежної, демократичної держави / В. В. Сухонос // Правовий вісник УАБС НБУ. – 2008. – № 1. – С. 19-23.
4. Мешканцов В. Н. Взаимодействие правоохранительных органов и программирование борьбы с коррупцией [Электронный ресурс] / В. Н. Мешканцов. – Режим доступа: http://www.superinf.ru/view_helpstud.php?id=353.
5. Мохов Е. А. ФСБ: борьба с организованной преступностью / Е. А. Мохов. – М.: Вузовская книга, 2006. – 316 с.
6. Конституція України від 28.06.1996 // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30 (23.07.1996). – Ст. 141.
7. Про Регламент Верховної Ради України: закон України від 10.02.2010; [із змінами і доповненнями на 25.07.2014] // Офіційний вісник України. – 2010. – № 12 (01.03.2010). – ст. 565.
8. Дьомін Ю. М. Прокурорський нагляд в Україні: навч. посібн. / Ю. М. Дьомін. – К.: Прецедент, 2009. – 164 с.
9. Кайбышев Ш. А. Институт прокуратуры и парламент России: механизмы правового взаимодействия / Ш. А. Кайбышев // Вестник Башкирского института социальных технологий. – 2011. – № 4. – С. 137-142.
10. Смирнов А. Ф. Организация взаимодействия прокурора с редакциями средств массовой информации и журналистами: учеб пособие / А. Ф. Смирнов; Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Генер. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2001. – 55 с.
11. Кульмашева И. Ф. Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации в сфере правового просвещения / И. Ф. Кульмашева // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2011. – № 5(25). – С. 58-62.
12. Почують кожного. Українські політики, журналісти та бізнесмени масово скаржаться на таємне прослуховування [Електронний ресурс] // Кореспондент. – № 4. – 2013. – Режим доступу: http://ua.korrespondent.net/journal/1493979-korrespondent-pochuyut-kozhnogo-ukrayinski-politiki-zhurnalisti-ta-biznesmeni-masovo-skarzhatsya-na-t.
13. Косвинцев А. Зачем Аваков молотит воду в ступе [Електронний ресурс] / А. Косвинцев. – Режим доступу: http://nr2.com.ua/blogs/Aleksandr_Kosvincev/Zachem-Avakov-molotit-vodu-v-stupe-80505.html.
14. Моргунова А. В. Взаимодействие прокуратуры и судов в обеспечении прав и свобод человека / А. В. Моргунова // Научные проблемы гуманитарных исследований. – 2012. – № 5. – С. 196-200.
15. Кучер О. Питання внутрішньої взаємодії органів прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в суді / О. Кучер // Вісник Національної академії прокуратури України. – 2013. – № 5. – С. 18-22.
16. Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. О. А. Галустьяна, А. В. Ендольцевой, И. И. Сыдорука. – 7-еизд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012 – 511 с.
17. Про організацію роботи органів прокуратури України у галузі міжнародно-правового співробітництва: наказ Генеральної прокуратури України: від 11.02.13 № 8гн [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.gp.gov.ua/ua/file_downloader.html?_m=fslib&_t=fsfile&_c=download&file_id=166800.
Поступила в редакцию 20.10.2014 г.